Pentru ca serviciile publice să-şi realizeze sarcinile pentru care au fost organizate este necesar ca funcţiile publice – acele grupări de atribuţii, puteri şi competenţe – să fie ocupate de persoane fizice cu o pregătire de specialitate, care să realizeze, în practică, sarcinile autorităţilor şi serviciilor publice, astfel cum acestea sunt grupate în funcţiile publice cu care au fost dotate, încă de la înfiinţarea lor.
Persoanele fizice care ocupă, în condiţiile legii, funcţiile publice din cadrul autorităţilor şi serviciilor publice au calitatea de funcţionari publici.
De la această regulă fac excepţie persoanele fizice alese care alcătuiesc organele reprezentative ale statului – cele două Camere ale Parlamentului – ale judeţului – Consiliile judeţene şi ale comunelor – Consiliile locale – care nu au calitatea de funcţionari publici pentru că, în primul rând, ei sunt reprezentanţii ţării, judeţului sau comunei şi, în al doilea rând, prin activitatea nepermanentă, limitată în timp – de regulă, la 4 ani – pe care o desfăşoară, prin modul de lucru – numai în sesiuni – prin alte trăsături, ei se deosebesc de funcţionarii publici.
După cum am văzut anterior, organele administraţiei publice, instituţiile şi serviciile publice au în structura lor un personal de specialitate compus din funcţionari publici şi din angajaţi obişnuiţi. Regimul juridic al funcţionarilor publici este stabilit printr-o serie de acte normative, începând cu Legea nr.188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor publici, care defineşte funcţionarul public, clasifică categoriile de funcţionari publici, reglementează raporturile juridice dintre funcţionarii publici şi autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică centrală şi locală.
Acelaşi act normativ precizează categoriile de personal din autorităţile administraţiei publice centrale şi locale căruia nu i se aplică prevederile sale:
- personalul salariat din aparatul propriu al autorităţilor instituţiilor publice, care desfăşoară activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, precum şi a altor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică;
- personalul salariat încadrat, pe baza încrederii personale, la cabinetul demnitarului;
- corpului magistraţilor;
- cadrelor didactice;
- persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică.
În acest sens, se pronunţă şi articolul 5 alineat 2 al aceluiaşi act normativ care precizează că personalul din aparatul de lucru al autorităţilor şi instituţiilor publice, care efectuează activităţi de secretariat, administrative, protocol, gospodărire, întreţinere-reparaţii şi de deservire, este angajat cu contract individual de muncă, el neavând calitatea de funcţionar public şi i se aplică legislaţia muncii.
În lumina celor expuse mai sus, trebuie să reţinem că nu toate persoanele care lucrează în sectorul bugetar au calitatea de funcţionar public, ci numai acelea care sunt investite cu o funcţie publică şi exercită prerogativele de putere publică. Pentru a stabili sfera acestei categorii de funcţionari va trebui să apelăm la textul de lege. Astfel, în articolul 2 alineat 2 al Legii nr.188/1999, republicată, privind Statutul funcţionarilor publici „funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile prezentei legi, într-o funcţie publică”.
Definiţia este lapidară şi necesită completări. În literatura de specialitate, marea majoritate a autorilor au identificat şi analizat mai multe sensuri ale noţiunii de funcţionar public. Astfel, într-un sens mai larg, prin noţiunea de funcţionar se înţelege orice persoană care lucrează în sectorul public, adică în cadrul administraţiei publice centrale sau locale şi a altor servicii publice, chiar dacă sunt organisme private.
În sensul legii penale, după cum am văzut, prin funcţionar se înţelege atât funcţionarul public, aşa cum este definit prin Statutul funcţionarilor publici, cât şi orice alt salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice decât cele de interes public, cu condiţia ca persoana juridică privată să desfăşoare o activitate de interes public, adică să aparţină sferei categoriei stabilimentelor de utilitate publică.
În sens restrâns, afirmă toţi analiştii, noţiunea de funcţionar este echivalentă aceleia de funcţionar public, adică persoana investită într-o funcţie publică în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice ale statului şi unităţilor administrativ-teritoriale.
Noţiunea de funcţionar public a fost definită pentru prima dată în legislaţia noastră, în Legea pentru Statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923 – unul dintre primele statute ale funcţionarilor publici din Europa – care, la articolul 1, prevedea: „Sunt funcţionari publici cetăţenii români, fără deosebire de sex, care îndeplinesc un serviciu permanent (civil şi eclesiastic) la stat, judeţ, comună sau la instituţiile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau Consiliilor judeţene şi comunale”; Astfel:
- toate serviciile publice sunt dotate încă de la înfiinţare cu funcţii publice;
- pentru ca persoana fizică să poată ocupa o funcţie publică este necesar ca aceasta să fie cetăţean român;
- pentru a putea fi numit funcţionar public este necesar ca persoana respectivă să aibă vârsta de cel puţin 18 ani împliniţi, dacă legea specială nu cere o altă vârstă;
- unele acte normative cer ca persoana fizică ce urmează a fi funcţionar public să posede anumite studii – superioare, liceale sau generale – iar altele cer o anumită pregătire de specialitate, cum ar fi: jurist, economist, inginer ş.a.m.d.;
- învestirea într-o funcţie publică se face pe bază de concurs ori ca urmare a alegerii;
- persoana fizică ce ocupă o funcţie publică trebuie să desfăşoare o activitate continuă şi permanentă, evident cu respectarea programului de lucru al serviciului respectiv;
- pentru activitatea depusă, persoana fizică are dreptul la un salariu, stabilit conform legii, pentru a se întreţine pe el şi familia lui;
- pe durata ocupării funcţiei publice, persoana fizică are anumite drepturi şi obligaţii;
- cu excepţia funcţionarilor publici care, potrivit legii, sunt inamovibili, toţi funcţionarii publici se bucură de stabilitate.
O serie de autori au criticat, cu justificat temei, lacunele definiţiei, practic restrângerea sferei funcţionarilor publici la persoanele angajate în serviciile permanente la stat, judeţ, comună şi la instituţiile bugetare de stat şi autorităţile administraţiei locale. În acest sens au fost invocate următoarele argumente: a) există şi stabilimente de utilitate publică, care au şi ele bugetul aprobat de Parlament; b) lasă să se înţeleagă că funcţionarii publici sunt numai cei numiţi, ori există şi funcţionari aleşi; c) prestarea unui jurământ la intrarea în funcţie nu este de esenţa funcţiei publice, aparţinând şi altor sectoare; d) nu rezultă şi nu se înţelege ce este acela serviciu public şi e) remuneraţia nu este, de asemenea, de esenţa funcţiei publice. Să recunoaştem, o asemenea definiţie şi accepţiune dată funcţionarului public nu ar mai satisface actualele exigenţe, deşi regăsim şi în ea câteva dintre caracteristicile funcţionarului public modern: a) caracterul de serviciu public; b) caracterul de serviciu permanent; c) autorităţile statului şi instituţiile bugetare de Parlament, Guvern, Consiliile judeţene şi comunale în cadrul cărora îşi desfăşoară activitatea funcţionarul.
Legislaţia actuală insistă pe detalierea activităţilor desfăşurate de funcţionarii publici, care, în mod necondiţionat, implică (presupun) exercitarea prerogativelor de putere publică. Astfel, ele constau în: a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative şi altor reglementări specifice autorităţilor sau instituţiilor publice; c) elaborarea politicilor şi strategiilor, programelor, statisticilor şi a documentelor privind aplicarea legilor; d) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile cu persoanele fizice sau juridice de drept public sau privat; e) reprezentarea în justiţie a autorităţii sau a instituţiei publice.
În continuare, vom reţine că, legea desemnează categoriile de funcţionari publici care pot beneficia de statute speciale, astfel:
- a) structurile de specialitate ale Parlamentului României;
- b) structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale;
- c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ;
- d) serviciile diplomatice şi consulare;
- e) autoritatea vamală;
- f) alte servicii publice stabilite prin lege.
Şi o altă problemă trebuie lămurită atunci când încercăm să dimensionăm, să conturăm sfera funcţionarilor publici. Astfel, va trebui să reţinem că în Statutul funcţionarilor publici, mai există precizări cu privire la categoriile de persoane cărora nu li se aplică prevederile acestuia: „Prevederile prezentei legi nu se aplică .....persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică. Cei mai mulţi dintre autori susţin că, faptul că demnitarii publici nu intră sub incidenţa statutului nu ar însemna că au o altă esenţă decât a funcţiilor publice. Aceştia, amintind despre formularea articolului 16 din Constituţia României, în care face vorbire despre funcţii şi demnităţi publice, susţin că textul trebuie înţeles în sensul unor legături intrinseci, organice dintre funcţia publică şi demnitatea publică. Astfel, funcţiile de demnitate publică sunt o specie a funcţiilor publice, iar ştiinţa dreptului administrativ nu poate face abstracţie de ele.
Se subînţelege că funcţionarii cu rang înalt – demnitarii publici – sunt persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică în servicii de interes la nivel naţional, ceea ce nu înseamnă că – afirmă unii dintre autori – nu ar putea, în mod excepţional, să existe şi în teritoriu, aşa cum găsim în dreptul comparat guvernatori de provincii, guvernatori ai unor zone defavorizate ori guvernatori de euro-regiuni. Este greu de admis, credem noi, existenţa unor demnitari publici la nivel local, întrucât demnitatea publică este axată pe ideea de suveranitate a statului, de reprezentare a instituţiilor republicii şi nu de simpli funcţionari administrativi locali. De aceea, faptul că anumite funcţii publice, prin anumite artificii legislative, sunt asimilate şi salarizate la nivelul funcţiilor de demnitate publică, nu le transformă în funcţii de demnitate publică.
Reţinem, totuşi, că funcţiile de demnitate publică pot fi ocupate prin mandat obţinut direct, prin alegeri organizate sau, indirect, prin numire potrivit legii. Nefiind supuse regimului juridic instituit de legea nr.188/1999, se deduce că, demnitarii publici nu beneficiază, printre altele, de stabilitate în funcţie, ei putând fi, în principiu, revocabili din funcţiile pe care le deţin.
Prin comparaţie şi prin deducţie, putem concluziona asupra faptului că, demnitarii publici sunt acele persoane numite sau alese într-o funcţie de demnitate publică, în urma alegerilor generale sau locale. Din această categorie fac parte: Preşedintele României, primul-ministru, miniştrii, secretarii de stat, preşedinţii Consiliilor judeţene, primarii şi alţii.
Vom mai spune că statutul unora dintre demnitarii publici este reglementat prin legi speciale, cum ar fi Legea nr.215/2001 în cazul preşedinţilor Consiliilor judeţene şi primarilor, ori prin texte constituţionale pentru ceilalţi.
O conturare şi mai exactă a categoriilor de funcţionari care pot fi incluşi între persoanele care exercită o serie de demnităţi publice şi funcţii publice, o aduce Legea nr.161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, care se aplică:
- a) Preşedintelui României;
- b) deputaţilor şi senatorilor;
- c) consilierilor prezidenţiali şi consilierilor de stat în Administraţia Prezidenţială;
- d) primul-ministru, miniştrii, miniştrii delegaţi, secretari de stat, subsecretari de stat şi funcţiile asimilate acestora, prefect şi subprefect;
- e) a magistraţilor, aleşilor locali, funcţionarilor publici.
Bazaţi pe argumentele analizei efectuate în Capitolul V şi pe elementele adăugate în această secţiune, vom putea propune o definiţie mai extinsă a noţiunii de funcţionar public: persoana investită într-o funcţie publică, în mod legal, prin actul de voinţă unilaterală al unei autorităţi publice, instituţii publice sau al cetăţenilor, care îndeplineşte, pe termen nedeterminat sau determinat atribuţiile şi responsabilităţile din competenţa autorităţii sau instituţiei din care face parte .
Sunt evidente şi rezultă cu claritate principalele trăsături ale funcţionarului public: persoană fizică care îndeplineşte condiţiile stabilite de lege; investirea legală într-o funcţie publică din structura autorităţilor publice sau instituţiilor publice; atribuţii de îndeplinirea competenţei autorităţii sau instituţiei din care face parte.
Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999, poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii:
- are cetăţenia română şi locuieşte în România;
- cunoaşte limba română, scris şi vorbit;
- are vârsta de minimum 18 ani împliniţi;
- are capacitate deplină de exerciţiu;
- are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate;
- îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;
- îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice;
- nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals sau ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea;
- nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani;
- nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege.
Pentru anumiţi funcţionari publici, cum sunt înalţii funcţionari publici, legea prevede şi alte cerinţe de studii, de perfecţionare şi/sau specializare, de vechime, de promovare a concursului organizat special ş.a., asupra cărora vom stărui într-un capitol viitor.
Problematica funcţiei publice şi a modului de învestire a funcţionarilor prin numire, repartizare ori prin alegere am abordat-o sumar în capitolul anterior şi urmează a fi dezvoltată în capitolele următoare. Aceleaşi comentarii le facem şi cu privire la competenţă, drepturile şi obligaţiile cu care este investit, respectiv atribuţiile şi responsabilităţile pe care le îndeplineşte funcţionarul public.
Deşi au fost tratate în capitolul anterior, vom reaminti, fără alte comentarii, principiile care stau la baza activităţii funcţionarilor publici:
- legalitate, imparţialitate şi obiectivitate;
- transparenţă;
- responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale;
- orientare către cetăţeni;
- eficienţă şi eficacitate;
- stabilitate în exercitarea funcţiei publice;
- subordonare ierarhică.
Cu toate că legea a făcut o anumită ierarhizare a principiilor, trebuie spus că sunt deopotrivă la fel de importante şi trebuie respectate în totalitate şi cumulativ de către orice funcţionar public, ele condiţionând continuitatea, conformitatea, calitatea şi finalitatea oricărui serviciu public.
În planul normativităţii şi al doctrinei se întâmpină dificultăţi legate de clasificarea funcţionarilor publici.