Autorităţile administraţiei publice, fie că îşi desfăşoară activitatea la nivel central fie la nivel local, au ca modalitate de manifestare a voinţei, în sensul executării legii şi a organizării executării, actul administrativ.
Actul administrativ reprezintă, aşadar, acea formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă, de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti.
Consacrarea terminologiei de „act administrativ” ca manifestare de voinţă a autorităţilor administraţiei publice a fost făcută, mai întâi, de Legea nr.29/1990, abrogată ca urmare a apariţiei Legii nr.554/2004 şi de Constituţia României, în articolul 48.
Pot adopta sau emite acte administrative, de pildă, organele de conducere ale fiecăreia dintre cele două Camere ale Parlamentului (ex.: preşedintele şi biroul Camerei, precum şi funcţionarii publici care deţin funcţii de conducere în aparatul acestora; secretarul general şi şefii de departamente) şi conducerile autorităţilor judecătoreşti (ai judecătoriilor, tribunalelor, Curţilor de Apel, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie), în vederea bunei administrări a justiţiei.
În literatura juridică, tentativele de a defini noţiunea de act administrativ au dat naştere mai multor formulări, grupate sub denumirile de „act administrativ” sau „act de drept administrativ”.
Denumirea de „act de drept administrativ” încearcă să sublinieze regimul juridic al elaborării actelor organelor administraţiei de stat, considerându-se că acestea indică apartenenţa actului la administraţia de stat. Această terminologie a fost criticată, apreciindu-se că este contrară celei de „act administrativ”, prevăzută de unele acte normative, inclusiv de Constituţie.
Termenul de „act administrativ” este definit şi de noua Lege a contenciosului administrativ, care stipulează că acesta este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.
Noi considerăm că doar termenul de act administrativ este cel care trebuie să fie folosit, în orice împrejurare, din următoarele două principale argumente:
- a) în primul rând, actele normative de bază folosesc termenul de act administrativ. Legea nr.29 din 8 noiembrie 1990, lege care constituie actul normativ de bază în ceea ce priveşte regimul juridic aplicabil acestui tip de act juridic, foloseşte termenul de „act administrativ”.
- b) în al doilea rând, termenul de act administrativ este preferabil datorită folosirii sale îndelungate în literatura juridică şi în practica juridică. În activitatea practică se utilizează diferiţi termeni pentru desemnarea acestui tip de act juridic şi anume: decizie, ordin, instrucţiune, hotărâre, regulament, dispoziţie, autorizaţie, permis, notă de relaţii ş.a.
Trăsăturile caracteristice, pe baza cărora se poate defini actul administrativ, sunt:
- a) Actul administrativ este forma principală de activitate a administraţiei publice. Actul administrativ nu este singura formă juridică prin care lucrează administraţia, dar este forma juridică cea mai importantă.
Acest caracter deosebeşte actul administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice, realizate de organele administraţiei de stat, dar care nu fac parte din administraţia de stat, şi anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de administraţie şi operaţiunile tehnice productive.
Există o diferenţiere în ceea ce priveşte ponderea actului administrativ în sfera formelor de activitate a autorităţilor administraţiei publice, acestea variind în funcţie de nivelul ierarhic al autorităţii de la care emană actul.
- b) Actul administrativ este emis în regim de putere publică. În acest fel, actul administrativ se deosebeşte de alte acte juridice cu caracter unilateral al organelor administraţiei publice.
Actul administrativ concretizează voinţa autorităţilor administrative, ca subiect de drept investit cu putere publică. Din această trăsătură rezultă obligativitatea actelor administrative şi executarea lor din oficiu. Obligativitatea actului administrativ se referă la toate subiectele de drept care intră sub incidenţa dispoziţiilor respective, ea este o consecinţă a prezumţiei de legalitate de care se bucură actele administrative, fiind emise pe baza şi în vederea executării dispoziţiilor legale în vigoare. Regimul de putere nu exclude, ci permite exercitarea controlului de legalitate exercitat asupra actelor administrative.
Forţa juridică a actelor administrative se fundamentează pe prezumţia relativă că acestea au fost emise cu respectarea tuturor condiţiilor cerute de Constituţie şi celelalte acte normative cu forţă juridică superioară actelor emise.
Prezumţia de legalitate, denumită şi prezumţia de conformitate cu dreptul, subînţelege condiţia actului administrativ de a corespunde Constituţiei, legii şi actelor juridice emise în baza legii.
Prezumţia de legalitate este asociată cu alte prezumţii: prezumţia de autenticitate şi prezumţia de veridicitate. Din aceste trei prezumţii rezultă că actul administrativ se impune subiectelor de drept care sunt obligate să-l respecte şi să-l execute.
Forţa juridică a diferitelor acte administrative este condiţionată de mai multe elemente, şi anume: locul organului emitent în sistemul autorităţilor administraţiei publice; natura organului emitent; categoria de act (respectiv cu caracterul individual sau cu caracterul normativ al actului).
În cazul actelor administrative cu caracter normativ, autoritatea administraţiei publice va putea adopta sau emite ea acest act, cu condiţia ca problema care constituie obiectul actului să nu fie rezervată prin lege organului legiuitor al ţării (de exemplu, printr-un act administrativ normativ nu ar putea fi modificată organizarea administrativ-teritorială a ţării, întrucât această problemă este rezervată reglementării numai pe cale de lege organică).
Din acest punct de vedere soluţia prevăzută de Constituţia României, de a enumera în mod expres şi limitativ domeniile şi problemele rezervate legii organice ca act al Parlamentului, este salutară, întrucât înlătură o lacună mai veche a legislaţiei noastre. Prin urmare, ori de câte ori o problemă nu este reglementată de lege şi nu constituie nici domeniul rezervat al acesteia, ea poate fi reglementată de o normă juridică inferioară, în limitele competenţei recunoscută de lege autorităţii emitente.
În ceea ce priveşte emiterea unui act administrativ cu caracter individual, autoritatea administraţiei publice nu ar putea să oblige o persoană să facă sau să nu facă ceva, fără să fie împuternicită prin lege să dispună în acest sens. De exemplu, Constituţia şi legile ţării reglementează pentru cetăţeni dreptul de vot, ca un drept fundamental al acestora, şi nu ca o obligaţie, lăsând nesancţionată neparticiparea la vot. În aceste condiţii, nici o autoritate a administraţiei publice, centrale sau locale, nu ar putea emite un act administrativ prin care să sancţioneze un cetăţean care nu şi-a exercitat dreptul de vot.
- c) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă juridică unilaterală, ce aparţine autorităţii publice care l-a emis.
Caracterul unilateral al voinţei exprimate în actul administrativ nu este determinat de numărul de persoane fizice care îşi exprimă voinţa în adoptarea actului, ci de faptul că acele persoane fac parte dintr-o structură organizatorică instituţionalizată căreia i se recunoaşte, prin lege, competenţa de a emite acte administrative în exercitarea atribuţiilor care îi revin. Deci, persoanele fizice care compun respectiva autoritate acţionează în realizarea competenţelor acestei autorităţi, nu a competenţelor membrilor ei.
Manifestarea unilaterală de voinţă nu este în toate cazurile pregnant conturată. Astfel, uneori actele administrative se emit de către autorităţile administraţiei publice la cererea celor interesaţi (exemplu: emiterea unei autorizaţii de exercitare a unei activităţi), în timp ce, alteori, actele administrative se emit fără consimţământul persoanei căreia i se adresează (exemplu: actul de plată al impozitului). În primul caz, deşi actul emis la cererea persoanei interesate, nu se poate trage concluzia că este un act juridic civil (un contract, un acord de voinţă). El este un act administrativ, care investeşte pe beneficiar cu drepturile şi obligaţiile prevăzute de lege, din chiar momentul emiterii lui.
Dacă actul ar fi de natură contractuală, pe de o parte, naşterea drepturilor şi obligaţiilor ar avea loc numai în momentul acordului de voinţă iar, pe de altă parte, anularea acestui act nu s-ar putea face numai prin voinţa unilaterală a organului care l-a emis.
Trebuie să facem o precizare specială în legătură cu actele administrative emise în „comun”, de două sau mai multe autorităţi ale administraţiei publice, precum şi a celor emise „cu acordul”, „confirmarea” sau „autorizarea” altei autorităţi.
În primul caz, observăm că aceste acte conţin un consens al celor două autorităţi, ele urmărind acelaşi scop şi aceeaşi prestaţie din partea altor subiecte. Manifestările lor de voinţă converg spre aceleaşi efecte juridice şi, de aceea, sunt acte care conţin tot o manifestare unilaterală de voinţă.
În situaţiile în care actele administrative sunt adoptate sau emise „cu acordul” sau „autorizarea” altei autorităţi, acest acord (autorizare) are sensul unei aprobări prealabile dată, de regulă, de către autoritatea ierarhic superioară celei care adoptă sau emite actul. Actul adoptat cu acordul (autorizarea) necesară rămâne un act unilateral.
- d) Actul administrativ este executoriu, de îndată ce a intrat în vigoare, fără a fi necesară întocmirea unor formalităţi ulterioare, ca în cazul unei hotărâri judecătoreşti rămasă definitivă care, pentru a fi executată, trebuie să fie investită cu formulă executorie.
Totuşi, este relevant faptul că sunt şi acte administrative care nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi nu pot fi puse direct în executare. Este cazul proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiei care sunt executorii, prin ele însele, numai dacă persoana sancţionată nu face plângere în termenul prevăzut de lege. Dacă, însă, contravenientul a făcut plângere, punerea în executare a procesului-verbal nu mai are loc; ea se suspendă, până la soluţionarea plângerii de către instanţa de judecată.