Pin It

Am analizat în capitolele anterioare modalităţile în care, prin intermediul organelor administraţiei publice centrale şi locale şi a serviciilor publice, se realizează funcţia executivă a statului şi am concluzionat că autorităţile sau instituţiile publice şi serviciile publice cuprind funcţii publice, altfel spus, competenţe, responsabilităţi şi puteri speciale necesare realizării intereselor generale ale societăţii.

Competenţele şi atribuţiile autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale se stabilesc numai prin lege şi sunt depline şi exclusive. Ele îndeplinesc funcţii de autoritate publică, de drept public, care implică exerciţiul autorităţii de stat şi realizarea serviciilor publice la nivel central şi local.

Am văzut, de asemenea, faptul că persoana care ocupă o funcţie publică, în temeiul legii, este denumită funcţionar public. Ea are o serie de drepturi, dar şi obligaţii cu caracter moral-etic, unele scrise, altele nescrise, care se circumscriu noţiunii de etică a profesiei de funcţionar public. Suma tuturor îndatoririlor de ordin moral-etic pe care un funcţionar trebuie să le respecte pe durata exercitării unei funcţii de autoritate publică a primit, generic, denumirea de „deontologie profesională”.

Analiza conţinutului actelor normative de rang superior şi inferior şi a Codului deontologic al funcţionarului public indică faptul că datoria primordială a funcţionarului public este servirea interesului public. Drept urmare, obligaţiile de ordin moral ce trebuie respectate derivă din scopul exercitării funcţiei publice – slujirea societăţii şi a cetăţenilor -, în măsura în care legea stipulează expres aceste obligaţii ele dobândesc dimensiune profesională iar respectarea cu stricteţe a sensului şi conţinutului acestora capătă dimensiuni stricte, ale căror consecinţe, în toate situaţiile de ignorare, încălcare sau nerespectare, se plasează în cadrul elementelor de răspundere disciplinară, contravenţională, civică sau penală, după caz.

În ştiinţa administraţiei, în general, indiferent dacă ele sunt preluate sau nu în cuprinsul unor reglementări specifice s-au formulat, dezbătut şi clarificat o serie de obligaţii cu caracter moral, dintre care cele mai multe au valoarea de principii şi au fost transformate, prin sancţionarea lor în acte normative, în obligaţii profesionale sub forma unor îndatoriri, denumite norme de conduită profesională a funcţionarilor publici. Normele de conduită impuse funcţionarilor publici, prin texte legale, sunt obligatorii, inclusiv pentru persoanele care ocupă temporar funcţii publice în cadrul autorităţii sau instituţiei publice.

Scopul adoptării unor norme de conduită obligatorie este tocmai acela de a se asigura buna funcţionare a autorităţii sau instituţiei publice, creşterea calităţii serviciului public, o bună administrare a interesului public, eliminarea birocratică şi a corupţiei din administraţia publică.

În timp, au fost conturate şi consacrate în literatura de specialitate numeroase principii care guvernează conduita profesională a funcţionarului public, dintre care merită amintite:

  • Probitatea: defineşte corectitudinea de care trebuie să dea dovadă funcţionarul public în îndeplinirea îndatoririlor sale de serviciu. Astfel, funcţionarul public are dreptul de a exercita o funcţie publică atâta timp cât înţelege că acea funcţie, cu atribuţiile, responsabilităţile şi puterile ei, este o îndatorire sfântă pentru el. În plus, orice alte criterii, motivaţii sau excepţii aduse în scopul justificării neîndeplinirii datoriei conduce la lipsa de probitate.
  • Demnitatea: derivă, cu toate înţelesurile şi consecinţele, din cuvântul „publică” al sintagmei „funcţie publică”; el – cuvântul „publică” – face trimitere la sensul demnităţii pe care o are şi o îndeplineşte un funcţionar, respectiv aceea de reprezentare a unui organ al statului în relaţiile cu ceilalţi cetăţeni. Caracterul public al funcţiei, importanţa activităţii şi semnificaţia posturii de reprezentant al unui organ de stat interzice funcţionarului să adopte orice fel de tip de comportament, ci numai acela care derivă din ideea de agent public corect, cinstit, incoruptibil, acela care interzice titularului funcţiei publice să se comporte ca ceilalţi şi/sau să pretindă avantaje pentru el sau pentru alţii. Sub aspect material, statul are obligaţia de a asigura un salariu decent funcţionarului public, pentru funcţia îndeplinită, iar sub aspectul moral, el se bucură de autoritate, neavând dreptul de a se degrada pe sine sau funcţia sa.
  • Interdicţia cumulului de funcţii publice: rezultă din unicitatea unei funcţii publice, care reprezintă un ansamblu de atribuţii ce corespunde unui interes public, pe care funcţionarul public trebuie să-l satisfacă. De aceea, în general, nimeni nu poate fi investit decât cu o singură funcţie retribuită de stat, judeţ sau comună, cu salariu, diurnă sau orice altă indemnizaţie.

În literatura de specialitate occidentală s-a arătat că, în general, un funcţionar public nu poate avea interese contrarii administraţiei pe care o serveşte şi, ca atare, nu ar putea desfăşura activităţi lucrative în scop personal. Cu toate acestea, în practica administraţiei publice din unele state occidentale s-au admis derogări pentru: activităţile de creare ştiinţifică, literară sau artistică; activitate de consultanţă specializată în alte domenii decât cele ce privesc administraţia publică şi/sau exploatarea brevetelor de invenţii.

În ceea ce priveşte cumulul de funcţii administrative, s-a admis că un funcţionar, angajat principal într-un serviciu public, ar putea desfăşura temporar/parţial o activitate remunerată pentru un alt serviciu al administraţiei, cu două condiţii:

- să se încadreze în limitele plafonului de venituri prevăzut de legea salarizării;

- să aibă acordul autorităţii administraţiei publice pentru care lucrează.

În legislaţia românească s-a admis doar că funcţionarii publici pot exercita funcţii sau  activităţi  în  domeniul  didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice. Legea stipulează că funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate şi că, prin definiţie, calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

  • Neutralitatea politică : cu privire la dreptul funcţionarului public de a face parte din partide politice, în literatura juridică occidentală s-au conturat două opinii contrare: prima, consideră administraţia anexă a politicului şi, drept urmare, acceptă ca o funcţie publică să fie politică;  a doua, consideră că funcţionarul public are îndatorirea principală şi esenţială de a executa decizia politică devenită lege, fără a participa la activitatea partidelor.

În legislaţia românească s-a adoptat o soluţie de mijloc, în sensul că, pentru anumite categorii de funcţionari publici, cum sunt militarii, poliţiştii, magistraţii, este interzisă activitatea politică. Ca regulă generală, însă, Statutul funcţionarilor publici, completat cu prevederile Legii nr.161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, stipulează că funcţionarii publici pot fi membri ai partidelor politice legal constituite, dar le este interzis să facă parte din organele de conducere ale partidelor politice. Prin excepţie, persoanele care fac parte din categoria înalţilor funcţionari publici nu au dreptul să facă parte din partide politice.

  • Subordonarea: funcţionarii publici au obligaţia de a executa ordinele şi/sau instrucţiunile primite de la şefii ierarhici, cu precizarea faptului că, mai întâi în doctrină şi mai apoi în cuprinsul diverselor acte normative, s-a recunoscut funcţionarului dreptul de a refuza executarea acelui ordin care este vădit ilegal sau prin a cărei executare s-ar prejudicia interesele fundamentale ale persoanei. În situaţia dată, funcţionarul public este obligat să anunţe în scris conducerea serviciului, a  autorităţii sau instituţiei, cu privire la motivele refuzului de a executa acel ordin.

În mod corelativ s-a statuat că funcţionarii de rang superior poartă întreaga răspundere pentru legalitatea ordinelor pe care le transmit subordonaţilor acestora.

  • Fidelitatea: presupune executarea sarcinilor de serviciu pentru şi în interesul autorităţii sau instituţiei publice la care funcţionarul lucrează. Ea include şi discreţia necesară cu privire la secretele de serviciu cu care funcţionarul operează ori vine în contact, deci a principiului confidenţialităţii

Obligaţia de fidelitate excede sferei funcţionarilor publici şi se întinde şi asupra persoanelor din  cadrul autorităţilor cu caracter deliberativ, care, în unele administraţii, au obligaţia de a depune un jurământ în acest sens.

În legislaţia, doctrina şi practica românească au fost adoptate soluţii asemănătoare, în sensul că, după stipularea obligaţiilor de a răspunde, potrivit legii, de îndeplinirea atribuţiilor de serviciu şi de a se conforma dispoziţiilor primite de la superiorii ierarhici, Statutul funcţionarilor publici prevede că funcţionarul public are dreptul de a refuza,  în  scris  şi  motivat,  îndeplinirea  dispoziţiilor primite dacă le consideră ilegale.

  • Respectul faţă de funcţie: presupune obligaţia de a respecta funcţia în limitele competenţei prevăzute pentru aceasta. Altfel spus, funcţionarul public nu trebuie să-şi depăşească atribuţiile de serviciu, respectiv atribuţiile stabilite în fişa postului. Acest principiu a fost consacrat în diverse forme, inclusiv prin interdicţia, pentru acesta, de a prelua lucrări pe care nu are competenţa de a le rezolva, precum cea de a interveni pentru rezolvarea unor asemenea cereri la şeful ierarhic sau la funcţionarul competent să o soluţioneze.

Vom mai consemna faptul că, în ultimul timp, doctrina şi legea din majoritatea statelor democratice au adus în discuţie şi promovat o serie de alte principii care guvernează şi definesc cu mai multă fidelitate exercitarea funcţiei publice, conduita funcţionarilor publici, asupra cărora am stăruit şi vom mai stărui şi în alte capitole ale lucrării. Legislaţia românească  invocă  următoarele principii care stau la baza funcţiei publice:

  1. legalitate, imparţialitate şi obiectivitate;
  2. transparenţă;
  3. eficienţă şi eficacitate;
  4. responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale;
  5. orientare către cetăţean;
  6. stabilitate în exercitarea funcţiei publice;
  7. subordonare ierarhică.

            În acelaşi timp, în cuprinsul actelor normative referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici, vom regăsi şi alte formulări, de genul profesionalism, imparţialitate, şi în conformitate cu legea şi/sau: supremaţia Constituţiei şi a legii, prioritatea interesului public, egalitatea de tratament a cetăţenilor, imparţialitatea şi independenţa, integritatea morală, libertatea gândirii, cinstea şi corectitudinea, deschiderea  şi transparenţa, ori loialitatea faţă de autorităţile şi instituţiile publice, asigurarea unui serviciu de calitate,  loialitatea  faţă  de Constituţiei, activitatea politică, activitatea publică.