Toată construcţia analitică anterioară arată că fundamentul capacităţii administrative este constituit din normele prin care se conferă competenţa, pe care o regăsim doar în cazul organelor administraţiei de stat, a administraţiei publice, în general. Şi totuşi, va trebui să reţinem că structurile organizatorice interne nu au, în principiu, atribuţii în sensul de competenţă. Acest lucru nu înseamnă că actele normative nu pot utiliza şi în cazul acestora termenul de atribuţii, dar care nu vor putea fi calificate decât ca „atribuţii de serviciu care se exercită prin funcţionarii care compun aceste dimensiuni sau acest aparat” după cum bine precizează profesorul Mihai Anghene .
Pe calea continuităţii de idei, se admite şi ipoteza în care, în mod cu totul special, legiuitorul să confere unei anumite părţi a structurii organizatorice a unui organ al administraţiei publice chiar şi atribuţii în sens de capacitate, situaţie în care putem vorbi despre aceste părţi în sensul de autorităţi publice.
Profesorul Antonie Iorgovan consideră, pe linia semnificaţiei tradiţionale a terminologiei, că ideea de capacitate „evocă ideea de persoană morală de drept public, sau, pur şi simplu, de persoană administrativă”.
În acest sens, se invocă situaţia în care prin Legea de organizare şi funcţionare, spre exemplu, unui minister, unui departament sau direcţie generală, i se recunosc anumite atribuţii, când se va putea admite că aceste structuri organizatorice au competenţe proprii, „atipice, imperfecte” şi, deci, sunt autorităţi administrative. Numai că, şi noi credem astfel, ele reprezintă autorităţi administrative doar în interiorul ministerului, nu şi în afara acestuia, întrucât structurile la care ne referim expres, rămân elemente componente ale structurii administrative interne. Astfel, într-o formulare forţată, ele pot fi denumite organe interne ale ministerului şi nu ale structurii externe, şi nu pot căpăta semnificaţia de persoană morală de drept public sau de stabiliment public.
Distincţia este importantă dacă ne raportăm la autoritatea unui litigiu de contencios administrativ, care presupune şi despăgubiri, când este de neconceput să figureze ca pârât doar departamentul nu şi ministerul, afară de situaţia, de asemenea excepţională, în care legiuitorul recunoaşte acestui organ şi capacitatea civilă, situaţia în care acel departament poate figura ca pârât.
Problematica analizei capacităţii trebuie extinsă şi asupra funcţionarilor unui organ al administraţiei publice. În mod obligatoriu trebuie făcută deosebirea între funcţionarii care sunt titulari de funcţii publice, deci supuşi ai Statului, şi ceilalţi funcţionari administrativi, care, în sensul larg al termenului, sunt supuşi normelor Codului muncii. Pentru prima categorie de funcţionari, denumită funcţionarul public, atribuţiile cu care sunt investiţi conturează conţinutul funcţiei publice şi evocă competenţa acestora. Pentru cea de a doua categorie, atribuţiile nu semnifică decât anumite sarcini de serviciu.
Privite pe un plan mai larg, atribuţiile stabilite pentru ambele categorii de funcţionari, definesc conţinutul raportului juridic de serviciu, al raportului juridic de funcţie, cărora le sunt aplicabile prevederile Codului muncii, respectiv ale Statutului funcţionarului public.
Astfel stând lucrurile, putem defini competenţa, dar va trebui să avem în vedere ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie şi de legi, că acestea precizează obligaţiile astfel determinate de a desfăşura o anumită activitate administrativă, într-un anumit domeniu, loc sau timp, că activitatea administrativă se realizează în numele propriu a subiectului care apare în raporturile juridice de putere iar activitatea în sine se înfăptuieşte în exercitarea şi realizarea puterii publice, cu folosirea puterii de constrângere a statului pentru a se impune interesul public.
În atari condiţii, prin competenţa organelor administraţiei publice se înţelege totalitatea atribuţiilor stabilite prin norme juridice care conferă drepturi şi obligaţii pentru a aduce, în nume propriu, şi în realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă.
Rezultă, aşadar, că aptitudinea de a fi subiect de drept şi calitatea de subiect de drept în raporturile de drept administrativ, pe care le presupune realizarea competenţei sunt cele două dimensiuni dominante ale noţiunii de capacitate.
Majoritatea autorilor consideră că noţiunea de competenţă evocă o serie de caractere, cum ar fi: caracterul legal, caracterul obligatoriu, caracterul autonom, caracterul îndeplinirii prin intermediul organelor de conducere şi al funcţiilor publice, care, fiecare, semnifică constantele activităţii organelor administraţiei de stat şi publice.
În opinia unor autori, competenţa ar putea fi determinată de: natura organului, locul ocupat în categoria organelor administraţiei de stat, sarcinile pe care urmează să le îndeplinească şi sfera activităţii acestora.
Observăm că această enumerare este incompletă şi nu dimensionează corect complexitatea noţiunii de competenţă.
Caracterul legal a devenit o constantă a ştiinţei dreptului administrativ. El arată faptul că organele administraţiei publice au obligatoriu o competenţă stabilită prin lege care ţine cont de sarcinile care-i revin în concret, determinată în contextul diviziunii şi specializării necesare în exercitarea puterii de stat.
Caracterul obligatoriu al competenţei decurge din faptul că exercitarea competenţei, deci îndeplinirea drepturilor şi obligaţiilor conferite prin Constituţie şi legile ţării este obligatorie, orice neîndeplinire putând atrage răspunderea organului, în primul rând pentru cei care deţin funcţii publice în cadrul organului respectiv. Evident, caracterul obligatoriu nu se referă la modalitatea aleasă pentru îndeplinirea unei atribuţii, domeniu în care legea lasă un drept de apreciere la îndemâna funcţionarilor de a acţiona într-o direcţie sau alta, ori într-un moment sau altul. Aceste opţiuni ţin de elementul oportunitate care poate apărea deopotrivă ca o condiţie de valabilitate sau de legalitate a actelor şi operaţiunilor administrative îndeplinite.
Caracterul autonom al competenţei, legat intrinsec de caracterul legal, indică faptul că organul administrativ are dreptul de a-şi îndeplini, de unul singur, de sine stătător şi în condiţiile stabilite de lege, toate atribuţiile cu care este investit iar, de cele mai multe ori organele ierarhic-superioare ale acestuia au obligaţia de a le asigura independenţă şi mijloacele de realizare a lor.
În virtutea principiului enunţat este interzisă interferarea activităţilor organelor subordonate de către organele ierarhic-superioare, prin substituirea sau exercitarea directă a atribuţiilor primelor. Principiul nu se aplică şi în relaţionarea internă a organelor administraţiei publice, de pildă între un conducător şi o structură funcţională a organului pe care-l conduce, şeful având oricând dreptul de a îndeplini personal o activitate şi/sau de a anula actele emise de la unul sau altul dintre departamentele, direcţiile sau serviciile componente.
Cu privire la îndeplinirea competenţei prin intermediul organelor de conducere şi al funcţiei publice, trebuie subliniat faptul că exercitarea atribuţiilor de către fiecare organ al administraţiei publice este legată de organele de conducere, de funcţiile de conducere şi nu de persoanele care le îndeplinesc.
Referindu-ne, stricto-senso, la competenţa şi capacitatea administraţiei publice locale, sunt necesare următoarele precizări:
- trebuie să observăm că legea atribuie capacitate juridică numai unităţilor administrativ-teritoriale, nu şi organelor lor administrative. În acest sens, invocăm prevederile articolului nr.19 din Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, care precizează: „Comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină”;
- trebuie observat, de asemenea, că din economia aceluiaşi articol, rezultă că legea atribuie acestor unităţi administrativ-teritoriale atât capacitate juridică civilă, cât şi capacitate juridică de drept public, calitate în care pot fi titulare de drepturi şi obligaţii în diverse raporturi juridice, fără nici o îngrădire; astfel, în calitate de persoană juridică de drept public, ele pot participa la raporturi juridice de drept public, iar în calitate de persoane juridice de drept privat pot participa la raporturi juridice de drept privat;
- trebuie să nu se omită că angajarea unităţilor administrativ-teritoriale în diverse raporturi juridice se face de către organele de conducere şi pe seama acestora.