Administrație publică

Elementele infrastructurii etice din cadrul administraţiei publice care pot fi întâlnite în statele democratice pot fi exemplificate printr-o seamă de factori, care compun, în fapt, infrastructura etică. Aceasta reprezintă metodele, sistemele şi condiţiile care oferă un impuls în vederea profesionalizării administraţiei publice şi adoptării unor înalte standarde de conduită pentru funcţionarii publici.

Elementele cheie ale unei infrastructuri etice sunt următoarele:

• un cadrul juridic, care să cuprindă legi şi alte acte normative prin care să fie definite standardele de conduită pe care ar trebui să le respecte un funcţionar public, incluzând reglementarea conflictului de interese şi regimul incompatibilităţilor, metode de implementare a standardelor, de monitorizare a  respectării şi de sancţionare a neîndeplinirii acestora, inclusiv reglementarea normativă a tuturor cazurilor de conflict de interes şi/sau de incompatibilitate dintre funcţia publică îndeplinită şi alte funcţii publice şi/sau alte activităţi remunerate sau neremunerate;
• mecanisme eficiente de responsabilizare a funcţionarilor publici, care să constea într-un set de îndrumări privind activităţile publice şi pentru verificarea rezultatelor obţinute sau care au fost observate pe durata acestui proces (proceduri administrative, audit, evaluarea performanţelor instituţiilor sau autorităţilor publice, comisii de monitorizare, etc.). Aceste mecanisme de responsabilizare ar trebui să încurajeze conduita etică a funcţionarilor publici prin crearea mediului în care comiterea acţiunilor non-etice să fie greu de realizat şi totodată uşor de depistat;
• coduri de conduită, acestea fiind implementate cu succes în state care au adoptat în cadrul sistemului administraţiei publice un stil managerial asemănător cu cel din sectorul privat. Aceste coduri oferă îndrumări pentru funcţionarii publici, stabilesc norme de comportament obligatorii, reglementează conflictul de interior şi regimul incompatibilităţilor, şi, în acelaşi timp controlează comportamentul acestora la locul de muncă;
• un corp coordonator de conduită, acesta putând avea diferite forme (comisie, consiliu, departament, etc.), care să îndeplinească diferite activităţi: monitorizare şi control, consiliere şi/sau promovare a normelor etice în cadrul sectorului public;
• o societate civilă activă, care să sesizeze de îndată orice act de încălcare a normelor de conduită.

Aceste elemente servesc sau îndeplinesc cel puţin 3 funcţii: de control, de îndrumare şi de coordonare.

Controlul se poate realiza prin asigurarea unui cadru juridic concret, înfiinţarea unor mecanisme de responsabilizare eficiente şi implicarea societăţii civile.

Îndrumarea se poate realiza prin angajarea spectrului politic/liderilor politici, şi prin coduri de conduită care să cuprindă valori şi standarde profesionale.

Coordonarea poate fi realizată prin asigurarea stabilităţii corpului funcţionarilor publici care să se bazeze pe politici eficiente de resurse umane şi pe coordonarea infrastructurii, fie de către un departament central de management, fie de către un corp special independent de monitorizare şi control.

Comportamentul funcţionarilor publici în cadrul instituţiilor sau autorităţilor publice reprezintă baza unor reglementări juridice, sau a unor reguli care au caracter oficial sau neoficial. Regulile formale pot asigura consistenţa, continuitatea, controlul şi responsabilizarea corpului funcţionarilor publici. Regulile neformale, adică acelea care nu au fost adoptate prin acte normative, pot facilita aplicarea normelor de conduită, explicarea acestora pe înţelesul funcţionarilor publici, precum şi să ajute la crearea unei culturi organizaţionale, împământenind cutume şi ajutând la dezvoltarea unor raporturi armonioase între diferitele paliere ale funcţiei publice.

O metodă de a dezvolta un corp de funcţionari publici cu o înaltă conduită profesională şi morală este aceea de a reglementa şi implementa un cod de conduită.

Codurile de conduită por îmbrăca diferite forme.  Ar trebui menţionat faptul că acesta reprezintă un fenomen foarte vechi, primele astfel de coduri existând încă din antichitate; spre exemplu, funcţionarii publici din Atena trebuiau să depună un jurământ înainte de a-şi îndeplini activităţile oficiale.

Primul cod de conduită modern pentru funcţionarii publici a fost elaborat în 1924 în Statele Unite. Unii cercetători ai sistemelor administraţiei publice din Statele Unite au subliniat faptul că multe astfel de coduri de conduită au fost elaborate mai ales după marele scandal „Watergate”, sau alte asemenea evenimente, când încrederea societăţii civile în corpul funcţionarilor publici era din ce în ce mai scăzută. Scandalul „Watergate” a impulsionat administraţia să elaboreze astfel de coduri de etică, iar statisticile arată, în acest sens, că înainte de 1973 doar 4 state din SUA elaboraseră astfel de coduri de etică, în timp ce între 1973-1979, 19 state adoptaseră astfel de coduri.

În ultimii ani numeroase state, precum Noua-Zeelandă, Australia, Italia, Cehia, Portugalia, au adoptat coduri de conduită pentru proprii funcţionari publici. De asemenea, Comitetul de Miniştri din cadrul Consiliului Europei a redactat şi emis un Cod de conduită pentru funcţionarii publici, elaborat de Grupul Multidisciplinar privind corupţia (GMC).

Există state europene, precum Danemarca, Suedia, Finlanda sau Olanda, care nu au adoptat astfel de coduri de conduită, însă, în conformitate cu analiza privind percepţia societăţii asupra nivelului corupţiei din rândul funcţionarilor publici, realizată  de către Transparency International (Organizaţia Internaţională privind Transparenţa), rezultă că aceste state sunt printre ţările cu cea mai scăzută rată a corupţiei din cadrul corpului funcţionarilor publici din lume.

Aşa cum subliniam mai sus, codurile de conduită pot avea diferite forme. Unele state au acte normative de nivel superior care reglementează conduita funcţionarilor publici, acestea vând un caracter obligatoriu. O lege deţine o anumită forţă juridică, lăsând mai puţin loc de interpretare decât în situaţia în care asemenea norme de conduită ar fi adoptate printr-un regulament intern. Actualmente se pot observa două tendinţe în ceea ce priveşte normele de conduită. Respectiv, unele coduri de conduită cuprind un set de principii şi valori generale, dar care nu reglementează şi  procedurile de implementare a acestor norme. Alte coduri oferă prevederi concrete privind normele etice care trebuie urmate de funcţionarii publici, precum şi sancţiunile aplicabile în situaţia în care acestea sunt încălcate.

Scopul unor astfel de coduri deontologice este de a reglementa raporturile dintre funcţionarii publici cu diferite segmente ale societăţii, fie că provin din sectorul public sau privat. De asemenea, ele sunt menite să vină în întâmpinarea aşteptărilor cetăţenilor şi chiar ale sistemului administraţiei publice din care fac parte. Elaborarea unor astfel de coduri oferă posibilitatea analizării eficiente a structurii corpului funcţionarilor publici.

Codurile deontologice pot avea mai multe scopuri, dintre care:

• promovarea unei conduite etice a funcţionarilor publici şi înfrânarea acestora de a avea un comportament neprofesionist;
• reglementarea unor standarde în conformitate cu care se poate aprecia în mod obiectiv ceea ce constituie un comportament non-etic;
• reglementarea  unor  situaţii  dificile  privind  procesul de luare a deciziilor;
• stabilirea obligaţiilor, responsabilităţilor şi drepturilor funcţionarilor publici;
• stimularea şi creşterea importanţei profesiei de funcţionar public;
• o declaraţie de principiu care să indice existenţa, necesitatea şi importanţa respectivului corp profesional;
• poate reprezenta chiar un contract între funcţionarii publici şi cetăţeni;
• o declaraţie privind dezvoltarea şi perfecţionarea continuă a acestui corp al funcţionarilor publici;
• legitimarea normelor profesionale şi o justificare a sancţiunilor aplicabile în situaţia încălcării normelor deontologice.

Avantajele adoptării unui cod de conduită pentru funcţionarii publici sunt multiple, şi ar putea fi enunţate astfel:

• se îmbunătăţeşte mediul de lucru al funcţionarilor publici;
• facilitează luarea unor decizii de către funcţionarii publici care se află în diferite situaţii cum ar fi conflictul de interese, oferirea şi primirea unor cadouri, etc.;
• oferă îndrumări în privinţa conduitei pe care trebuie să o aibă un reprezentant al Guvernului;
• creează cadrul legal în vederea îmbunătăţirii calităţii serviciilor oferite de reprezentanţii administraţiei publice.

Dezavantajele unui cod de conduită ar fi următoarele:

• nu poate fi destul de cuprinzător astfel încât să fie prevăzute toate situaţiile ce pot apărea în practica de zi cu zi;
• poate să fie ineficient în situaţii de conflict de interese sau corupţie;
• poate să intervină cu reglementări în viaţa privată a unui funcţionar public;
• poate reprezenta un singur punct de vedere privind corpul funcţionarilor publici, dar acesta ar putea să nu fie unitar perceput la nivelul întregului aparat administrativ.

Asemenea coduri de conduită pentru funcţionarii publici sunt necesare, însă, nu sunt suficiente pentru a fi garantat comportamentul etic al acestui corp. Este necesar să existe o reală implementare a unui asemenea cod. Totodată trebuie să fie avut în vedere, de fiecare dată când este concepută strategia unei instituţii sau autorităţi publice, precum şi bugetul acesteia în vederea alocării sumelor necesare pentru formarea şi perfecţionarea funcţionarilor publici în spiritul codului de conduită. De asemenea, codurile a căror monitorizare şi al căror control sunt asigurate de către o anumită comisie/consiliu/departament sunt aplicate şi respectate cu mai mare succes decât dacă respectivul organism nu ar exista. În acelaşi timp, codul de conduită trebuie respectat nu doar de funcţionarii publici cu funcţii de execuţie, dar şi de către funcţionarii publici cu funcţii de conducere. Codurile deontologice sunt cu atât mai necesare în situaţia în care nu există o cultură organizaţională a funcţionarilor publici şi nici nu există o tradiţie, în acest sens. Statele nordice nu au asemenea coduri tocmai din motivul că aceste norme deontologice sunt internalizate şi asumate de către corpul funcţionarilor publici. Aceste coduri de conduită pot reprezenta o sursă a identităţii profesionale sau organizaţionale a corpului funcţionarilor publici, care de regulă, nu au o astfel de identitate din cauza mediului care se află într-o permanentă schimbare.

În finalul acestei secţiuni, vom prezenta situaţia adoptării codurilor deontologice pentru funcţionarii publici în diferite state, atât din cadrul Uniunii Europene, cât şi din statele candidate:

• În Portugalia, codul deontologic al funcţionarilor publici a fost adoptat de către Consiliul de Miniştri. În ciuda faptului că nu a provocat ostilitate în rândul funcţionarilor publici, nu a existat nici entuziasm, acestea fie din cauza inexistenţei unei consultări prealabile a funcţionarilor publici, fie din cauza faptului că sindicatele funcţionarilor publici au fost indiferente în privinţa actului normativ. Având în vedere cele menţionate mai sus, codul de etică al funcţionarilor publici a fost considerat mai mult un memorandum intern.
• În Grecia, codul completează Statutul funcţionarilor publici şi explică în detaliu regulile care guvernează conduita corectă, ţinându-se cont de legislaţie şi practica de zi cu zi. Acest cod este general acceptat datorită naturii sale morale şi datorită principiilor care asigură o înaltă calitate serviciilor oferite cetăţenilor, mai cu seamă că o atenţie deosebită este acordată interesului public.
• În Noua-Zeelandă, Comisia de Stat a Serviciilor a pus în discuţie, în anul 1990, Codul de conduită al funcţionarilor publici. Din acel moment, cea mai mare parte a ministerelor au dezbătut propriile coduri care să reflecte cerinţele şi circumstanţelor specifice acestora. În septembrie 1995, aceeaşi comisie a definitivat un proiect care conţine un ghid de promovare a standardelor de conduită pentru cel care îşi desfăşoară activitatea în cadrul funcţiei publice. Rezultatul acestui proiect este ghidul „Practică, Convenţii şi Principii ale Funcţiei Publice”, care este acum la îndemâna managementului superior din administraţia publică.
• În Marea Britanie a fost adoptat un prim Cod deontologic al funcţionarilor publici la sfârşitul secolului al XIX-lea, însă, în 1991, a fost elaborat documentul intitulat „Carta cetăţenilor” – care stabileşte unele standarde de conduită pentru funcţionarii publici în raporturile cu cetăţenii, precum şi documentul intitulat „O guvernare transparentă”, elaborat în 1993 – care dezvoltă principiile stipulate în „Carta cetăţenilor”; aceste documente înlesnesc punerea în aplicare a standardelor deontologice, explicându-le până la ultimul detaliu.
• Estonia a fost primul stat dintre ţările Baltice care a adoptat, în 1999, un Cod de conduită al funcţionarilor publici. Acesta este foarte redus, cuprinzând doar 20 de articole. Primul articol subliniază ideea adoptării unui nou tip de management public, în sensul că funcţionarul public trebuie să „servească” cetăţeanul. Standardele enunţate în acest cod sunt foarte generale şi nu sunt foarte relevante, în sensul că nu explică ce semnifică principii precum onestitate, imparţialitate, etc. De asemenea, responsabilitatea implementării unui astfel de cod şi sancţiunile pentru încălcarea prevederilor acestuia nu sunt enunţate într-o manieră neechivocă.
• În Letonia au existat numeroase şi îndelungate discuţii cu privire la necesitatea adoptării unui cod de conduită pentru funcţionarii publici. În 2001 a fost adoptat un document intitulat „Instrucţiuni ale Cabinetului Miniştrilor”, care are 17 articole tot de natură principială.
• În Bulgaria, în urma unor dezbateri publice, la sfârşitul anului 2000 a fost adoptat „Codul de conduită al funcţionarilor publici”, însă actul normativ este sub forma enumerării sumare a unor principii generale. În prezent se doreşte, prin modificarea statutului funcţionarilor publici, introducerea în textul legii a unui articol care să facă referire la obligativitatea respectării normelor etice stabilite în respectivul cod, precum şi îmbunătăţirea respectivului cod.
• În Polonia, în octombrie 2002, a fost adoptat „Codul etic al funcţionarilor publici”, după 2 ani de dezbateri publice rezultate în urma publicării proiectului de act normativ pe site-ul guvernului. Codul cuprinde, ca şi în situaţia Bulgariei, principii generale ale conduitei funcţionarilor publici. Un aspect interesant îl constituie faptul că, în vederea înlesnirii punerii în practică a codului, a fost creat un film de aproximativ 30 de minute, care conţine diferite scenarii, însoţite de comentarii, în scopul studierii unor cazuri concrete şi a  instruirii funcţionarilor publici. Tot în acest scop, a fost elaborat şi un manual (un fel de ghid al respectivului film), care, printre altele, cuprinde o analiză a situaţiilor în care un funcţionar public ar putea fi corupt.
• Macedonia a adoptat, în anul 2002, un cod deontologic pentru funcţionarii publici cu sprijinul experţilor internaţionali, care este mult mai cuprinzător decât codurile Bulgariei şi Poloniei, urmând a fi adoptate şi mecanisme de implementare.

În concluzie, dorim să amintim de Recomandarea nr.10/2000 a Comitetului Miniştrilor Statelor Membre ale Consiliului Europei asupra codurilor de conduită pentru funcţionarii publici, unde se subliniază importanţa funcţionarilor publici în sistemul administraţiei publice, aceştia trebuind să aibă un comportament corespunzător funcţiilor pe care le ocupă.