Raportându-ne la ţările europene, între care unele au avut constituţii scrise încă din secolul XIX, cum este Norvegia a cărei constituţie a fost promulgată încă din 1814, vom constata că în fiecare se regăsesc principii ale funcţiei publice, fapt pentru care în toate documentele şi analizele apărute se vorbeşte despre bazele constituţionale ale funcţiei publice. Desigur, numărul articolelor din constituţii, conţinutul lor şi modalităţile de tratare diferită de la stat la stat şi aceasta întrucât competenţa în domeniul fixării normelor aplicabile funcţiei publice este diferită: ţări în care competenţa aparţine exclusiv puterii legislative şi ţări în care competenţa aparţine, în proporţii diferite, atât puterii legislative cât şi puterii executive, deci este partajată.
În prima categorie de state pot fi încadrate Danemarca, Germania, Grecia, Spania, Italia, Portugalia, Irlanda de Nord şi Ducatul Luxemburg. Spre exemplu, articolul 103 alineat 3, din Constituţia Spaniei stipulează că: „Legea stabileşte statutul funcţionarilor publici şi reglementează accesul la funcţia publică conform principiilor meritului şi capacităţii. Ea defineşte condiţiile speciale în care funcţionarii pot exercita dreptul sindical, sistemul de incompatibilităţi şi garanţiile de imparţialitate în exercitarea funcţiilor lor”. Articolul 149, care se referă la materiile în care competenţa de reglementare aparţine exclusiv statului, la alineatul 47 litera „i” prevede: „reglementarea condiţiilor fundamentale care garantează egalitatea tuturor spaniolilor în exercitarea drepturilor lor şi în îndeplinirea îndatoririlor constituţionale”, iar la alineatul 8 este reluată ideea statutului: „Bazele regimului juridic al administraţiilor publice şi ale regimului statutar al funcţionarilor lor, care, în orice caz, vor garanta administraţiilor un tratament comun; procedura administrativă comună, sub rezerva particularităţilor ce decurg din organizarea proprie a comunităţilor autonome”.
Dispoziţii şi mai clare apar în Constituţia Austriei, în care găsim următoarea formulare: „Statul, inclusiv sistemul de plată şi sistemul disciplinar al funcţionarilor Federaţiei şi landurilor care îndeplinesc funcţii oficiale este reglementat conform unor principii unitare de către legislaţia federală”. În Constituţia Suediei ele sunt formulate astfel: „Dispoziţiile care reglementează statutul funcţionarilor de stat în alte privinţe decât cele prevăzute în prezenta Constituţie vor fi enunţate prin lege”.
Partajarea competenţei între legiuitor şi executiv apare în Belgia, Regatul Unit, Olanda, Franţa şi Norvegia. Astfel, spre exemplu, în Regatul Unit, regalitatea are, printre prerogativele recunoscute constituţional, şi puterea de a stabili reglementări cu privire la funcţia publică. În Norvegia, articolul 16 al Constituţiei dă dreptul Regelui de a hotărî asupra funcţiilor publice, iar articolul 21, pe acela de a numi, după consultarea Consiliului de Stat, pe toţi înalţii funcţionari civili, ecleziastici şi militari. În aceste state, se ştie că, în mod tradiţional, parlamentul are o competenţă de atribuire, iar puterea de a decide asupra unor reglementări de ansamblu în dreptul comun aparţine executivului.
Vom mai reţine că, în toate statele europene, Constituţiile reglementează două principii esenţiale pentru domeniul funcţiei şi funcţionarilor publici: egalitatea admisibilităţii în funcţii publice, respectiv autonomia în exercitarea funcţiei publice. Unele fixează şi principiile generale de acces pentru funcţiile publice, iar altele prevăd şi scopurile activităţii publice, respectiv garanţiile specifice pentru funcţionari în exercitarea anumitor drepturi. De asemenea, o serie de texte constituţionale se opresc în detaliu asupra răspunderii juridice a funcţionarilor publici, în timp ce altele includ capitole speciale despre domeniul funcţiilor publice.
Cu titlul de exemplu, redăm conţinutul articolului 269 din Constituţia Portugaliei: „1). În exercitarea funcţiilor lor, funcţionarii administraţiei publice şi ceilalţi agenţi ai statului şi ai altor instituţii publice sunt exclusiv în serviciul interesului public, aşa cum este definit în termenii legii, de către organele competente ale administraţiei. 2). Funcţionarii administraţiei publice şi ceilalţi agenţi ai statului şi ai celorlalte instituţii publice nu pot fi prejudiciaţi sau avantajaţi, în virtutea exercitării funcţiilor lor, în ceea ce priveşte drepturile politice prevăzute de Constituţie, în special la dreptul la opţiune de partid. ….. 4). Nu este permisă cumularea de servicii sau funcţii publice, afară de cele admise expres prin lege. 5). Legea stabileşte incompatibilităţile între exercitarea serviciilor sau funcţiilor publice şi alte activităţi”.
De asemenea, Capitolul X din Constituţia Finlandei cuprinde zece articole care se referă la: condiţiile generale (numai cetăţeni finlandezi); condiţia verificării capacităţii; condiţia aptitudinilor şi loialităţii (bazele generale ale numirii în funcţii publice: aptitudinea, capacitatea şi virtutea civică); competenţa de a numi a Preşedintelui republicii; numirea judecătorilor; numirile în administraţiile centrale, în administraţiile locale, la universităţi; principiul stabilităţii şi inamovibilităţii şi regimul răspunderii.
În altă ordine de idei, analiza legalităţii funcţiei publice din cele 27 de state care compun actualmente Uniunea Europeană ne demonstrează că în fiecare dintre acestea, vom găsi cel puţin un Statut al funcţionarilor publici în care este reunit ansamblul de norme referitoare la funcţiile publice şi situaţia juridică a funcţionarilor şi care reprezintă dreptul comun al funcţiei publice. Aceste reglementări au denumiri diferite: lege, statut, cod. Spre exemplu, în Franţa Statutul general al funcţionarilor este fixat prin patru legi; în Germania coexistă Legea relativă la funcţia publică şi Legea relativă la drepturile funcţionarilor publici, la care se adaugă legislaţiile locale ale landurilor; în Grecia actualmente fiinţează noul Cod al funcţionarilor publici; în Italia există o Lege-cadru a principiilor repartizării competenţei în materia funcţiei publice şi Statutul general al agenţilor de stat iar în Luxemburg coexistă o lege care fixează statutul general al funcţionarilor de stat, completată cu alte legi speciale şi un număr de regulamente ale Marelui Duce.
Şi în celelalte ţări, care au aderat în primul val al extinderii la Uniunea Europeană, regăsim o legislaţie bogată care reglementează, în conformitate cu textele constituţionale, funcţia publică şi statutul funcţionarilor publici. De regulă, în aceste ţări, modalitatea de reglementare aleasă a fost adoptarea unor statute. În Polonia, la primul Statut al funcţiei publice, au fost adăugate şi alte legi: Legea funcţionarilor publici, Legea angajaţilor instituţiilor statului, Legea administraţiei locale şi reglementările personalului din instituţiile publice. În Cehia, fiinţează Legea din 2004 care reglementează statutul funcţionarilor publici din autorităţile administrative; în Estonia sunt aplicabile prevederile Statutului funcţionarilor publici din 1955; în Lituania Statutul funcţionarilor publici din 1999; în Letonia Statutul funcţionarilor publici din 2001 iar în Ungaria Legea funcţionarilor publici din 1992 şi Legea asupra statutului legal al funcţionarilor publici din 1999.
În cele mai multe state europene, statutele se aplică tuturor agenţilor permanenţi ai administraţiei publice: stat, colectivităţile teritoriale şi stabilimente autonome, situaţie pe care o regăsim în Belgia, Grecia, Franţa, Irlanda, Olanda, Portugalia şi Spania. Astfel, pentru aceste ţări, reglementarea statutară a funcţiei publice acoperă întregul regim juridic de drept public şi toate categoriile de funcţionari ai administraţiei de stat.
Într-o altă serie de state – Germania şi Luxemburg – tradiţia a impus o distincţie clară între funcţionarii supuşi regimului juridic de drept public şi salariaţii muncitori supuşi regimului contractual. Dreptul german a impus, de altfel, o ierarhizare a personalului din administraţia publică, apreciindu-se că numai funcţionarii supuşi regimului de drept public pot exercita prerogative de putere publică ori de funcţii legate de apărarea interesului general în cadrul unor funcţii cu caracter permanent.
Constituţia României din 1991 modificată în 2003 a păstrat şi reiterat principiile Constituţiei din 1923, în sensul că funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au exclusiv cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Prin Legea de revizuire a Constituţiei nr. 429/2003 s-a operat cu o modificare esenţială, permiţându-se accesul la funcţiile publice a cetăţenilor români care au şi o altă cetăţenie.
Actualul text constituţional, în sens limitativ, stipulează, astfel, că nici o funcţie publică din România nu poate fi ocupată de către o persoană care are numai cetăţenie străină sau este apatrid.
O problemă extrem de importantă a vizat clarificarea prin lege organică a naturii juridice şi a statutului funcţiei publice. Astfel, necesitatea elaborării unui Statut al funcţionarilor publici a fost prevăzută expres în alineatul 3 al articolului 73 din Constituţia României, republicată. Formularea textului articolului 73 face şi delimitarea dintre regimul statutar pentru funcţionarii publici şi regimul contractual pentru restul salariaţilor, bazat pe regimul de dreptul muncii şi pe contractul individual de muncă.
Astfel, sensul textului constituţional recent, în privinţa noţiunii de „funcţionar public” este acela că sintagma nu poate fi utilizată decât pentru a desemna toate situaţiile în care funcţia ocupată este supusă regimului juridic al dreptului public.
Potrivit economiei textului constituţional, funcţionarul public este conceput în interiorul statutului funcţiei publice, a principiilor care reglementează funcţia publică, care aparţin în totalitate dreptului public, mai exact dreptului administrativ. Astfel, funcţionarii publici nu mai sunt concepuţi ca intraţi în raporturi juridice care au la bază contracte de muncă, deci în raporturi juridice de muncă, calificate de mulţi autori ca aparţinând dreptului contractelor de muncă.
Având în vedere aceste concluzii, va trebui să vedem şi sensul imperativ indus de textul constituţional şi obligativitatea pentru legiuitor de a contura şi trata separat problema statutului funcţionarilor publici, şi anume prin adoptarea unui cadru juridic legal general, care nu poate fi altul decât o lege organică. Cerinţa imperativă a constituantei a fost îndeplinită prin elaborarea şi adoptarea Legii nr.188 din 8 decembrie 1999, privind Statutul funcţionarilor publici, legea-cadru, care stabileşte principiile de drept public ale regimului funcţiei publice care vor trebui să stea la baza oricărei alte reglementări speciale care vor fi adoptate.
Constituţia României nu a interzis expresis verbis elaborarea altor acte normative pentru a reglementa statutul juridic al unor funcţionari publici, ci a cerut expres legi organice pentru o serie de categorii.
În acest sens, articolul 31 alineat 5 din Constituţie face trimitere la serviciile publice de radio şi televiziune, la înfiinţarea şi desfăşurarea activităţilor instituţiilor de învăţământ, la organizarea activităţilor medicale, la Statutul cadrelor militare, la organizarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi, la organizarea instituţiei Avocatul Poporului, iar articolul 142 alineat 5 se referă la legea organică a Curţii Constituţionale, acte normative care trebuie să conţină şi referiri la funcţiile publice şi categoriile de funcţionari specifici fiecărui domeniu în parte.
În ceea ce priveşte conţinutul legilor de organizare şi funcţionare a Guvernului, a ministerelor, a autorităţilor administrative autonome sau a Consiliilor locale şi judeţene, suntem şi noi de părere că ele trebuie să reglementeze natura juridică specială a funcţiilor publice din aparatul acestora.
Statutul funcţionarilor publici a fost adoptat sub forma Legii nr.188/1999 şi a suferit modificările la care am făcut trimitere anterior. Potrivit prevederilor articolului 73 alineat 3 din Constituţie el stă la baza statutelor judecătorilor, procurorilor, militarilor, poliţiştilor, personalului Camerelor Parlamentului, Curţii Constituţionale, Curţii de Conturi, Avocatului Poporului ş.a.
Textul aprobat cuprinde 104 articole, ordonate pe zece capitole, astfel:
- Capitolul I – Dispoziţii generale (articolele 1-6);
- Capitolul II – Clasificarea funcţiilor publice. Categorii de funcţionari publici: (articolele 7 - 14);
- Capitolul III – Categoria înalţilor funcţionari publici: (articolele 15 - 18);
- Capitolul IV – Managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici: Secţiunea 1 – Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici (articolele 19-22); Secţiunea 2 – Evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici (articolele 23 - 24);
- Capitolul V – Drepturi şi îndatoriri: Secţiunea 1 – Drepturile funcţionarilor publici (articolele 25 - 41); Secţiunea 2 – Îndatoririle funcţionarilor publici (articolele 42 - 49);
- Capitolul VI – Cariera funcţionarilor publici: Secţiunea 1 – Recrutarea funcţionarilor publici (articolele 50 - 51); Secţiunea 2 – Perioada de stagiu (articolele 52 – 53); Secţiunea 3 – Numirea funcţionarilor publici (articol 54); Secţiunea 4 – Promovarea funcţionarilor publici şi evaluarea performanţelor profesionale (articolele 55 - 60);
- Capitolul VII – Acorduri colective. Comisii paritare: (articolele 61 - 63);
- Capitolul VIII – Sancţiunile disciplinare şi răspunderea funcţionarilor publici (articolele 64 - 74);
- Capitolul IX – Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu: Secţiunea 1 – Modificarea raportului de serviciu (articolele 75 - 80); Secţiunea 2 – Suspendarea raportului de serviciu (articolele 81 - 83); Secţiunea 3 – Încetarea raporturilor de serviciu (articolele 84 - 89);
- Capitolul X – Dispoziţii finale şi tranzitorii (articolele 90 - 94).
Trebuie reţinute actele de modificare a textului adoptat în 1999, printre care: s-a renunţat la împărţirea fiecărei categorii de funcţionari publici pe două grade şi la împărţirea fiecărei clase pe trepte şi au fost introduse o serie de prevederi cu caracter protecţionist pentru persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică; măsurile pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri; prevenirea şi sancţionarea corupţiei; conflictul de interese; regimul incompatibilităţilor privind funcţia publică; clasificarea funcţiilor publice şi a categoriilor de funcţionari publici; regimul carierei funcţionarilor publici; managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici; modificarea reglementărilor statutare referitoare la dreptul de asociere sindicală a funcţionarilor publici ş.a.
O problemă de principiu, care prezintă interes pentru doctrină, legiuitor şi practicieni, este sfera de întindere a interdicţiei exprese pentru o parte din funcţionarii publici de a face parte din partide politice, aşa cum a fost formulată în cuprinsul articolului 40 alineat 3 din Constituţia României. Textul invocat se referă expres la judecătorii Curţii Constituţionale, magistraţi, membrii activi ai armatei şi poliţişti, dar lasă posibilitatea stabilirii şi a altor categorii de funcţionari publici, prin ordonanţă.
Dacă avem în vedere şi prevederile articolului 73 alineat 3 litera „j” ar reieşi că această sarcină – de a stabili şi alte categorii – revine Statutului funcţionarilor publici, în principal, şi, eventual, altor legi organice, care conţin norme în referire la funcţiile publice şi categoriile specifice de funcţionari publici în acele domenii de activitate, deci, se referă la situaţii particulare, cum ar fi: administraţia publică locală, un sector al administraţiei (învăţământul) şi/sau un sector din afara administraţiei publice (justiţia).
Clarificări importante au fost aduse de articolul 42 al Statutului funcţionarilor publici, modificat prin Legea nr.161/2003, care are următorul conţinut: „1. Funcţionarii publici au obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în timpul programului de lucru. 2. Funcţionarilor publici le este interzis să facă parte din organele de conducere ale partidelor politice”.
În plus, Legea nr.161/2003, în secţiunea privind incompatibilităţile, conţine alte două dispoziţii exprese. Astfel, articolul 97 afirmă că funcţionarul public poate candida pentru o funcţie eligibilă sau poate fi numit într-o funcţie de demnitate publică, iar articolul 98 stipulează că funcţionarii publici pot fi membrii ai partidelor politice legal constituite, dar le este interzis să fie membrii ai organelor de conducere ale partidelor politice şi să se exprime sau să apere în mod public poziţiile unui partid politic. În schimb, funcţionarii publici care potrivit legii fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici nu pot fi membrii ai unui partid politic, sub sancţiunea destituirii din funcţia publică.
De asemenea, a fost transferată în sfera abaterilor disciplinare, şi prin modificările aduse Statutului, şi desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic.
Nu în ultimul rând, şi alte reglementări incidente, respectiv prevederile Legii nr.215/2001 şi ale Legii nr.4/2004 privind Codul de Conduită al funcţionarilor publici, au adus precizările necesare în domeniu. Astfel, articolul 10 din Legea nr.4/2004 stipulează că: „în exercitarea funcţiei publice, funcţionarilor publici le este interzis să participe la colectarea de fonduri pentru activitatea partidelor politice, să furnizeze sprijin logistic candidaţilor la funcţii de demnitate publică, să colaboreze, în afara relaţiilor de serviciu, cu persoanele fizice sau juridice care fac donaţii ori sponsorizări partidelor politice, să afişeze, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, însemne ori obiecte inscripţionate cu sigla sau denumirea partidelor politice ori a candidaţilor acestora.
Problema admisibilităţii restrângerilor implicării în activităţi politice este diferit de abordat. Întotdeauna se apelează deopotrivă la propriile tradiţii şi la dreptul comparat, respectiv la practica din alte ţări cu tradiţii democratice, care au trecut, ele însele, prin diverse etape, inclusiv prin sistemul patronajului politic, care în esenţă, presupune că nimeni nu poate obţine o funcţie în administraţia publică dacă nu are un sprijin politic. Acest sistem a fost înlocuit cu sistemul profesionalismului, în cadrul căruia, posturile erau şi sunt ocupate numai pe baza unui concurs.
În România, în perioada comunismului, deşi în principiu a fost menţinut concursul, calitatea de membru al partidului comunist era precondiţia esenţială a întregului eşafod al funcţionării sistemului administraţiei de stat, ceea ce, în fapt, reprezintă politizarea oficială a funcţiei publice.
În pofida discursului oficial eminamente politicianist, sistemul patronajului politic s-a manifestat şi se manifestă şi în perioadă mai recentă. Cauza principală a escaladei patronajului politic, rămâne interzicerea adoptării Statutului funcţionarilor publici.
O serie de autori argumentează starea de lucruri, descrise mai sus, prin necesitatea respectării drepturilor omului, potrivit cărora orice interdicţii instituite ar afecta exerciţiul dreptului la asociere, iar restrângerile trebuie să fie justificate. Potrivit Constituţiei României, articolul 53, temeiurile restrângerii exerciţiului unor drepturi ţin de: apărarea siguranţei naţionale, a ordinii, a sănătăţii ori a moralei publice, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, desfăşurarea urmăririi penale, prevenirea consecinţelor unor calamităţi ori ale unui sinistru foarte grav. Să recunoaştem, plaja generică a situaţiilor învederate este mult mai largă şi poate naşte confuzii ireparabile.
Opinia publică românească asistă neputincioasă la escaladarea patronajului politic într-o ţară care a avut ca ţintă integrarea europeană în cursul primului deceniu al mileniului III. După cum observă majoritatea autorilor, s-a ajuns la situaţii anacronice în domenii care nu au nimic cu politica şi politicile de guvernare. Elocventă este situaţia în domeniul învăţământului unde funcţiile didactice de conducere, inclusiv cele de la nivelul grădiniţelor şi sfârşind cu cele de rector sau de director în centrala ministerului suferă de aplicarea principiului rotaţiei personalului, efectul urmărit fiind acela de a satisface clientela politică a partidelor aflate la guvernare.
Dacă ne raportăm la funcţionarii de carieră, cei care prin definiţie au acceptat un statut ce presupune a iniţia o serie de restrângeri şi incompatibilităţi, raţionamentul anterior trebuie înlăturat. Statutul actual, referindu-se la funcţionarii de carieră, prevede că aceştia trebuie să se bucure de stabilitate în cadrul unor raporturi de funcţii pe o durată nedeterminată atâta timp cât elementele ce ţin de nivelul de pregătire, experienţă şi eficienţă în muncă, de moralitate şi de conduită nu-i fac incompatibili. A accepta un alt raţionament şi un alt regim pentru funcţionarii de carieră este inacceptabil, dacă se doreşte construcţia unui sistem administrativ de nivel european. Evident, o atare stare de lucruri trebuie consacrat legislativ cu multă claritate, în termeni expliciţi şi nu impliciţi.