- Noţiunea de administraţie publică
După cum am demonstrat anterior, prin administraţia publică se realizează funcţia executivă a statului, întrucât ea – administraţia publică – are sarcina organizării executării legilor. Administraţia publică cuprinde organele administraţiei publice centrale şi serviciile lor desconcentrate, precum şi organele administraţiei publice locale. Toate aceste autorităţi publice îşi desfăşoară activitatea sub conducerea generală a Guvernului şi a Preşedintelui României, care are şi atribuţii de natură administrativă, în realitate, aşa cum afirmă cei mai mulţi dintre autori, aflându-ne în faţa unui executiv bicefal.
Majoritatea autorilor afirmă că noţiunea de administraţie publică are un dublu sens;
- a) material – ca activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legilor de către autorităţile publice, care compun acest sistem, în vederea satisfacerii intereselor generale, scop în care adoptă acte juridice, asigură şi organizează buna funcţionare a serviciilor publice şi execută anumite prestaţii pentru populaţie;
- b) formal, structural – ca ansamblu al autorităţilor şi instituţiilor publice care realizează, pe baza şi în vederea executării legii, o activitate cu un anumit specific.
Astfel, într-o formulare, propusă de profesorul Antonie Iorgovan, se afirmă că administraţia publică reprezintă „ansamblul activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale, autorităţilor administrative autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică, se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se prestează servicii publice”.
Analiza definiţiilor propuse ne permite extragerea unor trăsături şi note caracteristice:
- a) administraţia publică, concepută ca sistem de organe ale statului, este alcătuită din Preşedintele României, Guvernul, ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, serviciile lor desconcentrate în judeţe, prefectul şi autorităţile administraţiei publice locale;
- b) administraţia publică, ca activitate, are mai multe componente: se realizează numai de către autorităţi executive şi administrative intitulate autorităţi ale administraţiei publice; se aduce la îndeplinire legea, se organizează sau realizează efectiv serviciile publice; se realizează în regimul de putere publică, ce face să prevaleze interesul public în faţa interesului particular.
Observăm, deci, că administraţia publică este o formă a vieţii publice, o specialitate a activităţii publice. Cu alte cuvinte, ne aflăm în faţa unei componente executiv-dispozitive (organizarea executării şi executarea în concret a legilor, adoptând acte administrative de autoritate) şi a unei componente de prestare de servicii (înfiinţare, organizare, luare de măsuri pentru asigurarea benei funcţionări a serviciilor publice, în care scop se încheie diverse acte juridice bilaterale sau multilaterale, se săvârşesc diferite fapte materiale şi se execută anumite operaţiuni tehnico-materiale.
Numeroşi autori afirmă că, astăzi, administraţia publică nu mai poate fi concepută şi nici percepută a fi „clasicul executiv”, întrucât fenomenul executiv a devenit cu totul altul, respectiv activitatea publică realizată de autorităţile publice, cu caracter constituţional şi cu origine politică, care impulsionează practic administraţia publică. Pe de altă parte, este mai evident ca oricând că, administraţia publică nu mai reprezintă nici clasica formă de realizare a puterii de stat, ca formă fundamentală de activitate a statului.
De fapt, în sistemele de drept al constituţiilor democratice, statul nu mai apare ca singura persoană morală de drept public, acest rol fiind jucat şi de către administraţia publică locală, care acţionează în baza principiului autonomiei locale, în esenţă, ca administraţie publică şi nu ca administraţie de stat. Privită din această perspectivă, constatăm că nu toată activitatea autorităţilor administrative, prin care se realizează autonomia locală, este statală. Este evident că autonomia locală nu poate fi ceea ce se numeşte „stat în stat”, iar diferenţele specifice sunt indicate de subiectele care realizează administraţia publică în sfera autorităţilor publice, conţinutul administraţiei publice şi scopul administraţiei publice.
- Autorităţile care realizează administraţia publică
Pentru a clarifica cu maximă precizie, a desemna, contura şi analiza problematica autorităţilor care realizează administraţia publică în România, trebuie să ne raportăm la prevederile constituţionale. Analiza textului constituţional ne permite să enumerăm, pe categorii şi în ordinea importanţei activităţii, toate subiectele care înfăptuiesc administraţia publică, acestea fiind:
- conducerea bicefală a executivului: Preşedintele României şi Guvernul;
- ministerele şi alte organe centrale subordonate Guvernului;
- organe centrale de specialitate care nu sunt în subordinea Guvernului (autorităţi administrative centrale autonome);
- instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale, subordonate, organic sau funcţional, Guvernului;
- instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate, organic sau funcţional, organelor centrale autonome;
- Prefectul;
- Comisia consultativă judeţeană;
- organe locale de specialitate subordonate ministerelor conduse de Prefect;
- organe autonome locale (Consiliul judeţean, Consiliul local şi Primarul);
- instituţii bugetare, regii autonome şi societăţi comerciale subordonate, organic sau funcţional, Consiliului judeţean sau Consiliului local.
O serie de precizări comportă explicitarea noţiunii de subordonare administrativă. În conformitate cu edificiul constituţional românesc, se afirmă că organele centrale de specialitate ale administraţiei publice sunt fie în subordonarea directă a Guvernului, fie autonome. De asemenea, în definiţie sunt enumerate numai autorităţile publice de bază ale organizării administraţiei publice, acestora adăugându-li-se, după caz, şi structurile subordonate acestora. Dar, în cazul Preşedintelui, numai prin faptul că el numeşte Guvernul, numeşte în funcţii publice sau prezidează şedinţele de Guvern, este Preşedintele Consiliului Suprem de Apărare al Ţării, nu înseamnă că el se transformă într-un organ ierarhic superior al acestora şi nici că acestea îi sunt subordonate ierarhic.
În literatura juridică sunt aduse în discuţie atât subordonarea administrativă, în sens organic, cât şi subordonarea administrativă în sens funcţional, care cuprinde numai o parte dintre elementele subordonării organice.
În sens organic, subordonarea administrativă presupune mai multe drepturi pentru autoritatea superioară comparativ cu cea inferioară, şi anume: a) de organizare a autorităţii inferioare; b) de a-i transmite instrucţiuni obligatorii; c) de a exercita supravegherea generală asupra activităţii acesteia; d) de a numi conducătorii acestora; e) de a trage la răspundere prin aplicarea sancţiunilor administrativ-disciplinare; f) de control al activităţii cu posibilitatea anulării actelor acestora.
În sens funcţional înţelegem subordonarea funcţională pe linie verticală între organe administrative cu componente teritoriale diferite, care priveşte: a) îndrumarea activităţii organelor subordonate prin acte normative sau individuale; b) sprijinirea organelor subordonate în realizarea atribuţiilor; c) supravegherea permanentă a activităţii organelor subordonate; d) controlul posterior al actelor emise de acestea, cu posibilitatea anulării unora dintre acestea.
Dacă în privinţa organelor tradiţionale ale administraţiei publice, subordonarea în sens funcţional nu ridică probleme, în privinţa Preşedintelui rezultă cu claritate că acestuia nu-i sunt subordonate organele administraţiei centrale şi locale, dar, nimic nu-l împiedică pe acesta să pună în discuţia Guvernului actele miniştrilor pe care le consideră ilegale, iar pe cele ale conducătorilor serviciilor de informaţii în discuţia Consiliului Suprem de Apărare al Ţării.
Cu privire la modul de înfiinţare şi organizare al ministerelor şi al organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice, trebuie reţinut că, acestea pot lua fiinţă: a) în subordinea Guvernului; b) în subordinea ministerelor şi c) ca autorităţi autonome.
Autorităţile autonome nu se subordonează nici Guvernului, nici ministerelor şi nici Preşedintelui ţării, dar, potrivit textului constituţional, ele trebuie să respecte hotărârile Guvernului care „Exercită conducerea generală a administraţiei publice”, şi, ca orice organ administrativ, se află sub controlul Parlamentului iar actele lor sunt susceptibile de a fi atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ.
În ceea ce priveşte exercitarea actului de subordonare funcţională, în privinţa Guvernului trebuie să reţinem că acesta exercită atât o subordonare directă (cu privire la ministere şi alte organe de specialitate centrale şi prefect), cât şi o subordonare indirectă a unor instituţii centrale şi locale (prin intermediul ministerelor, celelalte organe şi instituţii administrative centrale şi locale).
Putem conchide că, ministerele, alte organe centrale, organele administrative centrale şi/sau, după caz, autorităţile administrative autonome locale exercită ambele forme ale subordonării administrative: organice şi funcţionale.
- Clasificarea noţiunilor de putere publică, serviciu public şi interes public
Constituţia şi legile organice conferă organelor administrative o serie de prerogative care conturează noţiunea de putere publică, în sens de autoritate ce apără şi reprezintă interesul public (general) în faţa celui particular. Aceste prerogative (dreptul special) fundamentează capacitatea de drept public a organelor administrative, în virtutea cărora organele administrative emit acte de autoritate, executate din oficiu, care sunt însoţite, la nevoie, prin măsuri directe de constrângere cu caracter preventiv, sancţionator sau de executare silită. Noi reţinem faptul că nici o altă autoritate publică nu are asemenea prerogative, de a aplica direct acest gen de măsuri. În plus, organele administrative sunt abilitate să pună în aplicare şi sancţiunile penale stabilite de instanţele judecătoreşti prin hotărâri definitive.
Se cuvine să observăm faptul că, în regimul de putere publică descris mai sus, regimul constituţional democratic presupune posibilitatea pentru cei administraţi, pentru cei ce suportă măsurile de constrângere cu caracter preventiv, sancţionator sau de autoritate, dar nu numai, să exercite căi de atac. Din acest punct de vedere, şi după aprecierea noastră, contenciosul administrativ trebuie privit ca o „dimensiune a regimului juridic de putere publică” şi nu ca pe un element exterior acestuia.
Regimul juridic de putere publică, aşa cum a fost conceput de textul constituţional şi de practica judiciară şi administrativă autohtonă, permite şi presupune atât aducerea la îndeplinire a legilor, cât şi prestarea serviciilor publice, în limitele legii. Sintagma „aducerea la îndeplinire a legilor” semnifică: faptul că fundamentul activităţii administraţiei publice este constituit de lege iar principiul legalităţii este elementul primordial şi fundamental al acesteia. Concomitent, pentru aplicarea legii, care îndeobşte are un caracter general, autorităţile administrative adoptă acte normative proprii care au o forţă juridică inferioară legii şi sunt ierarhizate în funcţie de nivelul şi competenţa organelor de la care emană.
Trebuie reţinut că orice act individual sau orice operaţiune materială îndeplinită reprezintă o executare în concret a legii. Deci, organizarea executării legilor constă atât, în primul rând, într-o activitate de organizare, de pregătire a executării cu caracter normativ: hotărâri, circulare, instrucţiuni şi abia mai apoi, dintr-o activitate de executare materială, în concret, a acestora, prin emiterea unor acte unilaterale.
Comentarii speciale trebuie făcute pentru înţelegerea noţiunii de serviciu public. Legea nr.554/2004, în articolul 2 alineat 1 litera 12, defineşte serviciul public astfel: activitatea organizată sau autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii, după caz, a unui interes public.
Dezbaterile purtate pe plan european cu privire la semnificaţia şi importanţa noţiunii de serviciu public nu sunt convergente. Plecând de la justificarea şi utilizarea sintagmelor de ordine publică, securitate publică, interes public, bunuri publice sau serviciu public, ele operează fie cu noţiuni ce depind de scopurile politice dintr-o ţară sau alta, fie converg spre declararea acestora drept noţiuni desuete.
În România se susţine că noţiunea de serviciu public nu este nici pe departe desuetă, fiind considerată ca noţiune de bază a dreptului administrativ autohton. Autorii români şi legiuitorul înţeleg prin serviciu public o activitate organizată sau autorizată de către o autoritate a administraţiei publice în scopul satisfacerii nevoilor sociale în interes public.
Se ştie că nevoile sociale sunt nenumărate, iar administraţia publică trebuie să-şi propună să le rezolve pe acelea care se transformă într-un interes mai general, deci public, care presează valorizarea lui asupra puterii politice şi determină stabilirea unor coordonate legislative. Rezultă, astfel, că, pe acest lanţ de cauzalitate, priorităţile administraţiei publice pentru unul sau mai multe interese publice se modifică în funcţie de programul politic al forţelor care cuceresc puterea politică.
Astfel privind lucrurile, va trebui să acceptăm că nu orice activitate de interes public se constituie într-un serviciu public ci doar aceea pe care puterea politică le consideră necesare pentru satisfacerea acelor nevoi sociale care au cântărit primordial în programul politic votat de electorat şi, deci, pe care ea le consideră că prezintă interes public. Pentru aceasta, puterea politică trebuie să purceadă la consacrarea legislativă a interesului public şi a limitelor acţiunii administraţiei publice.
Şi totuşi, formularea „prestează servicii publice” are un sens mai larg decât prestarea propriu-zisă a activităţilor de interes public, incluzând şi autorizarea desfăşurării unor activităţi de către persoanele private. Dar ridicarea unor nevoi speciale la rangul de interes public presupune, logic, consacrarea legislativă a obiectului şi a limitelor acţiunii administraţiei publice, fără aceasta nefiind în prezenţa interesului public.
În acest sens, Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ a propus şi nuanţările necesare pentru noţiunea de interes public, oferind o definiţie generală a acestuia, în sensul că acesta vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţii publice.
Concomitent vom reţine şi cele două definiţii care definesc interesul legitim privat (posibilitatea de a pretinde realizarea unui interes individual) şi interesul legitim public (posibilitatea de a pretinde realizarea unui drept exercitat în colective, al unui drept public).
Pentru a conchide, apreciem că toate cele trei definiţii ale acestor concepte de sine-stătătoare reglementate de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, au fost emise în scopul dezvoltării textelor constituţionale şi al conturării sferei administraţiei publice, iar noţiunea de interes public este importantă pentru a contura temeiul juridic al atacării actului în contenciosul administrativ.