Administrație publică

2.1. Orientări şi opinii în perioada 1949 – 1989

Doctrina românească în domeniul administraţiei publice a avansat mai multe criterii şi forme de clasificare a funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, diversitatea putând fi explicată prin existenţa unor orientări diferite în abordarea fenomenului, a absenţei, chiar în legislaţie, a unei terminologii coerente şi unitare, a prelungitei absenţe a Statutului funcţionarilor publici sau a Codului de procedură administrativă.

În perioada postbelică, spre exemplu, o serie de autori au operat cu patru criterii, alţii cu trei iar unii doar cu două. Spre exemplu, profesorul Romulus Ionescu opina că pentru clasificarea funcţionarilor de stat trebuie avute în vedere criteriile:  a) gradul de independenţă în exercitarea funcţiei;  b) gradul de stricteţe al disciplinei pe care trebuie să o respecte;  c) gradul de tehnicitate a funcţiei pe care o îndeplinesc şi  d) modul de recrutare. Continuând, acest autor consideră că sub  aspectul  primului  criteriu  se  pot  distinge  alte  două  mari  categorii: 1) funcţionari cu munci de răspundere, incluzând funcţionarii cu funcţii de conducere şi  2) funcţionari ce nu au munci de răspundere sau funcţionarii auxiliari, care îndeplinesc, în general, operaţiuni administrative şi de tehnică administrativă şi doar în mod excepţional unele acte juridice individuale.

După gradul de stricteţe al disciplinei ce trebuie respectată, autorul împărţea funcţionarii publici în: 1) muncitori;  2) funcţionari civili, precizând că primilor li se aplică statute speciale şi nu prevederile Codului muncii, iar celei de a doua legislaţia muncii. La rândul lor, funcţionarii civili se clasifică în: a) funcţionari care îndeplinesc funcţii de stat mai strâns legate de producţia de bunuri materiale sau prestarea de servicii, care au un conţinut tehnic şi  b) funcţionari care nu îndeplinesc asemenea funcţii.

În fine, sub aspectul modului de recrutare, se pot distinge: 1) funcţionari aleşi  şi b) funcţionari numiţi.

Un alt autor al epocii, Ilie Iovănaş, propunea două criterii pentru clasificarea funcţionarilor publici:  a) rolul în realizarea activităţii executive  şi  b) rolul de investire. Potrivit primului criteriu, putem distinge: a) funcţionari de decizie;  b) funcţionari de control şi  c) funcţionari de execuţie, iar potrivit celui de-al doilea:  a) funcţionari numiţi şi  b) funcţionari aleşi, ultimii având câteva caracteristici distincte: funcţionarii aleşi au o durată limitată – determinată a mandatului; ei pot fi revocaţi din funcţie nu numai pentru cazurile de încetare a raportului de muncă, ci şi pentru lipsa de încredere a organului care i-a ales.

2.2. Clasificarea actuală a funcţiilor publice

Este evident că aceste sisteme şi criterii de clasificare evocate nu mai au astăzi decât o valoare doctrinară şi scolastică, întrucât practica ultimilor ani în legislaţia în domeniu a adus elementele de clasificare juridică şi teoretică absolut necesare. Este cert că, legea românească actuală nu este încă suficient de riguroasă în tratarea problematicii funcţiei publice şi a funcţionarilor publici. De aceea cei mai mulţi autori tratează în comun cele două noţiuni, argumentele invocate şi opiniile exprimate completând reciproc lacunele despre care aminteam.

În ce ne priveşte, vom axa propria concepţie pe concepţia şi formulările utilizate de legiuitor, raportându-ne, în primul rând, la conţinutul Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, iar, în subsidiar, la celelalte legi care reglementează activitatea autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, respectiv actele normative care se referă la statutul special al unor categorii de personal (militari, poliţişti, magistraţi, personalul din învăţământ ş.a.). În acest sens, vom aborda clasificările în funcţie de: a) caracterul atribuţiilor;  b) nivelul atribuţiilor;  c) nivelul studiilor;  d) conţinutul procesului decizional şi  e) regimul juridic aplicabil.

Potrivit articolului 7 alineat 1 litera „a” din Legea nr.188/1999, după caracterul atribuit, funcţiile publice se clasifică în:

• funcţii publice generale, care reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţelor lor generale;
• funcţii publice specifice, care reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter special al unor autorităţi şi instituţii, în vederea realizării competenţelor specifice pe care le au.

Unii autori critică această clasificare, considerând că ea nu ar avea finalitate, legiuitorul neprecizând care sunt criteriile de delimitare între cele două categorii de funcţii publice. În opinia noastră, cel puţin sub aspect doctrinar, o asemenea clasificare prezintă importanţă şi vor trebui făcute introspecţii pentru a le explica şi a identifica modalităţile de valorificare practică.

În  funcţie  de  nivelul  atribuţiilor  titularilor lor, funcţiile publice se împart în trei mari categorii:

• funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici;
• funcţii publice corespunzătoare categoriei funcţionarilor publici de conducere;
• funcţii publice corespunzătoare funcţionarilor publici de execuţie.

În categoria de funcţii corespunzătoare înalţilor funcţionari publici, legea include următoarele funcţii publice:

• secretar general al Guvernului şi secretar general adjunct al Guvernului;
• consilier de stat;
• secretar general şi secretar general adjunct în ministere şi alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;
• prefect;
• subprefect;
• secretar general al prefecturii, secretar general al judeţului şi al municipiului Bucureşti;
• director general din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.

Categoria de funcţii corespunzătoare funcţionarilor publici de conducere, potrivit articolului 12 din Legea nr.188/1999, se referă la:

• secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureşti, al oraşului şi comunei;
• director general adjunct, director şi director adjunct din aparatul ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;
• director executiv şi director executiv-adjunct al serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi ale autorităţilor administraţiei publice locale;
• şef de serviciu, şef de birou.

Funcţiile publice de conducere sunt prevăzute cu atribuţii principale de conducere şi coordonarea activităţii celorlalţi salariaţi, inclusiv a activităţii desfăşurate de funcţionarii publici de execuţie, putând adopta şi acte decizionale.

Prin derogare de la dispoziţiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.56/2004 a fost instituită funcţia publică specifică de manager public, potrivit căreia, titularul acesteia are rolul de a  contribui la asigurarea eficienţei şi a continuării reformei în administraţia publică şi la implementarea acquis-ului comunitar.

Potrivit prevederilor articolului 6 alineat 1, autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală vor înfiinţa posturile corespunzătoare funcţiilor publice specifice de manager public, Ordonanţa stabileşte şi că asemenea funcţii publice specifice de manager public pot fi înfiinţate şi de către autorităţile şi instituţiile administraţiei publice locale.

Posturile corespunzătoare funcţiilor publice specifice de manager public se înfiinţează prin transformarea funcţiilor publice de execuţie vacante în funcţii publice de manager public, ale căror grade sunt echivalente funcţiilor publice de conducere sau prin crearea de noi posturi în condiţiile legii.

Potrivit articolului 11 alineat 1 funcţia publică specifică de manager public se împarte în trei trepte profesionale de încadrare, denumite astfel:

1. manager public treapta I, corespunzătoare sistemului de promovare foarte rapidă;
2. manager public treapta a II-a, corespunzătoare sistemului de promovare rapidă;
3. manager public treapta a III-a, corespunzătoare sistemului de promovare accelerată.

Funcţia publică specifică de manager public este structurată pe grade profesionale, după cum urmează:

1. asistent, echivalent cel puţin funcţiei publice de şef de birou;
2. special, echivalent cel puţin funcţiei publice de şef de serviciu;
3. principal, echivalent cel puţin funcţiei publice de director adjunct;
4. superior, echivalent cel puţin funcţiei publice de director;
5. general, echivalent cel puţin funcţiei publice de director general adjunct.

Numirea în funcţii publice specifice de manager public se face printr-un act administrativ de către conducătorul autorităţii sau al instituţiei publice în cadrul căreia a fost înfiinţată funcţia respectivă.

Numărul de funcţii publice specifice de manager public nu se ia în calcul la stabilirea procentului de 12% prevăzut de lege pentru funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici şi a categoriei funcţionarilor publici de conducere.

Funcţiile publice specifice de manager public incubă atribuţii şi sarcini care vizează:  a) asigurarea sprijinului pentru politicile de reformă ale Guvernului României;  b) proiectarea, managementul şi implementarea, de la nivelurile strategice la cele operaţionale, a procedurilor şi activităţilor uzând accelerarea reformei administraţiei publice şi  c) implementarea legislaţiei armonizate cu acqui-sul comunitar şi integrarea în structurile Uniunii Europene.

Responsabilităţile stabilite pentru titularii funcţiilor publice specifice de manageri publici constă în coordonarea de programe, proiecte şi activităţi menite să accelereze modernizarea administraţiei şi a serviciilor publice în scopul creşterii calităţii actului administrativ şi a serviciilor furnizate cetăţeanului, în vederea organizării acestora cu standardele Uniunii Europene.

În acest sens, articolul 56 al Hotărârii Guvernului nr.783/2005 pentru aprobarea normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr.56/2004 privind crearea statutului special al funcţionarului public denumit manager public configurează cu mai multă exactitate atribuţiile şi responsabilităţile care revin titularilor acestui tip de funcţie publică şi anume:

1. coordonarea de activităţi, proiecte, programe, compartimente, alte structuri funcţionale sau servicii publice, după caz;
2. identificarea de domenii care ar putea beneficia de asistenţă externă privind reforma administraţiei publice, precum şi de proiecte corespunzătoare;
3. susţinerea de prezentări publice privind reforma administraţiei publice şi integrarea europeană, precum şi alte domenii de activitate în legătură cu realizarea atribuţiilor şi responsabilităţilor sale;
4. analizarea şi elaborarea de documente legate de problematica integrării europene;
5. evaluarea impactului măsurilor ce se dispun de conducerea autorităţii sau instituţiei publice respective;
6. orice alte atribuţii de nivel de complexitate similar, relevante postului de manager public.

De asemenea, în alineatul 2 al aceluiaşi articol sunt fixate atribuţiile şi responsabilităţile minimale ale prestării serviciilor publice în relaţiile cu beneficiarii, astfel:

1. revizuirea, evaluarea şi propunerea de recomandări privind simplificarea, modernizarea şi îmbunătăţirea modalităţilor de prestare a serviciilor publice în relaţie cu beneficiarii;
2. elaborarea şi propunerea de strategii de comunicare şi management la nivel intra şi inter-instituţional;
3. elaborarea de metodologii de monitorizare continuă şi control al calităţii activităţilor privind reforma administraţiei publice şi integrarea europeană;
4. elaborarea de rapoarte asupra activităţilor-cheie din sectoarele privind reforma administraţiei publice şi integrarea europeană.

Categoria funcţiilor de execuţie cuprinde celelalte funcţii publice din structura autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale prevăzute cu atribuţiuni şi sarcini de execuţie faptică, fie de pregătirea actelor decizionale, fie de punere în executare a acestora.

După nivelul studiilor necesare ocupării acestora, funcţiile publice se împart astfel:

- clasa I, cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă;

- clasa a II-a include funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă durată  absolvite cu diplomă;

- clasa a III-a, este formată din funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii medii sau postliceale absolvite cu diplomă.

Sub aspectul conţinutului procesului decizional, funcţiile de conducere sunt:

- funcţii care presupun toate elementele conducerii;

- funcţii care presupun, preponderent, realizarea numai anumitor elemente de conducere: planificarea programelor, organizarea, coordonarea, controlul, evaluarea ş.a.

După regimul juridic aplicabil distingem trei mari categorii ale funcţiei publice:

• funcţiile cărora li se aplică un regim de drept public axat pe competiţie politică (funcţiile de parlamentar, miniştrii, secretari de stat, prefecţi, aleşi locali);
• funcţii cărora li se aplică regimul juridic al dreptului comun, respectiv cel instituit prin Statutul funcţionarilor publici;
• funcţii cărora li se aplică regimuri statutare speciale, adaptate conform principiilor Statutului funcţionarilor publici (cadre active ale armatei, poliţişti, funcţionarii publici din autoritatea vamală, serviciile diplomatice şi consulare ş.a.).

După modul de desemnare a titularilor, pot fi distinse:

• funcţii care presupun desemnarea titularilor;
• funcţii care presupun repartizarea titularilor;
• funcţii care presupun alegerea titularilor, realizată, după caz, de: populaţie, o Cameră a Parlamentului, Camerele unite ale Parlamentului, Consiliul judeţean, Consiliul local, diferite consilii de conducere administrative sau ştiinţifice ş.a..

Sub aspectul sursei legislative (sediul, naturile de reglementare), se disting:

• funcţii prevăzute numai în Constituţia României: funcţiile de demnitari şi anumite funcţii eligibile;
• funcţii prevăzute în Statutul funcţionarilor publici;
• funcţii prevăzute în statute speciale aplicabile anumitor sectoare ori anumitor organe precis determinate.

            Vom pute extrage, în acest moment, câteva concluzii pe marginea comentariilor făcute anterior.

2.3. Câteva comentarii şi consideraţii finale

Legea nr.188/1999, modificată prin Legea nr. 161/3003 defineşte funcţia publică, aşa cum am menţionat deja, ca ansamblul atribuţiilor şi al responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală. Am putea adăuga, fără teama de a greşi, faptul că scopul fiinţării funcţiilor publice este nu numai acela de a executa legea, de a îndeplini prerogativele pe care le incubă puterea publică ci şi aceea de a îndeplini serviciul public, legalmente datorat în interesul cetăţenilor, al autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţie şi din alte organisme şi instituţii ale statului.

            Această lege precizează din ce constau aceste atribuţii şi responsabilităţi, arătând că activităţile desfăşurate de titularii funcţiilor publice, care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, constau din:

1. punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative;
2. elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora;
3. elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor, precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice;
4. consilierea, controlul şi auditul public intern;
5. gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;
6. colectarea creanţelor bugetare;
7. reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
8. realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice.

Funcţiile publice, potrivit legislaţiei incidente în domeniu, trebuie exercitate cu respectarea unor principii, cum sunt:

1. a) principiul legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii activităţilor desfăşurate de titularii funcţiilor publice, care presupune obligaţia tuturor funcţionarilor publici de a asigura împărţirea egală şi imparţială a serviciilor efectuate pentru fiecare cetăţean, ca modalitate esenţială a principiului constituţional al egalităţii în drepturi.

            El mai semnifică şi necesitatea respectării dispoziţiilor mai generale ale textului constituţional care consacră faptul că România este stat de drept, democratic şi social în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate.

1. b) principiul transparenţei presupune realizarea întregii activităţi la vedere, transmiterea tuturor informaţiilor de interes public, referitoare la conţinutul activităţii, la drepturile şi serviciile de care beneficiază cetăţenii, precum şi supunerea acesteia controlului public şi civic.
2. c) principiul stabilităţii funcţionarilor publici, constă în asigurarea continuităţii în funcţii a titularilor funcţiilor publice, respectarea drepturilor prevăzute în Statutul funcţionarilor publici, îndeosebi cele care privesc transferul, mutarea, delegarea şi detaşarea, încetarea raporturilor de serviciu şi/sau destituirea din funcţia publică.
3. d) principiul eficienţei şi eficacităţii, priveşte creşterea operativităţii, calităţii şi finalităţii activităţilor titularilor funcţiilor publice, răspunzând nevoilor de conformitate, oportunitate, ritmicitate şi celeritate ale actelor îndeplinite, precum şi pe cele de productivitate generală şi individuală a întregului corp de funcţionari publici.

Gestiunea curentă a funcţiilor publice este organizată şi realizată în cadrul fiecărei autorităţi de către compartimente specializate care colaborează cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, organul de specialitate al administraţiei publice centrale, aflat în subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor.

            Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici administrează evidenţa nominală a funcţiilor publice pe baza datelor transmise de toate autorităţile şi instituţiile publice, conform formularelor care se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea agenţiei.

            Funcţiile publice se stabilesc pentru fiecare autoritate şi instituţie publică, în parte, de conducătorul acesteia ori prin hotărârea Consiliului judeţean, ori, după caz, a Consiliului local, astfel încât  să  se  asigure  îndeplinirea  ansamblului de atribuţii şi responsabilităţi cu care acestea sunt investite.

            În acest scop, autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală au obligaţia de a face modificări în structura organizatorică şi a statelor de funcţii, în scopul stabilirii numărului maxim de funcţii publice, conform articolului  XVI  alineat  2 literele  „a şi d”  şi alineatele  3-6 din Titlul III al Cărţii a II-a din Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, precum şi formei revizuite a Legii nr.118/1999.

Statutul funcţionarilor publici mai prevede că dispoziţiile sale se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările civile administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice