Această formă a răspunderii juridice este reglementată expres, pentru diferite categorii de funcţionari publici, printr-o serie de legi sau statute speciale, şi, doar uneori, chiar alături de răspunderea materială, patrimonială a acestora.
Întrucât în actuala formă, aşa cum am observat, nu se face nici o altă precizare cu privire la răspunderea materială sau patrimonială, printr-o analiză a celorlalte reglementări din domeniul dreptului civil, va trebui să extragem şi să menţionăm care ar putea fi căile de urmat atunci când, printr-o faptă a funcţionarului public, se produce un prejudiciu autorităţii sau instituţiei publice la care este încadrat acesta. Potrivit prevederilor Codului civil, răspunderea civilă, ca răspundere contractuală sau delictuală, nu este pusă în legătură cu vreo calitate a persoanei făptuitorului; oricine produce un prejudiciu unui terţ are obligaţia de a-l repara, într-un cuantum care cuprinde atât dauna efectivă, cât şi beneficiul nerealizat.
Atunci când, însă, prejudiciul este săvârşit de o persoană care are o anumită calitate (salariat sau funcţionar public) cu prilejul exercitării atribuţiilor ce-i revin sau în legătură cu acestea, o serie de acte normative, altele decât Codul civil, se referă la răspunderea materială sau la răspunderea patrimonială, iar doctrina face referiri la răspunderea administrativ-patrimonială, răspunderea materială sau răspunderea patrimonială.
Răspunderea civilă a funcţionarului public pentru prejudiciul cauzat autorităţii sau instituţiei publice în care este încadrat are trăsături comune cu răspunderea din dreptul muncii, dar şi o serie de particularităţi, asupra cărora vom stărui, astfel:
- persoana care a produs prejudiciul trebuie să fie funcţionar public şi prejudiciul să se fi produs cu prilejul exercitării atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu acesta, iar calitatea de funcţionar public să fi fost deţinută la data producerii prejudiciului;
- răspunderea civilă a funcţionarului public este întotdeauna o răspundere individuală, nu solidară; excepţie este situaţia în care funcţionarul public cheamă în garanţie, potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ, pe superiorul său ierarhic de la care a primit dispoziţia sau ordinul scris care aplicat a produs prejudiciul;
- răspunderea funcţionarului public faţă de autoritatea sau instituţia publică în care este încadrat, poate interveni în două situaţii:
- pentru pagubele produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice la care este încadrat;
- pentru nerestituirea în termen legal a sumelor care i-au fost acordate necuvenit.
În acest ultim caz, vinovăţia funcţionarului public nu se prezumă ca în dreptul civil; ea trebuie să fie dovedită de autoritatea sau instituţia publică, cu excepţia funcţionarilor publici care îndeplinesc atribuţii de gestiune;
- funcţionarul public, spre deosebire de salariatul obişnuit care răspunde numai pentru prejudiciul material, răspunde şi pentru prejudiciul moral; se discută aprins dacă răspunderea pentru prejudiciul moral priveşte numai persoana funcţionarului public ori poate interveni şi în situaţia în care subiectul contravenţiei este autoritatea sau instituţia publică;
- răspunderea civilă a funcţionarului public, în sensul în care a fost prevăzut în Statutul funcţionarilor publici, poate fi cumulată cu răspunderea disciplinară, contravenţională şi/sau penală a acestuia.
Statutul funcţionarilor publici, în cuprinsul articolului 72 şi articolul 73, reglementează problematica răspunderii civile a funcţionarilor publici. Astfel, repararea pagubelor produse cu vinovăţie patrimoniului unităţii sau instituţiei publice, precum şi recuperarea sumelor acordate necuvenit funcţionarului public se vor face fie prin emiterea unui ordin sau a unei dispoziţii de imputare de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, fie prin semnarea unui angajament de plată de către funcţionarul public aflat în culpă.
Ordinul sau dispoziţia de plată se emite în termenul de cel mult 30 de zile de la data constatării pagubei, respectiv de la data înregistrării la registratura unităţii sau instituţiei publice păgubite a referatului întocmit de şeful compartimentului în care s-a produs paguba, serviciului de contabilitate sau al compartimentului de control administrativ intern care a efectuat o constatare în acest sens.
Cu toate că Statutul funcţionarilor publici nu prevede un termen până la care funcţionarul public îşi poate asuma şi semna un angajament de plată a despăgubirilor datorate unităţii, se poate deduce că acesta nu poate fi mai larg decât termenul de 30 de zile, calculat de la data constatării pagubei. În această ipoteză, autoritatea sau instituţia publică trebuie să solicite funcţionarului public asumarea angajamentului de plată în acelaşi termen de 30 de zile de la constatarea pagubei, iar în caz de refuz din partea acestuia, să emită dispoziţia sau ordinul de imputare, cel mai târziu în ultima zi a termenului de 30 de zile, calculat de la data constatării pagubei.
Trebuie să observăm, însă, că Statutul funcţionarilor publici prevede şi un termen maxim pentru emiterea ordinului sau dispoziţiei de imputare şi aceasta în conformitate cu prevederile articolului 73 alineat 3 este de 3 ani de la data producerii pagubei. Astfel, pentru valabilitatea ordinului sau deciziei de imputare este necesară respectarea ambelor termene: atât a termenului de 30 de zile, calculat de la data constatării pagubei cât şi a termenului de 3 ani, calculat de la data producerii acesteia.
Constatarea pagubei poate fi efectuată pe întreaga durată a termenului de 3 ani, calculat de la data producerii ei, chiar şi în ultima zi a acestuia, situaţie în care, pentru a nu se depăşi termenul legal, decizia sau ordinul de imputare trebuie emis în aceeaşi zi.
Împotriva ordinului sau dispoziţiei de imputare, funcţionarul public are dreptul de a se adresa instanţei de contencios administrativ în condiţiile reglementate de Legea contenciosului administrativ nr.554/2004.
În situaţiile în care autorităţile sau instituţiile publice plătesc despăgubiri unor terţe persoane pentru pagube produse de funcţionarii publici proprii, în calitate de comitent ai acestora, recuperarea sumelor plătite cu titlul de despăgubiri se va face numai pe baza unor hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. Cu alte cuvinte, autorităţile sau instituţiile publice vor trebui să apeleze la justiţie, prin acţiuni în regres, pentru recuperarea pagubelor produse din vina funcţionarului public vinovat, neputând emite direct ordine sau dispoziţii de imputare.
În situaţia în care răspunderea civilă a funcţionarului public intervine datorită producerii unui prejudiciu unei terţe persoane, prin fapte materiale, în timpul şi în legătură cu exercitarea atribuţiunilor de serviciu, cel prejudiciat poate, în temeiul articolelor 998-999 din Codul civil, să pretindă despăgubiri de la funcţionarul public, ori, în temeiul articolului 1000 din Codul civil, să pretindă despăgubiri de la funcţionarul public împreună cu autoritatea sau instituţia publică comitentă.
În literatura de specialitate s-a afirmat că, fiind vorba despre o răspundere pentru un prejudiciu săvârşit de o persoană care are o anumită calitate – cea de funcţionar public – denumirea oportună pentru această formă de răspundere ar fi cea de „răspundere patrimonială”, care ar corespunde şi cu prevederile constituţionale referitoare la răspunderea patrimonială a statului, respectiv cu noţiunea de răspundere administrativ-patrimonială adoptată în doctrină.
Sediul materiei răspunderii civile a funcţionarului public faţă de autoritatea sau instituţia publică la care este încadrat, pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia unor terţe persoane, se regăseşte în prevederile Legii contenciosului administrativ, în principal în articolul 13, potrivit căruia acţiunile în justiţie în materia contenciosului administrativ pot fi formulate şi direct împotriva funcţionarului autorităţii sau instituţiei publice pârâte care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvării cererii dacă se solicită plata unei despăgubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. Astfel, în cazul în care acţiunea este admisă, funcţionarul public respectiv va putea fi obligat la plata daunelor materiale sau morale în solidar cu autoritatea administrativă.
Analiza textului lasă să se înţeleagă faptul că terţul păgubit are latitudinea de a alege, singura formulă, respectiv din cele trei posibile, şi anume: o acţiune împotriva autorităţii sau instituţiei publice, o acţiune împotriva funcţionarului public vinovat;sau o acţiune împotriva amândurora, pentru a răspunde în solidar.
Problema răspunderii funcţionarului public faţă de autoritatea sau instituţia publică se pune numai în situaţia în care prin hotărârea instanţei de contencios administrativ autoritatea sau instituţia publică a fost condamnată la repararea prejudiciului în solidar cu prepusul său, adică funcţionarul public care a provocat prejudiciul. Acest tip de răspundere îl apără pe reclamant de riscul insolvabilităţii funcţionarului public şi are menirea de a spori spiritul de responsabilitate al acestuia, conştient de riscul atragerii răspunderii fie individuale fie în solidar cu autoritatea administrativă competentă.
Temeiul răspunderii autorităţii sau instituţiei publice pentru faptele prejudiciabile faţă de terţi a funcţionarului public propriu constă în culpa proprie, aceea de a nu-l fi selecţionat, format, pregătit, instruit, supravegheat şi controlat în mod corespunzător în exercitarea atribuţiilor, îndeosebi în executarea actului administrativ care a produs paguba. Este de precizat, de aceea, că răspunderea în solidar a autorităţii sau instituţiei publice cu funcţionarul vinovat poate interveni numai în cazul în care prejudiciul a fost produs de actul emis de funcţionarul public sau de refuzul ori neglijenţa acestuia de a soluţiona o cerere, nu şi de acte sau acţiuni ale acestuia care nu au legătură cu calitatea de funcţionar public şi cu atribuţiunile sale prevăzute în fişa postului, caz în care se pune doar problema răspunderii sale în condiţiile exclusive ale dreptului civil.
Este evident că problema răspunderii funcţionarului public nu se pune decât în eventualitatea în care terţul păgubit solicită despăgubiri. Se subînţelege că, în situaţia în care acţiunea reclamantului nu vizează decât obligarea la anularea actului sau la emiterea actului neredactat în termenul legal, acţiunea se formulează numai împotriva autorităţii sau instituţiei publice, care nu mai apare şi cu calitatea de comitent.
Deoarece răspunderea civilă a funcţionarului public faţă de autoritatea sau instituţia publică, ca formă a răspunderii juridice, se bazează pe elementul vinovăţie, în lege a fost prevăzută şi posibilitatea pentru acesta de a chema în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordinul scris de a semna actul care a produs prejudicii materiale şi/sau morale, situaţie în care vinovăţia sa este înlăturată, chiar exclusă.
Potrivit Statutului, răspunderea funcţionarului public pentru daunele plătite de autoritatea sau instituţia publică, în calitate de comitent, unui terţ păgubit, se face numai în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, în fapt a hotărârii instanţei de contencios administrativ şi nu prin ordinul sau dispoziţia conducătorului de imputare emis drept urmare unei fapte ilicite comise de funcţionarul public care a produs pagube directe patrimoniului acestuia.
Va trebui să mai observăm, însă, că, în ceea ce priveşte reglementarea domeniului răspunderii civile a funcţionarului public, Statutul funcţionarilor publici propune puţine soluţii. De aceea, în consens cu alţi mulţi autori, considerăm că este necesară amendarea cadrului legislativ pentru a contura cu mai multă rigurozitate cadrul în care operează răspunderea civilă a funcţionarului public şi de a delimita de răspunderea civilă generală, o asemenea reglementare va trebui să se coreleze şi cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ privind răspunderea funcţionarului public vinovat pentru prejudiciile cauzate persoanelor fizice sau juridice.