În perioada interbelică au fost susţinute opinii diverse cu privire la natura juridică a funcţiei publice şi la sfera funcţionarilor publici. Diferenţele, rezultate din specificul şi tradiţiile naţionale, erau mai ales consecinţa interesului politic urmărit prin elaborarea şi implementarea reglementării juridice cu privire la funcţionari, transferat conţinutului şi structurii tehnico-juridice a normelor adoptate. Am văzut anterior că, între cele două războaie, în multe ţări europene, au fost adoptate reglementări stabile şi unitare cu privire la funcţionarii publici şi la organizarea administraţiei centrale şi/sau locale, în cadrul unor reforme administrative de mare amploare. Aceste reglementări au fost consecinţa activităţii unor comisii care au studiat, analizat, evaluat şi au sugestionat reformele administrative, cum au fost cele din Belgia, Franţa, Anglia şi chiar în România, iar la Congresul Internaţional de Ştiinţe Administrative din anul 1924 s-au formulat concluzii şi păreri valoroase referitoare la principiile şi regimul juridic al funcţiei publice.
Pe plan european, pe fondul preocupărilor la care ne referim, s-au conturat două teorii fundamentale, bazate pe teze diferite: teoria situaţiei contractuale, susţinută în Germania şi în Franţa, prin care s-a încercat definirea funcţiei publice prin asimilarea unor instituţii de drept civil, în speţă contractul de mandat sau contractul de drept public (contractul administrativ); teoria statutului legal, lansată de corifeii dreptului administrativ francez, care considera funcţia de stat ca un statut legal, plecându-se de la caracterul de act de autoritate al actului de instituire şi de la faptul că funcţionarul exercită autoritatea statală, în primul rând, şi nu atributele rezultate dintr-o situaţie conflictuală.
În România, profesorul Paul Negulescu a definit funcţia publică ca fiind complexul de puteri şi competenţe, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupat, în chip temporar, de un titular (sau mai mulţi), persoană fizică care, executând puterile în limitele competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţiunea”. În continuarea, acest autor consideră că există trei scopuri ale funcţiilor publice: efectuarea de acte juridice; prepararea emiterii actelor juridice; şi executarea actelor juridice, a deciziilor administrative şi a deciziilor judecătoreşti. Apoi, acesta se opreşte şi reţine şapte caractere ale funcţiilor publice: sunt titulare de puteri sau de atribuţii stabilite de legiuitor; sunt permanente şi create pentru a satisface un interes general în mod perpetuu; sunt create prin legi iar funcţia executivă nu poate să creeze funcţiuni; au o existenţă continuă; sunt create să dea satisfacţie intereselor generale, obşteşti iar nu intereselor individuale; au o sferă de competenţă cu anumite atribuţii şi puteri date de lege; au o anumită specializare, deci o competenţă determinată. În fine, Paul Negulescu a considerat că funcţia publică face parte dintr-un serviciu public organizat de către stat.
Observăm, deci, că autorii români şi sistemul de drept public din România au adoptat principiile teoriei statutului egal, considerând că dezvoltarea modernă a statului şi realităţile juridice pe care aceasta le presupunea nu mai puteau fi aplicate prin categoriile şi instituţiile dreptului civil. Pentru a ilustra conţinutul opiniilor exprimate în doctrina interbelică vom cita aprecierile unui alt jurist, Marin Văraru, care arăta: „...funcţionarii publici nu sunt nici mandatarii, nici negotiorum gestori, nici comisionari ai acelora care i-au numit în funcţii. Actul de numire nu este nici un contract de natură civilă pentru simplul motiv că voinţa şi consimţământul funcţionarului numit – elemente care joacă rolul esenţial în contractele civile – nu au nici o importanţă nici la numire, nici mai târziu în exerciţiul funcţiunii”. În continuare, acest autor constata că între raporturile care se nasc între stat şi funcţionarii acestuia şi raporturile contractuale civile ce se nasc între doi particulari nu există nici o asemănare şi nici o apropiere, şi că, deci, în prima situaţie, ne aflăm în prezenţa unor raporturi de drept public iar, în a doua situaţie, în faţa unor raporturi de drept public. Autorul concluzionează, susţinând că funcţionarii publici nu deţin drepturi sau puteri de la autoritatea care i-a numit, întrucât competenţa lor, ratione loci şi ratione materie, provine de la legea organică a funcţiei publice.