Majoritatea analiştilor sunt de acord cu părerea că, pentru perioada interbelică, doctrina de drept public din România a atins cel mai înalt grad de fundamentare după adoptarea Constituţiei din 1923, inclusiv în ceea ce priveşte cele trei teze ale separaţiei puterilor în stat.
Recunoscând apetenţa tuturor autorilor interbelici de a preamări valabilitatea acestui principiu, se cuvine să semnalăm şi să reţinem, însă, că, în acelaşi timp, aceştia au relevat şi necesitatea colaborării între puteri, axată primordial pe evocarea ideii de funcţie a statului decât pe cea de putere. Mai este de remarcat faptul că explicitarea conceptelor de administraţie şi de administraţie publică s-a realizat şi prin raportare la alte noţiuni: serviciu public, putere publică, autoritate administrativă, organ administrativ, interes public, chiar dacă opiniile despre semnificaţiile acestor sintagme, în teorie şi în dreptul pozitiv, au fost sensibil diferite.
Astfel, profesorul Paul Negulescu definea administraţia publică ca pe o instituţie complexă care reuneşte „toate serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese generale, regionale sau comunale”, precizând că statul, judeţul şi comuna sunt administraţiile publice din România. În opinia sa, dreptul administrativ este înţeles ca fiind acea parte a dreptului public ce cuprinde totalitatea normelor juridice în conformitate cu care se exercită activitatea administrativă a statului.
La rândul său, profesorul Anibal Teodorescu, după ce a constatat că sub denumirea de organ executiv se înţeleg două organe (autoritatea judecătorească şi autoritatea administrativă) şi a pus semnul egalităţii între noţiunea de administraţie şi sintagma autoritatea administrativă, a definit dreptul administrativ ca fiind acea parte a dreptului public care reuneşte „reguli după care statul exercită funcţia executivă precum şi pe cele care guvernează raporturile dintre stat şi individ, născute în urma unui act administrativ”.
Profesorul Marin Văraru, utilizând o serie de coordonate pentru a dimensiona structura administrativă a statului, preciza că practica administrativă în majoritatea ţărilor presupune emiterea unor acte de autoritate sau de acte patrimoniale, clasifica organele statului în deliberative şi executive, admitea atât principiul interdependenţei puterilor cât şi pe cel al colaborării dintre puteri şi ajungea la concluzia că „întreaga administraţie publică se înfăptuieşte prin intermediul serviciilor publice”. Autorul mai susţinea că dreptul administrativ studiază puterea executivă în funcţiune, respectiv ca administraţie în stare normală şi în momente de criză. În concluzie, reţinem şi definiţia dată administraţiei, în opinia sa aceasta fiind o formă de manifestare a puterii executive, iar actele administrative sunt clasificate în acte de autoritate şi acte de gestiune, din primele făcând parte şi actele de guvernământ.
Tezele emise şi vehiculate în perioada socialistă şi comunistă statuau administraţia de stat ca una dintre formele de activitate ale statului, ale puterii de stat. Cu toate acestea, au fost înregistrate numeroase dezbateri şi formulate opinii diferite în referire la conţinutul, sfera, trăsăturile, natura şi regulile juridice ale noţiunii de administraţie de stat. Cele mai importante opinii au fost formulate de Şcoala de la Cluj ( teza neconcordanţei: administraţia de stat sau activitatea executivă este îndeplinită, în principal, de organele administraţiei de stat şi, în subsidiar, de alte organe ale statului, pe măsura necesităţii realizării activităţii lor principale), Şcoala de la Bucureşti (teza deplinei concordanţe pleacă de la ideea că administraţia reprezintă o formă fundamentală de realizare a puterii de stat şi consideră că există o concordanţă perfectă între formele fundamentale de realizare a puterii de stat şi de categoriile de organe de stat desemnate şi reglementate de Constituţie, în sensul că fiecare formă este realizată numai de către o categorie de organe) şi Institutul de Cercetări Juridice (apreciază că administraţia de stat, prin sfera sarcinilor îndeplinite, prin participanţii la realizarea lor, prin formele de realizare, prin metodele utilizate şi efectele sociale poate fi definită ca activitate desfăşurată pentru îndeplinirea practică a funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor administraţiei de stat).
Merită consemnată şi teza dublei naturi a administraţiei de stat, care pleca de la constatarea că nu toate relaţiile sociale care se stabilesc în administraţia de stat sunt reglementate de dreptul administrativ, întrucât obiectul acestuia nu se suprapune coincident cu obiectul administraţiei de stat, iar parte dintre relaţiile sociale care se stabilesc în administraţia de stat nu sunt reglementate de norme juridice. Autoarea, profesor Valentina Gilescu, întăreşte această opinie, susţinând că administraţia de stat, ca formă fundamentală de activitate a statului nu este numai o activitate juridică ci şi una politică.
Idei interesante, pentru această epocă au fost avansate şi de profesorul Antonie Iorgovan, care a încercat să delimiteze activitatea realizată de organele administraţiei de stat de cea realizată de celelalte structuri statale (organele puterii, judecătoreşti şi ale procuraturii) utilizând sintagme ca „fapt administrativ scop”, pentru primele, şi fapt administrativ mijloc de realizare a competenţei. Referindu-se la activitatea administraţiei de stat, autorul o consideră drept un „fapt administrativ politico-statal” caracterizat prin; este o specie a fenomenului administrativ, o activitate de conducere şi de execuţie efectivă a legilor şi actelor organelor statului şi, respectiv, o formă de realizare a puterii de stat.
Sistemul constituţional introdus în anul 1991, înscriindu-se în mişcarea contemporană de idei a dreptului public, operează cu noţiunea fundamentală de autoritate publică, care apare utilizată în Titlul II (consacrat drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale) şi în Titlul III (consacrat organizării de stat), care poartă denumirea de „Autorităţi publice”. Dar, întrucât în cuprinsul Titlurilor II şi III sunt reglementate şi alte organe, cum ar fi Avocatul Poporului, Curtea de Conturi sau Curtea Constituţională, sau instanţele judecătoreşti, Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii, va trebui să admitem că noţiunea de autoritate este utilizată cu două accepţiuni: Titlul II are în vedere un sens mai larg, vizând toate organele cu prerogative de putere publică, indiferent dacă este prevăzut sau nu în Constituţie; Titlul III vizează, în sens mai restrâns, organele prin care se exercită clasicele funcţii ale statului.
După cum explica profesorul Antonie Iorgovan, Constituţia actuală a României nu foloseşte în denumirea acestui titlu formularea de „puterile statului” şi nici denumirea de „putere legiuitoare” în referire la Parlament, întrucât s-a considerat că funcţiile Parlamentului şi ale executivului sunt cu mult mai complexe. Concomitent, textul constituţional utilizează termenii de mediator şi de funcţie de mediere. Astfel, deşi consacră principiile independenţei şi inamovibilităţii magistraţilor, Preşedintele României exercită funcţia de mediere care are drept obiect medierea unei neînţelegeri dintre o instanţă şi o altă autoritate publică. Observăm, în plus, că funcţia de mediere între puterile statului a fost încredinţată Preşedintelui , deşi acesta reprezintă o altă putere, fiind considerat şef al puterii executive doar atunci când exercită această funcţie.
Noţiunea de „autoritate publică” este explicată uneori şi prin termenul generic de „organ”, întrucât ele apar echivalente. Spre exemplu, în articolul 61 alineat 1, Parlamentul este considerat „organul reprezentativ suprem”; în articolul 79, Consiliul Legislativ este calificat „organ consultativ de specialitate” al Parlamentului; articolul 111 alineat 1 conţine formularea „Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice”; articolul 116 alineat 2 utilizează atât sintagma „organ de specialitate” cât şi cea de „autoritate administrativă” iar în articolul 117 alineat 2 se foloseşte expresia „organ de specialitate” pentru a desemna instituţii ce pot fi înfiinţate de Guvern şi de ministere, în subordinea lor, cu avizul Curţii de Conturi.
Textul constituţional mai utilizează, pentru a desemna o serie de autorităţi publice din administraţie, expresii specifice cum sunt: „autorităţile administraţiei publice”, prin care se realizează autonomia locală sau „serviciile publice desconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale”, iar în alte situaţii, chiar în Titlul III, sediul materiei consacrat unei autorităţi publice nu conţine referiri exprese nici la noţiunea de autoritate, nici la cea de organ, rezumându-se să precizeze sarcinile şi atribuţiile sau raporturile cu alte organe de stat, lăsându-se să se înţeleagă că ne aflăm tot în faţa unui organ de stat.
Analiza terminologiei utilizată în varianta revizuită a Constituţiei României ne arată că în textul constituţional actual nu mai apar expresii cum sunt „autorităţi publice de stat”, de „organe de stat” sau de „instituţiile republicii, ci expresia „instituţiile prevăzute de Constituţie”. Departe de a fi o scăpare a legiuitorului, s-a apelat la noile formulări pentru a se sublinia că nu orice autoritate publică are caracter statal, întrucât în viaţa publică se manifestă şi autorităţile administrativ-teritoriale, care au autorităţi proprii pentru a realiza administraţia publică în baza principiului autonomiei locale.
Interesante sunt şi terminologiile şi conceptele care dimensionează sintagma de „administraţie publică”. Vom pleca de la premisa că, prin elementele sale constitutive şi raţiunile existenţiale, textul constituţional are mai mult o semnificaţie politică decât ştiinţifică şi juridică şi, de aceea, sarcina de a formula definiţii, de a face delimitări teoretice, de a încadra noţiunile reglementate în categorii, principii sau noţiuni revine ştiinţei dreptului, care nu se poate rezuma la interpretări lingvistice, ci trebuie să ofere o interpretare logico-structurală.
Astfel, prin modalitatea de reglementare a Titlului III şi al Capitolului V din acesta, legiuitorul a urmărit să facă o delimitare între executiv şi administrativ. Prin tehnica utilizată, legiuitorul constituantei a dorit să arate că autorităţile publice din Capitolul V al Titlului III fac numai administraţie publică şi nu jocuri politice. Pe de altă parte, faptul că întâlnim un capitol cu denumirea „administraţie publică” nu înseamnă că autorităţile enumerate – ministere, alte organe de specialitate, prefect, organe locale de specialitate subordonate ministerelor, Consiliul judeţean, prefect, Consiliul local, primar – ar fi singurele autorităţi ale administraţiei de stat sau că sfera administraţiei publice coincide cu sfera de activitate a autorităţilor respective. Rezultă, deci, că sfera administraţiei publice locale este mai mare decât sfera de activitate a autorităţilor la care ne-am referit mai sus.
Formulările utilizate induc, fără putinţă de tăgadă, ideea că şi Guvernul este organ al administraţiei de stat; pe de altă parte, Preşedintele este deopotrivă autoritate a administraţiei publice cât şi a administraţiei de stat.
Într-o altă ordine de idei, este important să facem delimitări pentru a circumscrie cu precizie sfera administraţiei publice. Articolul 52 din Constituţie consacră posibilitatea pentru o persoană vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen legal a unei cereri, să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubelor. Rezultă că textul articolului 52 reprezintă temeiul constituţional pentru apărarea cetăţenilor împotriva abuzurilor autorităţilor publice, repararea pagubelor suferite şi pentru tragerea la răspundere a celor vinovaţi.
Neîndoielnic că textul articolului 52 se referă la acte administrative, dar nu numai la cele emise de către autorităţile executive, ci la toate actele administrative emise de autorităţile publice, excluzând, de pildă, legea sau hotărârea judecătorească.
Aşa cum demonstra profesorul Antonie Iorgovan, este clar că actul administrativ este forma juridică pe care o îmbracă activitatea administraţiei publice, administraţia publică se realizează şi se regăseşte în sfera executivului, iar justiţia şi contenciosul administrativ sunt înfăptuite de instanţele judecătoreşti. Trebuie făcută distincţia între administraţia publică realizată de structuri statale şi de comunităţile locale, conduse de Preşedinte sau de Guvern şi activitatea administrativă desfăşurată de celelalte organe de stat (autorităţi publice): Parlament, Justiţie, Curtea Constituţională, Avocatul Poporului.
Ideea delimitării între administraţia scop, de sorginte şi cu scopuri politice, şi administraţia mijloc este mereu actuală. Dacă admitem ideea potrivit căreia Parlamentul, Curtea Constituţională, Avocatul Poporului şi instanţele judecătoreşti fac administraţie publică, am achiesa la subordonarea activităţii acestora Guvernului, întrucât, în virtutea prevederilor articolului 102, acesta „exercită conducerea generală a administraţiei publice”. Drept urmare, considerăm că actul pe care îl emit acestea nu are trăsăturile actului administrativ tipic emis de autorităţile executivului pentru realizarea administraţiei publice.
Pentru a conchide, ne exprimăm părerea că articolul 52 foloseşte expresia generică de act administrativ, dar are în vedere două categorii de acte: a) cele cu caracter administrativ emise de autorităţile publice din sfera executivului şi, b) actele administrative ale celorlalte autorităţi publice.