În analiza noastră, plecăm de la o premisă clară: condiţiile de fond ce trebuie îndeplinite pentru a asigura legalitatea actului administrativ ţin de stricta respectare a competenţelor pe care le au autorităţile administrative care emit/adoptă actul administrativ.
În teoria actului administrativ s-au formulat multiple şi diverse teze cu privire la înţelesul noţiunii de capacitatea sau competenţa de acţiune a autorităţilor administraţiei publice.
Într-o abordare, competenţa organelor administraţiei de stat a fost definită ca fiind „dreptul şi totodată obligaţia prevăzută de lege şi celelalte acte normative de a duce o anumită activitate, adică de a fi în acest scop subiect în diferite raporturi juridice, deci ca o parte constitutivă a unui organ de stat, iar, pe de altă parte, se arată că „organele administraţiei de stat, având o anumită competenţă special determinată, ele au, cu alte cuvinte, capacitatea de a fi subiecte în anumite raporturi juridice, înţelegând capacitatea juridică a organelor administraţiei de stat ca o componentă a calităţii organelor administraţiei de stat de subiecte în raporturi juridice”.
În concepţia altor autori, competenţa organelor administrative a mai fost definită ca fiind capacitatea ce le este recunoscută de lege de a acţiona din punct de vedere juridic în vederea realizării activităţii executive sau ca aptitudine legală recunoscută unui organ al administraţiei de stat de a înfăptui această activitate, sau ca fiind „aptitudinea conferită de normele juridice unui organ unipersonal sau colegial al administraţiei de stat de a face acte juridice sau operaţiuni administrative şi materiale”.
Într-o altă viziune, „capacitatea nu se identifică cu competenţa organelor administrative, deşi, practic, putem realiza dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu calitatea de subiect de drept administrativ numai cercetând competenţa ei legală, stabilită în legea organică”, „capacitatea administraţiei desemnând astfel posibilitatea de a participa ca subiect independent în raporturi de drept administrativ, iar competenţa desemnând „ansamblul atribuţiilor unor organe administrative, compartimente sau persoane şi limitele exercitării lor”. Atribuţia este investirea legală cu anumite prerogative.
În ceea ce priveşte diferenţele dintre capacitate şi competenţă vom observa următoarele:
- capacitatea este proprie numai organelor administrative, în timp ce competenţă au atât organele administrative cât şi structurile lor organizatorice şi funcţionale;
- întotdeauna capacitatea presupune posibilitatea de a acţiona în nume propriu, competenţa nu presupune o astfel de independenţă;
- atribuţiile ce formează conţinutul categoriei de competenţă pot fi delegate sau repartizate altor organe sau persoane, capacitatea nu poate fi transcrisă altui subiect de drept.
În opinia noastră, mai putem spune că prin competenţă se înţelege totalitatea atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice, ale unor compartimente din structura acestora sau persoane şi limitele exercitării lor. Precizăm că fiecare autoritate a administraţiei publice are o anumită competenţă, determinată de sarcinile ce îi revin şi de scopul pentru care a fost înfiinţată şi, că prin norme juridice, conform principiilor constituţionale, ea este concret determinată şi exercitată potrivit dispoziţiilor legale prin care a fost stabilită. Astfel, ea reprezintă ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite de un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale. În sens juridic larg, ea reprezintă activităţile (actele şi faptele) cu semnificaţie juridică, iar în sens juridic restrâns, reprezintă numai ansamblul actelor juridice prevăzute a fi emise conform legii, de un organ în realizarea atribuţiilor.
In fine, am putea defini competenta organelor administraţiei publice ca fiind ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie sau de lege, ce conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce, în nume propriu şi în realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă, iar „ideea de capacitatea administrativă evocă ideea de persoană morală de drept public sau, pur şi simplu, autoritate administrativă”.
Din perspectiva obligaţiei ca actul administrativ să fie emis de organul administrativ competent numai în limitele competenţei sale, competenţa are caracter legal, are caracter obligatoriu şi, de regulă, are caracter permanent, exercitându-se în mod continuu în sensul că autoritatea administraţiei publice competente emite actul ori de câte ori se ivesc condiţiile prevăzute de lege. Ea poate fi materială, teritorială, temporală şi personală.
În doctrina occidentală, putem remarca o abordare mai complexă a problemei competenţei autorităţii publice, în sensul găsirii unui echilibru între evitarea anulării unor acte administrative doar pentru satisfacerea iluzorie a petiţionarilor şi necesitatea satisfacerii exigenţelor de formă şi de procedură care oferă garanţii.
Spre exemplu, în literatura franceză de specialitate, distincţia este clară, dar în prezent se dezbate posibilitatea de a realiza „transferuri de competenţe” între stat şi colectivităţile locale în cadrul preconizatei reforme a administraţiei.
Tratatele Uniunii Europene clarifică şi competenţele între ţările membre şi instituţiile europene. Astfel se consacră trei principii: „principiul atribuirii”, „principiul subsidiarităţii”, şi „principiul proporţionalităţii”.
Potrivit primului principiu, Uniunea acţionează în limitele competenţelor conferite ei de statele membre, iar competenţele care nu se atribuie acesteia aparţin statelor. Atunci când Tratatele atribuie Uniunii o competenţă exclusivă într-un domeniu determinat (acestea fiind politici comerciale comune, politici monetare pentru zona euro, uniunea vamală şi conservarea surselor biologice ale mării) numai Uniunea poate legifera şi adopta acte juridice obligatorii.
De asemenea, Uniunea dispune de competenţă exclusivă pentru încheierea de acorduri internaţionale atunci când această încheiere este prevăzută într-un act legislativ al Uniunii, fie pentru a permite acesteia să îşi exercite competenţa la nivel intern, fie din cauză că aceasta afectează un act intern al Uniunii Europene.
Uniunea dispune şi de o competenţă comună cu statele, atunci când Tratatele îi atribuie o competenţă care nu se referă la domeniile prevăzute expres doar în competenţa sa, referitoare la acţiuni de sprijinire, de coordonare sau complementare a industriei, protecţia şi îmbunătăţirea sănătăţii umane, educaţie, formare profesională, tineret şi sport, cultură, protecţie civilă şi actele obligatorii din punct de vedre juridic adoptate de Uniunea Europeană.
În doctrină s-a arătat că pot fi identificate şi utilizate câteva reguli, cum ar fi:
- Tratatele şi dreptul adoptat de Instituţiile Uniunii în exercitarea competenţelor atribuite au prioritate faţă de dreptul Statelor Membre;
- Statele Membre trebuie să adopte măsurile generale sau particulare adecvate pentru a asigura îndeplinirea obligaţiilor ce decurg din Tratatele Uniunii sau care rezultă din actele Instituţiei Uniunii;
- În spaţiul competenţei particulare, Statele Membre îşi exercită competenţa în măsura în care Uniunea însăşi nu şi-a exercitat-o sau ea a decis să cedeze exercitarea competenţei sale.
Potrivit „principiului subsidiarităţii”, în domeniile care nu se încadrează „în competenţa sa exclusivă”, Uniunea acţionează „numai dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii vizate nu pot fi suficient realizate de Statele Membre”, dar, datorită dimensiunilor sau efectelor acţiunii vizate, se pot realiza mai bine la nivelul Uniunii.
Potrivit „principiului proporţionalităţii”, conţinutul şi forma acţiunii Uniunii nu pot depăşi ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constituţiei.
Instituţiile Uniunii pot lua decizii şi în alte domenii pentru care Tratatele nu au prevăzut puterile de acţiune în baza aşa-zisei „Clauze de flexibilitate”.