Administrație publică

1. Conceptul şi evoluţia răspunderii juridice a funcţionarului public

Evoluţia răspunderii juridice a funcţionarilor publici trebuie studiată în raport de împrejurările istorice ale statului, a formelor de guvernare şi concepţiile politico-sociale ale diferitelor epoci istorice parcurse de omenire. Dintre acestea, forma de guvernământ are un rol determinant, întrucât ea sintetizează concepţia şi modalităţile de abordare ale realităţilor politice, sociale, economice şi culturale ale legiuitorului. Astfel, într-o formă de guvernământ fondată pe o concepţie absolutistă, ideea de responsabilitate a statului era aproape inexistentă, pe când, într-o formă de guvernământ bazată pe o concepţie individualistă, ideea de responsabilitate devine o realitate.

Responsabilizarea statului şi a funcţionarilor publici a apărut încă din Antichitate în vremea „democraţiilor” romane şi greceşti când a fost instituit un adevărat drept de anulare al hotărârilor consulilor de către popor.

            Evul Mediu, prin apariţia centralizării statului a reprezentat un pas înapoi comparativ cu reglementările dreptului roman, neputându-se vorbi de o responsabilitate a statului şi/sau a reprezentanţilor statului. Însă, în statele absolutiste ale antichităţii, în care Regele deţinea toate puterile statului, nu putea fi vorba despre o răspundere a puterii publice faţă de particularul lezat în drepturile sale. Au apărut doar timide teorii filozofice care contestau şi criticau puterea absolută a statului. Absolutismul monarhic, centralist, a făcut ca statul să se identifice cu persoana conducătorului. „L`Etat s`est moi !” se spunea în Franţa, în timpul Regelui Soare, în timp ce englezii mergeau până acolo încât au susţinut  teoria  iresponsabilităţii  regelui prin formula  „The king can`t do wrong !”.

În Statul Roman regăsim aceeaşi situaţie în timpul regalităţii. Abia pe timpul Republicii începe să fiinţeze ideea unei responsabilităţi a puterii publice, în sensul că există o acţiune populară prin care fiecare cetăţean avea dreptul să cheme la răspundere pe funcţionarul public. Astfel, provocaţio ad populum era un adevărat drept de anulare a hotărârilor consiliilor, despre care aminteam mai sus.

Analizând limitele puterii publice în epoca feudalismului şi evului mediu, constatăm că această perioadă a fost mai ostilă ideii de responsabilitate a puterii publice comparativ cu epoca romană. Cei care au deţinut puterea în această orânduire – regii – se simţeau investiţi, în ochii mulţimii, cu puterea divină şi aflau doar în crezul lor voinţa de a nu abuza de puterea lor nelimitată, aceasta fiind singura oprelişte în calea abuzurilor.

Între secolele XVIII şi XX, concepţiile despre limitele şi fundamentele răspunderii juridice ale Statului şi ale funcţionarilor de stat au fost dominate de principiul iresponsabilităţii puterii publice din timpul Revoluţiei Franceze, explicat prin concepţia greşită pe care oamenii  o aveau despre stat. Statul era considerat ca o putere superioară şi infailibilă, aflată deasupra tuturor, care nu putea greşi şi, pentru acest unic considerent, nici nu trebuia tras la răspundere. S-a considerat că noţiunea de suveranitate este incompatibilă cu cea de responsabilitate.

Cu timpul, s-a admis ideea că, dacă actele statului sunt vătămătoare pentru cineva, înseamnă că ele nu sunt conforme cu legea şi, în acel caz particular, fiind contrare legii, pot da naştere la o cerere de reparaţie a prejudiciului. Dar nici în această situaţie Statul este iresponsabil, şi, dacă o lege nu este respectată, faptul trebuie imputat în întregime agentului care este însărcinat să o execute şi care, susţine propria sa voinţă voinţei statului suveran.

Rezultă, fără îndoială, că această concepţie despre stat nu punea problema responsabilităţii puterii publice, ci numai a responsabilităţii funcţionarilor publici.

Doar în a doua decadă a secolului XX, acest principiu, al responsabilităţii juridice absolute, născut şi aplicat îndeosebi în Franţa, a început să se clatine şi s-a admis că responsabilitatea administraţiei publice derivă din calitatea de girantă a serviciului public care nu a funcţionat corect, iar culpa există printr-o acţiune greşită sau prin reaua conducere a serviciului public căreia să-i fie imputată dauna.

În Epoca Modernă, teoriile contractualiste şi cele liberale au introdus o nouă concepţie despre stat, ceea ce a determinat şi  noua abordare a  conceptului de responsabilitate a statului şi de răspundere a funcţionarului public ca reprezentant al acestuia. Acum au fost puse bazele unor noi principii dintre care principiul egalităţii cetăţenilor în faţa serviciilor publice reprezintă fundamentul juridic al statului liberal, redus la ideea respectului  faţă de cetăţeni. Potrivit acestor concepţii, statul trebuie să vină în întâmpinarea cetăţenilor prin acţiunile sale, să îi protejeze şi nu să reprezinte un obstacol în îndeplinirea idealurilor lor individuale care sunt conforme cu legile şi moralitatea publică. Tocmai de aceea, un asemenea stat este unul responsabil, el însuşi un funcţionar şi, ori de câte ori greşeşte, trebuie să răspundă direct fie prin autoritatea sau instituţia în cauză, fie prin însuşi funcţionarul public care a întocmit actul respectiv, care a întârziat nejustificat elaborarea lui sau care a refuzat din proprie voinţă (sau la ordinul scris al superiorului ierarhic) emiterea actului respectiv, ceea ce a determinat producerea unui prejudiciu pentru cetăţean. Statul trebuie să răspundă prompt în faţa cetăţenilor care aşteaptă numai o respectare cu promptitudine a îndatoririlor faţă de ei. 

            În România principiul responsabilităţii statului apare reglementat pentru prima dată în Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864 care dispunea, în articolul 51, că „particularii sau alte persoane juridice a căror interese se află vătămate prin vreo măsură administrativă pot reclama la Consiliul de Stat împotriva hotărârilor miniştrilor, ale prefecţilor sau altor agenţi administrativi date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor”. Regimul juridic al răspunderii este îmbunătăţit prin reglementările moderne ale Constituţiei din 1866, care aduce ca noutate răspunderea statului pentru cazurile de expropriere pentru utilitate publică (articolul 19), dar şi responsabilitatea ministerială (articolul10), completate ulterior prin legislaţia specială. În acelaşi timp, se făcea aplicaţia articolelor 998 şi 1000 din Codul Civil Român de la 1864 care reglementau răspunderea civilă din culpă şi răspunderea pentru lucrurile ce sunt sub paza noastră. Legea pentru Curtea de Casaţie şi Justiţie din 17 februarie 1912, prin articolul 33 alineatul penultim, dispunea că „daunele interese care ar putea izvorî din asemenea acte sau fapte, se vor cere de către cei interesaţi de la Curtea de Apel în circumscripţia căreia s-a îndeplinit actul administrativ atacat, oricare ar fi valoarea acestor daune”.

Constituţia din 1923 îmbunătăţeşte şi completează regimul responsabilităţii statului şi al răspunderii juridice a funcţionarilor publici prin dezvoltarea instituţiei exproprierii pentru utilitate publică (articolele 17 şi 20), menţinerea dreptului la acţiune întemeiat pe responsabilitatea ministerială (articolul 98) şi prin proclamarea responsabilităţii statului pentru actele şi faptele administrative de autoritate (articolele 99 şi 107).

            Statutul funcţionarilor publici din 1923 vine cu o serie de reglementări care individualizează răspunderea funcţionarilor publici şi reuşeşte chiar să o disocieze de răspunderea generală a statului faţă de particulari, chiar dacă ar putea fi implicaţi în solidar într-o astfel de răspundere.

2. Consideraţii privitoare la responsabilitatea funcţionarilor publici în România

Pentru răspunderea juridică a funcţionarilor publici din România, sediul actual al materiei îl reprezintă articolele 70-79 din Legea nr.188/1999, cu modificările şi completările aduse de Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Specificul răspunderii juridice a funcţionarilor publici este dat de circumstanţierea locului, timpului şi modului de săvârşire a faptului ilicit, dar şi de calificarea subiectului  - activ din punct de vedere al săvârşirii faptei şi pasiv din punct de vedere al răspunderii juridice - căruia i se cere să aibă calitatea de funcţionar public. Astfel, vor fi considerate fapte care atrag răspunderea juridică a funcţionarilor publici doar acele fapte ilicite care îndeplinesc cumulativ condiţiile:

1. sunt fapte care intră în sfera ilicitului : disciplinar, contravenţional, penal sau  civil, fiind prevăzute în legislaţia specifică;
2. sunt săvârşite cu vinovăţie (intenţie sau culpă);
3. sunt generatoare de prejudicii;
4. între săvârşirea faptei şi producerea prejudiciului există o legătură de cauzalitate;
5. subiectul activ al faptului ilicit, subiect pasiv al răspunderii juridice, trebuie să aibă calitatea de funcţionar public, deci un subiect calificat;
6. faptul ilicit, izvor al răspunderii  juridice, este săvârşit în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile de serviciu.

În perioada interbelică, în literatura de specialitate se făcea distincţie între greşelile de serviciu – care deşi sunt fapte realizate cu intenţia de a îndeplinii sarcinile de serviciu  produc un prejudiciu particularului, de exemplu rătăcirea unei petiţii sau îndreptarea ei spre o instituţie sau autoritate necompetentă şi greşeli personale de serviciu – care  sunt săvârşite cu intenţia evidentă de a produce un prejudiciu, de a nu îşi îndeplini atribuţiile de serviciu în condiţii normale, de exemplu reţinerea nejustificată sau chiar distrugerea unei cereri depuse de petiţionar cu intenţia ca aceasta să nu fie rezolvată. Această distincţie putea fi avută în vedere la individualizarea sancţiunii juridice, dar, nemaifiind prevăzută în legislaţia actuală, nu interesează decât sub aspect teoretic, pentru că acolo unde legea nu distinge nici noi nu putem distinge.

Activitatea funcţionarului public se desfăşoară, fără îndoială, în cadrul unor norme juridice care presupun o anumită  disciplină, conduită, responsabilitate şi garanţii bine reglementate. Nu există o valoare mai importantă, pentru un funcţionar public responsabil, decât îndeplinirea cu bună credinţă  şi bună înţelegere a sarcinilor care derivă din atributele funcţiei sale, precum şi continua preocupare pentru perfecţionarea activităţii, pentru sporirea eficacităţii şi eficienţei muncii sale.

Fenomenul de disciplină se referă la ansamblul regulilor de purtare impuse tuturor membrilor unei colectivităţi faţă de dispoziţiile sau cerinţele formulate de factorii de conducere pentru bunul mers al acelei colectivităţi umane. De asemenea, disciplina vizează totalitatea regulilor de comportare şi de ordine obligatorii pentru membrii unei colectivităţi.

Numeroşi analişti şi autori au susţinut faptul că responsabilitatea funcţionarilor şi răspunderea juridică a funcţionarului public reprezintă cheile de bază ale bunei funcţionări a unui serviciu public şi, în final, a întregii administraţii publice. Majoritatea acestora sunt de acord cu faptul că răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici este o componentă încadrată într-una dintre formele răspunderii administrative, urmare încălcării normelor dreptului administrativ. Spre exemplu, profesorul Antonie Iorgovan se referă la noţiunile de abateri administrativ-disciplinare şi abateri administrativ-contravenţionale, iar profesorul V.I Prisăcaru arată că, pentru a ne afla în prezenţa unei abateri administrative, este necesar ca ea să se regăsească într-un act normativ, iar actul normativ trebuie să reglementeze:

1. obligaţia ce revine funcţionarului public şi/sau serviciului public administrativ;
2. sancţiunea aplicabilă celui ce încalcă obligaţia din actul normativ;
3. organul competent să constate abaterea şi să aplice sancţiunea administrativă;
4. căile de atac şi organele competente a soluţiona cererile celor care se consideră neîndreptăţiţi de sancţiunile aplicate.

3. Responsabilitatea şi răspunderea juridică în dreptul administrativ românesc

Responsabilitatea juridică constituie un concept prin care legiuitorul exprimă vocaţia la răspundere a unor persoane, pentru anumite acte şi/sau fapte juridice săvârşite personal sau prin alte persoane şi lucruri aflate în administrarea lor.

În dreptul public, responsabilitatea este instituţia juridică prin care legiuitorul instituie răspunderea persoanelor de drept public pentru actele şi faptele juridice ilicite pe care le înfăptuiesc în elaborarea, organizarea, executarea, respectarea legii şi înfăptuirea justiţiei, personal sau prin alte persoane ori prin lucruri aflate în administrarea lor. Deducem, astfel că, spre deosebire de noţiunea juridică de responsabilitate, răspunderea juridică este o răspundere concretă a persoanei fizice sau juridice, stabilită de o autoritate competentă (administrativă sau judecătorească) în cadrul unei proceduri stabilite de lege, prin aplicarea unei sancţiuni (disciplinare sau contravenţionale) şi prin anularea actului ilicit, înlăturarea stării de fapt ilegale, restabilirea situaţiei anterioare şi fixarea despăgubirilor pentru efectele negative ale actului sau faptului care a cauzat daunele constatate.

Rezultă, de asemenea, că răspunderea juridică nu se confundă cu sancţiunea întrucât sancţiunea juridică neconcretizată are un caracter generic, ca element al normei juridice şi nu se concretizează decât atunci când s-a născut raportul juridic generat de actul sau faptul ilicit săvârşit de o persoană fizică sau juridică, act sau fapt care produce consecinţe păgubitoare. Deci, în cadrul răspunderii juridice, sancţiunea şi celelalte măsuri reparatorii sunt concretizate de autoritatea competentă şi se îndreaptă împotriva făptuitorului, în raport de natura, forma şi pericolul reprezentat de actul sau faptul incriminat.

În legătură cu conţinutul noţiunii de răspundere juridică s-au conturat opinii diferite, care operează cu o sferă mai restrânsă sau mai extinsă a acesteia.

Într-o opinie s-a susţinut, şi încă se mai susţine,că răspunderea administrativă este una şi aceeaşi cu răspunderea contravenţională, iar în dreptul administrativ există trei forme de răspundere administrativ-contravenţională:

1. ilicitul administrativ propriu-zis;
2. ilicitul contravenţional;
3. ilicitul cauzelor de prejudicii materiale şi morale.

Într-o altă opinie, autorii susţin că răspunderea administrativă este forma răspunderii juridice specifică dreptului administrativ care se declanşează, aproape  întotdeauna,  în  situaţia  încălcării  unei norme a dreptului administrativ.

Alţi autori consideră, spre exemplu, că răspunderea administrativă cuprinde totalitatea normelor ce reglementează răspunderea juridică a celor ce nesocotesc şi încalcă normele de drept administrativ, adică acele norme care reglementează raporturile sociale ce apar între organele administraţiei publice în realizarea sarcinilor puterii executive,precum şi între aceste organe şi particulari (persoane fizice sau juridice).

Pentru a ajunge la o definiţie mai adecvată şi cuprinzătoare este necesar să plecăm de la definiţia dată responsabilităţii în dreptul public şi să luăm în consideraţie toate elementele necesare:

1. specificitatea responsabilităţii şi răspunderii administrative comparativ cu sfera generală a responsabilităţii şi a răspunderii juridice;
2. raportarea doar la acea responsabilitate şi la acea răspundere juridică care derivă exclusiv din normele juridice de drept administrativ, respectiv din acelea care vizează organizarea executării şi executarea legii;
3. constatarea faptului că responsabilitatea şi răspunderea juridică apare numai ca urmare a actului sau faptului administrativ care o generează;
4. responsabilitatea şi răspunderea juridică de drept administrativ sunt guvernate de principii specifice acestor instituţii: subordonarea ierarhică, supremaţia interesului public, îndeplinirea serviciului public, celeritatea actului administrativ, concordanţa între competenţă şi responsabilitate, epuizarea, mai întâi, a căilor administrative pentru a se ajunge la transformarea responsabilităţii în răspundere juridică (recursul graţios şi recursul ierarhic), condiţiile responsabilităţii şi răspunderii administrative sunt fixate unilateral, pe baza şi în executarea legii.

Bazaţi pe cele expuse anterior, opinăm, şi noi, că responsabilitatea administrativă este instituţia juridică prin care o persoană de drept public este declarată de legiuitor potenţial responsabilă pentru întreaga activitate, inclusiv pentru actele şi faptele administrative producătoare de pericole sau de prejudicii pe care le-ar putea comite pe timpul organizării executării concrete a legilor, fie personal, fie prin funcţionarii săi publici ori prin lucrurile aflate în administrarea sa.

Prin comparaţie, răspunderea administrativă este forma de răspundere juridică stabilită concret de autoritatea competentă, în urma unei proceduri legale, prin aplicarea sancţiunii, însoţită sau nu de anularea actului ilicit, înlăturarea stării de fapt ilegală, reconstituirea situaţiei anterioare şi stabilirea măsurilor de reparare a prejudiciului cauzat, după caz.

Rezultă, fără echivoc, faptul că fundamentul responsabilităţii şi al răspunderii administrative se regăseşte în lege: Constituţia, celelalte legi care îşi au sorgintea în aceasta şi actele normative emise de autorităţile publice abilitate în domeniul rezervat acestora de către lege, în procesul complet de organizare a executării şi de executare în concret a legii.

În general, trebuie admis că: 

1. principiile generale ale responsabilităţii juridice şi ale răspunderii juridice izvorâte din Constituţie, sunt aplicabile şi pentru responsabilitatea şi răspunderea juridică administrativă;
2. principiile speciale ale responsabilităţii şi ale răspunderii administrative izvorăsc din Constituţie şi din legile emise în baza acesteia.

Faţă de cele admise anterior, rezultă că temeiul răspunderii administrative se bazează pe:

1. prevederile legale care reglementează responsabilităţile juridice, procedura înfăptuirii acesteia, actele sau faptele generatoare de responsabilitate şi organele abilitate să constate, să aplice sancţiunea, să anuleze actul ilicit , să restabilească situaţia anterioară, să determine şi să instituie forma despăgubirii şi căile de urmat în aceste cazuri;
2. săvârşirea actului sau faptului administrativ ilicit generator de răspundere care poate fi sub forma: abaterii disciplinare, contravenţiei, actului administrativ ilegal penal sau actului administrativ civil;
3. hotărârea judecătorească ori actul autorităţii publice competente, împuternicite de lege, prin care s-a stabilit răspunderea juridică, în cadrul raportului juridic cu efecte juridice negative, pentru un act sau fapt juridic concret.

În ceea ce priveşte formele răspunderii administrativ juridice a funcţionarului public, în doctrină, au fost, de asemenea, formulate mai multe opinii, răspunderea administrativă fiind identificată, uneori, cu constrângerea administrativă iar ca forme de constrângeri au fost determinate executarea ilicită şi sancţiunea administrativă.

Profesorul Antonie Iorgovan, referindu-se la măsurile ce pot fi luate în cadrul răspunderii administrative, utilizează termenele de sancţiuni de drept administrativ care nu intervin ca urmare a producerii şi a existenţei unei stări conflictuale determinată de săvârşirea unei fapte ilicite, ci poate să apară şi numai dacă agentul public se opune îndeplinirii măsurilor respective, după cum pot să intervină şi măsuri de executare silită.

Potrivit profesorului V.I. Prisăcaru, răspunderea juridică a  funcţionarilor publici pentru faptele sau actele ilicite pe care le îndeplinesc în exercitarea atribuţiilor, responsabilităţilor şi puterilor pe care le deţin în cadrul serviciilor publice în care sunt încadraţi se poate angaja în diverse forme,  şi  anume:   a) disciplinară;   b) administrativă;  c) civilă  şi  d) penală. Acelaşi autor consideră că răspunderea administrativă pentru abaterile administrative săvârşite de funcţionarii publici pe timpul exercitării atribuţiilor ce le revin  în funcţiile publice pe care le deţin ori pentru neîndeplinirea acestor atribuţii se stabileşte prin actele normative care stabilesc sancţiuni administrative pentru abaterile administrative săvârşite de funcţionarii publici. Cât priveşte răspunderea civilă a funcţionarului public, autorul  o  consideră  ca  pe  o  răspundere civilă delictuală şi nu contractuală.

Asemănător cu tezele avansate de profesorii Antonie Iorgovan şi dr. Lidia Barac, plecând de la cele trei categorii ale ilicitului administraţiei (ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul administrativ-contravenţional şi ilicitul cauzator de prejudicii materiale sau morale), considerăm că există trei forme ale răspunderii juridice administrative, şi anume: răspunderea administrativ-disciplinară, răspunderea administrativ-contravenţională şi răspunderea administrativ-patrimonială.

Potrivit celor avansate anterior, după criteriul naturii juridice a răspunderii  putem clasifica răspunderea juridică a funcţionarilor publici în  patru categorii:

1. răspunderea juridică disciplinară;
2. răspunderea juridică contravenţională;
3. răspunderea juridică penală;
4. răspunderea juridică civilă.

            Dacă excludem răspunderea civilă, care presupune atingerea unei valori patrimoniale sau cuantificabile patrimonial, celelalte forme ale răspunderii apar ca urmare a atingerii aduse unor valori pe care statul a înţeles să le ocrotească prin norme juridice sancţionatorii, stabilind chiar şi o gradualitate a acestora (disciplinar-contravenţional-penal), funcţie de gravitatea faptei, de valoarea căreia i s-a adus atingere şi de gradul de pericol social care îl produce un asemenea act sau fapt ilicit, generator de răspundere.

            După criteriul ramurii de drept în care pot fi încadrate normele juridice prin încălcarea cărora se angajează răspunderea juridică, diferenţiate prin natura juridică diferită a valorii ocrotite, putem clasifica răspunderea juridică în două categorii :

1. răspunderea juridică de drept public :

1. disciplinară;
2. contravenţională;
3. penală.

1. răspunderea juridică de drept civil.

4. Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici

            Această formă a răspunderii juridice a funcţionarului public este prevăzută în Statutul funcţionarilor publici şi într-o serie de legi speciale, destinate anumitor categorii de funcţionari publici.

Statutul funcţionarilor publici defineşte astfel această formă a răspunderii juridice: „încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită profesională şi carieră prevăzute de lege, constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora”.

Din economia definiţiei date şi a celorlalte dispoziţii generale referitoare la funcţia publică şi la funcţionarii publici, rezultă, fără echivoc, faptul că temeiurile răspunderii disciplinare a funcţionarului public sunt numai faptele expres prevăzute de lege ca abateri disciplinare, celelalte forme putând îmbrăca forma contravenţională, civilă sau penală, după caz. Astfel, răspunderea disciplinară rezultă din lege, care defineşte abaterea şi precizează elementele componente ale acesteia: obiectul, latura obiectivă, subiectul, latura subiectivă şi sancţiunea, respectiv procedura urmată şi competenţa de constatare şi de aplicare a sancţiunii disciplinare.

Fiind întotdeauna o faptă concretă, care trebuie să întrunească toate elementele constitutive şi pe cele circumstanţiale, abaterea disciplinară trebuie analizată sub toate aspectele conţinutului său: subiect, latură subiectivă, obiect, latura obiectivă şi sancţiunea.

Subiectul abaterii disciplinare în dreptul disciplinar administrativ este întotdeauna funcţionarul public, deci persoana fizică, care este numit în condiţiile legii într-o funcţie de demnitate sau de autoritate publică, inclusiv funcţionarul public detaşat sau delegat. Obiectul abaterii disciplinare îl constituie valoarea socială lezată prin acţiunea sau inacţiunea funcţionarului public, aceasta rezultând din conţinutul normei juridice care prevede abaterea şi sancţiunea care se aplică în cazul încălcării ei. Latura obiectivă, are un caracter descriptiv în lege, în sensul că, pentru fiecare faptă considerată abatere disciplinară, precizează acţiunile sau inacţiunile apreciate ca abateri, precum şi împrejurările de timp şi de loc ale săvârşirii acestora. Latura subiectivă este reprezentată de vinovăţia autorului, fie că se prezintă sub forma intenţiei directe sau a intenţiei indirecte, fie sub forma culpei din uşurinţă sau a culpei simple.

Trăsăturile abaterii disciplinare sunt, în principal, următoarele:

1. este o răspundere de drept public, spre deosebire de răspunderea disciplinară de dreptul muncii, care este una de drept privat;
2. intervine numai în cazul săvârşirii unei abateri disciplinare calificată ca atare prin norme ale dreptului public, deci în cadrul unor raporturi de drept public;
3. subiectul activ este un funcţionar public, iar subiect pasiv este autoritatea sau instituţia publică la care acesta este încadrat;
4. procedura de constatare, aplicare şi contestare a sancţiunilor disciplinare sunt supuse unor norme speciale;
5. abaterile şi sancţiunile disciplinare sunt prevăzute prin norme cu putere de lege.

În definirea îndatoririlor corespunzătoare funcţiei îndeplinite şi/sau a normelor de conduită pe care le consideră abateri disciplinare, legiuitorul s-a oprit numai asupra următoarelor fapte:

1. întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;
2. neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;
3. absenţe nemotivate de la serviciu;
4. nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;
5. intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului legal;
6. nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu acest caracter;
7. manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea;
8. desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter politic;
9. refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;
10. încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi, conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;
11. stabilirea de către funcţionarii publici de execuţie de relaţii directe cu petenţii în vederea soluţionării cererilor acestora.

În ceea ce priveşte sancţiunile disciplinare ce pot fi aplicate funcţionarilor publici, Statutul funcţionarilor publici – care rămâne sediul comun în materie – stipulează că acestea sunt:

1. mustrarea scrisă;
2. diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni;
3. suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de promovare în funcţia publică pe o perioadă de 1-3 luni;
4. trecerea într-o funcţie inferioară, pe o perioadă de până la un an, cu diminuarea corespunzătoare a salariului;
5. destituirea din funcţie.

Legea stipulează şi faptul că, în aplicarea sancţiunii şi în individualizarea pedepsei, se va ţine seama de  o serie de considerente necesare prevenirii subiectivismului, arbitrariului sau abuzului, astfel:

• cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare;
• împrejurările în care aceasta a fost săvârşită;
• gradul de vinovăţie al funcţionarului public;
• consecinţele abaterii;
• comportarea generală în serviciu a funcţionarului public;
• existenţa în antecedentele funcţionarului public a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate.

Procedura urmată de autorităţile competente să constate şi să aplice sancţiunile disciplinare este fixată de Statutul funcţionarilor publici şi de către Hotărârea Guvernului nr.1210/2003, care stipulează că sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei şi după audierea funcţionarului public considerat vinovat. În acest sens, în cadrul autorităţii sau instituţiei publice se constituie comisii de disciplină care sunt competente să cerceteze faptele sesizate şi să propună sancţiunea aplicată funcţionarului public, cu excepţia sancţiunii „mustrare” care poate fi aplicată direct de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea conducătorului compartimentului din care face parte funcţionarul public vinovat.

Activitatea comisiei de disciplină se bazează pe respectarea unui summum de principii, şi anume:

• prezumţia de nevinovăţie, conform căruia se prezumă că funcţionarul public este vinovat atât timp cât vinovăţia nu a fost dovedită;
• garantarea dreptului la apărare, conform căruia se recunoaşte dreptul funcţionarului public de a fi audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa şi de a fi asistat de un apărător sau de un reprezentant;
• celeritatea procedurii, care presupune obligaţia comisiei de disciplină de a proceda fără întârziere la soluţionarea cauzei, cu respectarea drepturilor persoanelor implicate şi a regulilor prevăzute de lege ;
• contra-dictatorialitatea, care presupune asigurarea posibilităţii persoanelor aflate în poziţii divergente de a se exprima cu privire la orice act sau fapt care are legătură cu abaterea disciplinară pentru care a fost sesizată comisia de disciplină;
• proporţionalitatea, conform căruia trebuie respectat un raport corect între gravitatea abaterii disciplinare, circumstanţele săvârşirii acesteia şi sancţiunea disciplinară propusă a fi aplicată;
• legalitatea sancţiunii, conform căruia comisia de disciplină nu poate propune decât sancţiunile disciplinare prevăzute de lege;
• unicitatea sancţiunii, conform căruia pentru o abatere disciplinară nu se poate aplica decât o singură sancţiune disciplinară.

Cercetarea abaterii disciplinare trebuie făcută cu celeritate şi presupune:

1. audierea persoanei care a formulat sesizarea;
2. audierea funcţionarului public a cărui faptă constituie obiectul sesizării;
3. audierea oricăror altor persoane ale căror declaraţii pot înlesni soluţionarea cazului;
4. culegerea informaţiilor considerate necesare pentru rezolvarea cazului, prin mijloace prevăzute de lege;
5. administrarea probelor, precum şi verificarea documentelor şi a declaraţiilor prezentate.

Raportul comisiei de disciplină, înaintat conducătorului autorităţii sau instituţiei publice din care face parte funcţionarul public vinovat, va conţine:

1. descrierea faptei care constituie abatere disciplinară;
2. precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de disciplină;
3. motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de funcţionarul public în timpul cercetării disciplinare prealabile;
4. temeiul legal în baza căruia sancţiunea disciplinară se aplică;
5. termenul în care sancţiunea disciplinară poate fi contestată;
6. instanţa competentă la care actul administrativ prin care s-a dispus sancţiunea disciplinară poate fi contestat.

Sancţiunea disciplinară se aplică prin actul administrativ de sancţionare disciplinară al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, care va fi emis în cel mult 5 zile lucrătoare de la data primirii raportului comisiei de disciplină şi se comunică în 15 zile de la data emiterii acestuia.

Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară primită se poate adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, care are legitimitate activă; poate contesta sancţiunea aplicată la conducătorul autorităţii sau instituţiei publice care a aplicat sancţiunea sau, după epuizarea căilor de atac; se poate adresa instanţei de contencios administrativ cu acţiune de anulare sau modificare a actului administrativ de sancţionare disciplinară, restabilirea a situaţiei anterioare sau recuperării prejudiciilor suferite, după caz.

Pentru evidenţierea situaţiei disciplinare a funcţionarilor public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici este abilitată să organizeze evidenţa sancţiunilor disciplinare aplicate funcţionarilor publici, şi să elibereze cazierul administrativ, act care cuprinde sancţiunile disciplinare ale unui funcţionar public care nu au fost radiate şi este şi este necesar în următoarele cazuri:

• desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia de concurs pentru recrutarea funcţionarilor publici;
• desemnarea unui funcţionar public în calitate de preşedinte şi membru în comisia de disciplină;
• desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară;
• ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau categoriei funcţionarilor publici de conducere;
• în orice alte situaţii prevăzute de lege.

5. Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici

            Cu privire la sediul materiei, răspunderea contravenţională de drept comun are sediul în Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, privind regimul juridic al contravenţiei, în timp ce răspunderea contravenţională a funcţionarului public îşi are sediul în Statutul funcţionarilor publici şi în alte legi speciale, inclusiv în cele referitoare la unele categorii de funcţionari publici, cu precizarea faptului că, în cazul în care legile speciale şi statutele nu se prevăd reglementări distincte, se vor aplica tor cele din O.G. nr.2/2001, cu modificările şi completările ulterioare.

Statutul funcţionarilor publici stipulează că răspunderea funcţionarilor publici se angajează în situaţia în care acesta săvârşeşte o contravenţie în timpul şi în legătură cu serviciul. Cu toate că nu este prevăzut în Statut, considerăm că sancţiunile contravenţionale care se aplică, aproape întotdeauna, sunt avertismentul sau amenda.

            În ceea ce priveşte elementele faptei care constituie contravenţie, săvârşită de funcţionarul public, va trebui să reţinem următoarele:

1. obiectul răspunderii contravenţionale este reprezentat de acele valori sociale apărate de lege periclitate prin eventualele fapte comise de funcţionarii publici. Aceste valori sunt inserate, de regulă, în normele care prevăd contravenţiile şi răspunderea pentru comiterea lor;
2. latura obiectivă a contravenţiilor are unele trăsături proprii, deşi constă în acţiuni sau inacţiuni ale funcţionarului public. Aproape întotdeauna, acţiunile sau inacţiunile care atrag răspunderea contravenţională sunt expres prevăzute de actul normativ care le califică astfel. Trebuie avute în vedere, pentru ca faptele să fie considerate contravenţii, atât pericolul social de o anumită gravitate, mai mică decât în cazul infracţiunilor, cât şi delimitarea acestor fapte de cele care sunt considerate ca abateri disciplinare;
3. subiectul contravenţiei, subiectul activ şi culpabil al acesteia în materia pe care o analizăm, este în mod necondiţionat funcţionarul public, aşa cum a fost definit de Statutul funcţionarilor publici, respectiv persoana  numită,  în  temeiul  legii,  într-o  funcţie  publică. Este, însă, important de reţinut aspectul că răspunderea contravenţională poate privi, atât pe un funcţionar public, ca persoană fizică, cât şi pe autoritatea sau instituţia publică, în calitatea acesteia de persoană juridică. Temeiul acestei forme de răspundere constă în diferenţa care se face între atribuţiile ce pot aparţine în exclusivitate unui funcţionar public şi cele ce pot să aparţină autorităţii sau instituţiei publice, în calitatea sa de persoană juridică;
4. latura subiectivă a răspunderii contravenţionale a funcţionarului public se referă la atitudinea acestuia faţă de faptă şi urmările acesteia, respectiv la elementele volitive cu care a acţionat sau nu a acţionat în săvârşirea ei, care defineşte fie intenţia (directă sau indirectă), fie culpa (cu uşurinţă sau culpa simplă);
5. sancţiunea, în principiu, este aceeaşi cu cea care se aplică în dreptul comun pentru orice persoană sau pentru salariaţi, cu precizarea faptului că, prin unele acte normative, sunt prevăzute şi sancţiuni specifice. De asemenea, relativ la sancţiunea complementară a confiscării bunurilor utilizate la săvârşirea contravenţiei de către funcţionarul public, acestea, de regulă, se află în proprietatea publică sau privată a autorităţii sau instituţiei publice ele nu pot fi confiscate, întrucât ar perturba activitatea acesteia, în  afara situaţiilor în care ele ar fi interzise, prin lege, la deţinere sau utilizare;
6. cauzele care ar putea înlătura răspunderea contravenţională a funcţionarului public, sunt, de regulă, cele care sunt acceptate şi în dreptul comun, cu precizarea că unele, cum ar fi minoritatea făptuitorului, nu-şi găsesc aplicarea în domeniul răspunderii juridice, în general, din cauza vârstei minime de 18 ani, impusă pentru ocuparea unei funcţii publice;
7. caracterul personal al răspunderii contravenţionale a funcţionarului public este o trăsătură ce trebuie avută în vedere când este vorba despre aplicarea unei sancţiuni contravenţionale atât împotriva acestuia, cât şi împotriva autorităţii sau instituţiei publice în calitatea ei de persoană juridică, în această materie fiind exclusă răspunderea solidară a ambelor persoane;
8. menţionăm şi faptul că sancţiunile contravenţionale împotriva funcţionarului public se pot aplica împreună, deci cumulativ, cu cele din domeniul disciplinar sau civil, nu însă împreună cu cele din dreptul penal, întrucât, este logic, o faptă nu poate constitui, în acelaşi timp, şi contravenţie şi infracţiune.

Constatarea contravenţiilor săvârşite de funcţionarii publici se poate face de către organele care exercită controlul administrativ extern de specialitate asupra activităţii funcţionarilor publici, între care amintim: Curtea de Conturi, Inspectoratele de Poliţie, Inspectoratele pentru Situaţii de Urgenţă, Poliţia Sanitar-Veterinară ş.a.

            În ceea ce priveşte faptele pentru a căror încălcare împotriva funcţionarilor publici pot fi aplicate sancţiuni contravenţionale, acestea sunt prevăzute în actele normative care reglementează domeniile de activitate ce au tangenţă cu atribuţiile şi responsabilităţile funcţionarilor publici în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice în care funcţionează aceştia.

Procesul-verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a avertismentului sau amenzii contravenţionale poate fi atacat la Judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică în care funcţionează funcţionarul public sancţionat contravenţional. Astfel, în conformitate cu OG nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, termenul în care funcţionarul public sancţionat poate introduce contestaţia este de 15 zile de la dat comunicării procesului-verbal. În practică, contestaţia este depusă la autoritatea sau instituţia publică din care face parte agentul sancţionator, care o va înainta judecătoriei competente.

6. Răspunderea civilă a funcţionarilor publici

            Această formă a răspunderii juridice este reglementată expres, pentru diferite categorii de funcţionari publici, printr-o serie de legi sau statute speciale, şi, doar uneori, chiar alături de răspunderea materială, patrimonială a acestora.

            Întrucât în actuala formă, aşa cum am observat, nu se face nici o altă precizare cu privire la răspunderea materială sau patrimonială, printr-o analiză a celorlalte reglementări din domeniul dreptului civil, va trebui să extragem şi să menţionăm care ar putea fi căile de urmat atunci când, printr-o faptă a funcţionarului public, se produce un prejudiciu autorităţii sau instituţiei publice la care este încadrat acesta. Potrivit prevederilor Codului civil, răspunderea civilă, ca răspundere contractuală sau delictuală, nu este pusă în legătură cu vreo calitate a persoanei făptuitorului; oricine produce un prejudiciu unui terţ are obligaţia de a-l repara, într-un cuantum care cuprinde atât dauna efectivă, cât şi beneficiul nerealizat.

            Atunci când, însă, prejudiciul este săvârşit de o persoană care are o anumită calitate (salariat sau funcţionar public) cu prilejul exercitării atribuţiilor ce-i revin sau în legătură cu acestea, o serie de acte normative, altele decât Codul civil, se referă la răspunderea materială sau la răspunderea patrimonială, iar doctrina face referiri la răspunderea administrativ-patrimonială, răspunderea materială sau răspunderea patrimonială.

Răspunderea civilă a funcţionarului public pentru prejudiciul cauzat autorităţii sau instituţiei publice în care este încadrat are trăsături comune cu răspunderea din dreptul muncii, dar şi o serie de particularităţi, asupra cărora vom stărui, astfel:

• persoana care a produs prejudiciul trebuie să fie funcţionar public şi prejudiciul să se fi produs cu prilejul exercitării atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu acesta, iar calitatea de funcţionar public să fi fost deţinută la data producerii prejudiciului;
• răspunderea civilă a funcţionarului public este întotdeauna o răspundere individuală, nu solidară; excepţie este situaţia în care funcţionarul public cheamă în garanţie, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ, pe superiorul său ierarhic de la care a primit dispoziţia sau ordinul scris care aplicat a produs prejudiciul;
• răspunderea funcţionarului public faţă de autoritatea sau instituţia publică în care este încadrat, poate interveni în două situaţii:

- pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice la care este încadrat;

- pentru nerestituirea în termen legal a sumelor care i-au fost acordate necuvenit.

            În acest ultim caz, vinovăţia funcţionarului public nu se prezumă ca în dreptul civil; ea trebuie să fie dovedită de autoritatea sau instituţia publică, cu excepţia funcţionarilor publici care îndeplinesc atribuţii de gestiune;

• funcţionarul public, spre deosebire de salariatul obişnuit care răspunde numai pentru prejudiciul material, răspunde şi pentru prejudiciul moral; se discută aprins dacă răspunderea pentru prejudiciul moral priveşte numai persoana funcţionarului public ori poate interveni şi în situaţia în care subiectul contravenţiei este autoritatea sau instituţia publică;
• răspunderea civilă a funcţionarului public, în sensul în care a fost prevăzut în Statutul funcţionarilor publici, poate fi cumulată cu răspunderea disciplinară, contravenţională şi/sau penală a acestuia.

Statutul funcţionarilor publici, în cuprinsul articolului 72 şi articolul 73, reglementează problematica răspunderii civile a funcţionarilor publici. Astfel, repararea pagubelor produse cu vinovăţie patrimoniului unităţii sau instituţiei publice, precum şi recuperarea sumelor acordate necuvenit funcţionarului public se vor face fie prin emiterea unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, fie prin semnarea unui angajament de plată de către funcţionarul public aflat în culpă.

Ordinul sau dispoziţia de plată se emite în termenul de cel mult 30 de zile de la data constatării pagubei, respectiv de la data înregistrării la registratura unităţii sau instituţiei publice păgubite a referatului întocmit de şeful compartimentului în care s-a produs paguba, serviciului de contabilitate sau al compartimentului de control administrativ intern care a efectuat o constatare în acest sens.

Cu toate că Statutul funcţionarilor publici nu prevede un termen până la care funcţionarul public îşi poate asuma şi semna un angajament de plată a despăgubirilor datorate unităţii, se poate deduce că acesta nu poate fi mai larg decât termenul de 30 de zile, calculat de la data constatării pagubei. În această ipoteză, autoritatea sau instituţia publică trebuie să solicite funcţionarului public asumarea angajamentului de plată în acelaşi termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, iar în caz de refuz din partea acestuia, să emită dispoziţia sau ordinul de imputare, cel mai târziu în ultima zi a termenului de 30 de zile, calculat de la data constatării pagubei.

            Trebuie să observăm, însă, că Statutul funcţionarilor publici prevede şi un termen maxim pentru emiterea ordinului sau dispoziţiei de imputare şi aceasta în conformitate cu prevederile articolului 73 alineat 3 este de 3 ani de la data producerii pagubei. Astfel, pentru valabilitatea ordinului sau deciziei de imputare este necesară respectarea ambelor termene: atât a termenului de 30 de zile, calculat de la data constatării pagubei cât şi a termenului de 3 ani, calculat de la data producerii acesteia.

            Constatarea pagubei poate fi efectuată pe întreaga durată a termenului de 3 ani, calculat de la data producerii ei, chiar şi în ultima zi a acestuia, situaţie în care, pentru a nu  se depăşi  termenul legal,  decizia sau  ordinul de imputare trebuie emis în aceeaşi zi.

            Împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare, funcţionarul public are dreptul de a se adresa instanţei de contencios administrativ în condiţiile reglementate de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004.

În situaţiile în care autorităţile sau instituţiile publice plătesc despăgubiri unor terţe persoane pentru pagube produse de funcţionarii publici proprii, în calitate de comitent ai acestora, recuperarea sumelor plătite cu titlul de despăgubiri se va face numai pe baza unor hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Cu alte cuvinte, autorităţile sau instituţiile publice vor trebui să apeleze la justiţie, prin acţiuni în regres, pentru recuperarea pagubelor produse din vina funcţionarului public vinovat, neputând emite direct ordine sau dispoziţii de imputare.

În situaţia în care răspunderea civilă a funcţionarului public intervine datorită producerii unui prejudiciu unei terţe persoane, prin fapte materiale, în timpul şi în legătură cu exercitarea atribuţiunilor de serviciu,  cel prejudiciat poate, în temeiul articolelor 998-999 din Codul civil, să pretindă despăgubiri de la funcţionarul public, ori, în temeiul articolului 1000 din Codul civil, să pretindă despăgubiri de la funcţionarul public împreună cu autoritatea sau instituţia publică comitentă.

            În literatura de specialitate s-a afirmat că, fiind vorba despre o răspundere pentru un prejudiciu săvârşit de o persoană care are o anumită calitate – cea de funcţionar public – denumirea oportună pentru această formă de răspundere ar fi cea de „răspundere patrimonială”, care ar corespunde şi cu prevederile constituţionale referitoare la răspunderea patrimonială a statului, respectiv cu noţiunea de răspundere administrativ-patrimonială adoptată în doctrină.

Sediul materiei răspunderii civile a funcţionarului public faţă de autoritatea sau instituţia publică la care este încadrat, pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia unor terţe persoane, se regăseşte în prevederile Legii contenciosului administrativ, în principal în articolul 13, potrivit căruia acţiunile în justiţie în materia contenciosului administrativ pot fi formulate şi direct împotriva funcţionarului autorităţii sau instituţiei publice pârâte care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii dacă se solicită plata unei despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. Astfel, în cazul în care  acţiunea este admisă, funcţionarul public respectiv va putea fi obligat la plata daunelor materiale sau morale în solidar cu autoritatea administrativă.

            Analiza textului lasă să se înţeleagă faptul că terţul păgubit are latitudinea de a alege, singura formulă, respectiv din cele trei posibile, şi anume: o acţiune împotriva autorităţii sau instituţiei publice, o acţiune împotriva funcţionarului public vinovat;sau o acţiune împotriva amândurora, pentru a răspunde în solidar.

            Problema răspunderii funcţionarului public faţă de autoritatea sau instituţia publică se pune numai în situaţia în care prin hotărârea instanţei de contencios administrativ autoritatea sau instituţia publică a fost condamnată la repararea prejudiciului în solidar cu prepusul său, adică funcţionarul public care a provocat prejudiciul. Acest tip de răspundere îl apără pe reclamant de riscul insolvabilităţii funcţionarului public şi are menirea de a spori spiritul de responsabilitate al acestuia, conştient de riscul atragerii răspunderii fie individuale fie în solidar cu autoritatea administrativă competentă.

Temeiul răspunderii autorităţii sau instituţiei publice pentru faptele prejudiciabile faţă de terţi a funcţionarului public propriu constă în culpa proprie, aceea de a nu-l fi selecţionat, format, pregătit, instruit, supravegheat şi controlat în mod corespunzător în exercitarea atribuţiilor, îndeosebi în executarea actului administrativ care a produs paguba. Este de precizat, de aceea, că răspunderea în solidar a autorităţii sau instituţiei publice cu funcţionarul vinovat poate interveni numai în cazul în care prejudiciul a fost produs de actul emis de funcţionarul public sau de refuzul ori neglijenţa acestuia de a soluţiona o cerere,  nu şi de acte sau acţiuni ale acestuia care nu au legătură cu calitatea de funcţionar public şi cu atribuţiunile sale prevăzute în fişa postului, caz în care se pune doar problema răspunderii sale în condiţiile exclusive ale dreptului civil.

            Este evident că problema răspunderii funcţionarului public nu se pune decât în eventualitatea în care terţul păgubit solicită despăgubiri. Se subînţelege că, în situaţia în care acţiunea reclamantului nu vizează decât obligarea la anularea actului sau la emiterea actului neredactat în termenul legal, acţiunea se formulează numai împotriva autorităţii sau instituţiei publice, care nu mai apare şi cu calitatea de comitent.

            Deoarece răspunderea civilă a funcţionarului public faţă de autoritatea sau instituţia publică, ca formă a răspunderii juridice, se bazează pe elementul vinovăţie, în lege a fost prevăzută şi posibilitatea pentru acesta de a chema în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordinul scris de a semna actul care a produs prejudicii materiale şi/sau morale, situaţie în care vinovăţia sa este înlăturată, chiar exclusă.

            Potrivit Statutului, răspunderea funcţionarului public pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unui terţ păgubit, se face numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, în fapt a hotărârii instanţei de contencios administrativ şi nu prin ordinul sau dispoziţia conducătorului de imputare emis drept urmare  unei fapte ilicite comise de funcţionarul public care a produs pagube directe patrimoniului acestuia.

             Va trebui să mai observăm, însă, că, în ceea ce priveşte reglementarea domeniului răspunderii civile  a funcţionarului public, Statutul funcţionarilor publici propune puţine soluţii. De aceea, în consens cu alţi mulţi autori, considerăm că este necesară amendarea cadrului legislativ pentru a contura cu mai multă rigurozitate cadrul în care operează răspunderea civilă a funcţionarului public şi de a  delimita de răspunderea civilă generală, o asemenea reglementare va trebui să se coreleze şi cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ privind răspunderea funcţionarului public vinovat pentru prejudiciile cauzate persoanelor fizice sau juridice.

7. Răspunderea penală a funcţionarilor publici

În conformitate cu prevederile articolului 77 alineat 1 din Statutul funcţionarilor publici, răspunderea penală a funcţionarilor publici se poate angaja şi pentru infracţiunile săvârşite de aceştia în timpul sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice îndeplinite. În mod firesc, angajarea răspunderii penale are loc în condiţiile reglementate de Codul Penal şi Codul de Procedură Penală ale României. Astfel, Codul Penal include printre infracţiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul: abuzul în serviciu contra intereselor persoanelor; abuzul în serviciu prin îngrădirea unor drepturi; abuzuri în serviciu contra intereselor publice; abuzul în serviciu în formă calificată; neglijenţa în serviciu; purtarea abuzivă; neglijenţa în păstrarea secretului de stat; luarea de mită; darea de mită; primirea de foloase necuvenite şi traficul de influenţă.

Trebuie reţinut faptul că funcţionarul public poate să apară atât ca subiect activ, ca autor al infracţiunii, cât şi ca autor pasiv în infracţiunea comisă de alţii împotriva sa.

De asemenea, relevăm faptul că, în planul dreptului penal, noţiunea de funcţionar public are o sferă mai largă decât în alte ramuri ale dreptului, inclusiv dreptul administrativ, fiind definit ca „persoana care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu în serviciul uneia dintre unităţile prevăzute la articolul 145 din Codul Penal”. De asemenea, în noţiunea de funcţionar public mai intră şi orice alt salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice,

Drept urmare, în sensul dreptului penal, nu are relevanţă titlul însărcinării sau modalitatea investirii: alegere, numire, repartizare, desemnare, mandatare, delegare ş.a. Într-o serie de situaţii, calitatea de funcţionar public constituie o formă agravantă a infracţiunii (sustragerea de înscrisuri). În alte situaţii, faptele care constituie infracţiuni săvârşite de funcţionarii publici sunt aproape identice, ca latură obiectivă şi obiect, cu cele pe care Statutul funcţionarilor publici şi celelalte legi speciale (statut) le consideră abateri disciplinare sau contravenţii. Distincţia şi delimitarea faptelor ca infracţiuni, abateri disciplinare sau contravenţii trebuie efectuată aproape exclusiv prin aprecierea pericolului social al faptei analizate.

În situaţia în care s-a pus în mişcare acţiunea penală pentru săvârşirea unei infracţiuni care ar atrage incompatibilitatea făptuitorului cu calitatea de funcţionar public, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice va dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică deţinută. Astfel, potrivit articolului 74 alineat 2 din Statutul funcţionarilor publici reprezintă o cauză specială, de suspendarea de drept, a raportului juridic de serviciu. În aceste condiţii, întrucât dispoziţiile menţionate anterior sunt imperative, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice din care face parte funcţionarul public împotriva căruia a fost pusă în mişcare acţiunea penală este obligat să emită actul administrativ de suspendare din funcţie.

Ulterior, în situaţia în care Ministerul Public dispune scoaterea de sub urmărirea penală ori încetarea urmăririi penale, sau dacă instanţa judecătorească dispune achitarea funcţionarului public ori încetarea procesului penal, suspendarea din funcţia publică încetează de drept, iar funcţionarul public va fi reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi va primi drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.

Măsura suspendării din funcţie a funcţionarului public împotriva căruia s-a pus în mişcare urmărirea penală pentru săvârşirea unei infracţiuni comportă câteva observaţii. În virtutea principiului constituţional al prezumţiei de nevinovăţie, şi noi apreciem că ar fi fost mai corect ca, în această fază a procesului penal, măsura să fie facultativă, urmând ca aplicarea ei să fie obligatorie doar în situaţia în care faţă de funcţionarul public în cauză s-a dispus luarea măsurii arestării preventive, când, se presupune, există probe de vinovăţie mai concludente.

O asemenea măsură s-ar impune cu atât mai mult cu cât, potrivit Statutului funcţionarilor publici, în situaţia în care parchetul dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea urmăririi penale, precum şi în situaţia în care instanţa de judecată dispune achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţie încetează, funcţionarul public va fi reintegrat în funcţie, iar autoritatea sau instituţia publică are obligaţia să-i plătească drepturile salariale cuvenite pe perioada suspendării.

În situaţia în care fapta comisă de funcţionarul public în timpul sau în legătură cu atribuţiile funcţiei sale nu întruneşte elementele constitutive ale unei infracţiuni, dar este considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă.

            Nu vom încheia, mai înainte de a preciza faptul că, deşi Statutul funcţionarilor publici se referă la infracţiunile săvârşite în timpul serviciului în legătură cu serviciul, este normal şi firesc ca funcţionarii publici să răspundă penal pentru comiterea oricărei alte infracţiuni săvârşite, potrivit dreptului comun.