Administrație publică

1. Definiţia şi trăsăturile actului administrativ

 

            Autorităţile administraţiei publice, fie că îşi desfăşoară activitatea la nivel central fie la nivel local, au ca modalitate de manifestare a voinţei, în sensul executării legii şi a organizării executării, actul administrativ.

            Actul administrativ reprezintă, aşadar, acea formă juridică principală a activităţii organelor administraţiei publice care constă într-o manifestare unilaterală şi expresă de voinţă, de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, în realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanţelor judecătoreşti.

            Consacrarea terminologiei de „act administrativ” ca manifestare de voinţă a autorităţilor administraţiei publice a fost făcută, mai întâi, de Legea nr.29/1990, abrogată ca urmare a apariţiei Legii nr.554/2004 şi de Constituţia României, în articolul 48.

            Pot adopta sau emite acte administrative, de pildă, organele de conducere ale fiecăreia dintre cele două Camere ale Parlamentului (ex.: preşedintele şi biroul Camerei, precum şi funcţionarii publici care deţin funcţii de conducere în aparatul acestora; secretarul general şi şefii de departamente) şi conducerile autorităţilor judecătoreşti (ai judecătoriilor, tribunalelor, Curţilor de Apel, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie), în vederea bunei administrări a justiţiei.

            În literatura juridică, tentativele de a defini noţiunea de act administrativ au dat naştere mai multor formulări, grupate sub denumirile de „act administrativ” sau „act de drept administrativ”.

            Denumirea de „act de drept administrativ” încearcă să sublinieze regimul juridic al elaborării actelor organelor administraţiei de stat, considerându-se că acestea indică apartenenţa actului la administraţia de stat. Această terminologie a fost criticată, apreciindu-se că este contrară celei de „act administrativ”, prevăzută de unele acte normative, inclusiv de Constituţie.

            Termenul de „act administrativ” este definit şi de noua Lege a contenciosului administrativ, care stipulează că acesta este actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

            Noi considerăm că doar termenul de act administrativ este cel care trebuie să fie folosit, în orice împrejurare, din următoarele două principale argumente:

1. a) în primul rând, actele normative de bază folosesc termenul de act administrativ. Legea nr.29 din 8 noiembrie 1990, lege care constituie actul normativ de bază în ceea ce priveşte regimul juridic aplicabil acestui tip de act juridic, foloseşte termenul de „act administrativ”.
2. b) în al doilea rând, termenul de act administrativ este preferabil datorită folosirii sale îndelungate în literatura juridică şi în practica juridică. În activitatea practică se utilizează diferiţi termeni pentru desemnarea acestui tip de act juridic şi anume: decizie, ordin, instrucţiune, hotărâre, regulament, dispoziţie, autorizaţie, permis, notă de relaţii ş.a.

            Trăsăturile caracteristice, pe baza cărora se poate defini actul administrativ, sunt:

1. a) Actul administrativ este forma principală de activitate a administraţiei publice. Actul administrativ nu este singura formă juridică prin care lucrează administraţia, dar este forma juridică cea mai importantă.

            Acest caracter deosebeşte actul administrativ de toate celelalte activităţi juridice sau nejuridice, realizate de organele administraţiei de stat, dar care nu fac parte din administraţia de stat, şi anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise în realizarea puterii de stat, operaţiunile tehnice de administraţie şi operaţiunile tehnice productive.

            Există o diferenţiere în ceea ce priveşte ponderea actului administrativ în sfera formelor de activitate a autorităţilor administraţiei publice, acestea variind în funcţie de nivelul ierarhic al autorităţii de la care emană actul.

1. b) Actul administrativ este emis în regim de putere publică. În acest fel, actul administrativ se deosebeşte de alte acte juridice cu caracter unilateral al organelor administraţiei publice.

            Actul administrativ concretizează voinţa autorităţilor administrative, ca subiect de drept investit cu putere publică. Din această trăsătură rezultă obligativitatea actelor administrative şi executarea lor din oficiu. Obligativitatea actului administrativ se referă la toate subiectele de drept care intră sub incidenţa dispoziţiilor respective, ea este o consecinţă a prezumţiei de legalitate de care se bucură actele administrative, fiind emise pe baza şi în vederea executării dispoziţiilor legale în vigoare. Regimul de putere nu exclude, ci permite exercitarea controlului de legalitate exercitat asupra actelor administrative.

            Forţa juridică a actelor administrative se fundamentează pe prezumţia relativă că acestea au fost emise cu respectarea tuturor condiţiilor cerute de Constituţie şi celelalte acte normative cu forţă juridică superioară actelor emise.

            Prezumţia de legalitate, denumită şi prezumţia de conformitate cu dreptul, subînţelege condiţia actului administrativ de a corespunde Constituţiei, legii şi actelor juridice emise în baza legii.

            Prezumţia de legalitate este asociată cu alte prezumţii: prezumţia de autenticitate şi prezumţia de veridicitate. Din aceste trei prezumţii rezultă că actul administrativ se impune subiectelor de drept care sunt obligate să-l respecte şi să-l execute.

            Forţa juridică a diferitelor acte administrative este condiţionată  de mai multe elemente, şi anume: locul organului emitent în sistemul autorităţilor administraţiei publice; natura organului emitent; categoria de act (respectiv cu caracterul individual sau cu caracterul normativ al actului).

            În cazul actelor administrative cu caracter normativ, autoritatea administraţiei publice va putea adopta sau emite ea acest act, cu condiţia ca problema care constituie obiectul actului să nu fie rezervată prin lege organului legiuitor al ţării (de exemplu, printr-un act administrativ normativ nu ar putea fi modificată organizarea administrativ-teritorială a ţării, întrucât această problemă este rezervată reglementării numai pe cale de lege organică).

            Din acest punct de vedere soluţia prevăzută de Constituţia României, de a enumera în mod expres şi limitativ domeniile şi problemele rezervate legii organice ca act al Parlamentului, este salutară, întrucât înlătură o lacună mai veche a legislaţiei noastre. Prin urmare, ori de câte ori o problemă nu este reglementată de lege şi nu constituie nici domeniul rezervat al acesteia, ea poate fi reglementată de o normă juridică inferioară, în limitele competenţei recunoscută de lege autorităţii emitente.

            În ceea ce priveşte emiterea unui act administrativ cu caracter individual, autoritatea administraţiei publice nu ar putea să oblige o persoană să facă sau să nu facă ceva, fără să fie împuternicită prin lege să dispună în acest sens. De exemplu, Constituţia şi legile ţării reglementează pentru cetăţeni dreptul de vot, ca un drept fundamental al acestora, şi nu ca o obligaţie, lăsând nesancţionată neparticiparea la vot. În aceste condiţii, nici o autoritate a administraţiei publice, centrale sau locale, nu ar putea emite un act administrativ prin care să sancţioneze un cetăţean care nu şi-a exercitat dreptul de vot.

1. c) Actul administrativ reprezintă o manifestare de voinţă juridică unilaterală, ce aparţine autorităţii publice care l-a emis.

            Caracterul unilateral al voinţei exprimate în actul administrativ nu este determinat de numărul de persoane fizice care îşi exprimă voinţa în adoptarea actului, ci de faptul că acele persoane fac parte dintr-o structură organizatorică instituţionalizată căreia i se recunoaşte, prin lege, competenţa de a emite acte administrative în exercitarea atribuţiilor care îi revin. Deci, persoanele fizice care compun respectiva autoritate acţionează în realizarea competenţelor acestei autorităţi, nu a competenţelor membrilor ei.

            Manifestarea unilaterală de voinţă nu este în toate cazurile pregnant conturată. Astfel, uneori actele administrative se emit de către autorităţile administraţiei publice la cererea celor interesaţi (exemplu: emiterea unei autorizaţii de exercitare a unei activităţi), în timp ce, alteori, actele administrative se emit fără consimţământul persoanei căreia i se adresează (exemplu: actul de plată al impozitului). În primul caz, deşi actul emis la cererea persoanei interesate, nu se poate trage concluzia că este un act juridic civil (un contract, un acord de voinţă). El este un act administrativ, care investeşte pe beneficiar cu drepturile şi obligaţiile prevăzute de lege, din chiar momentul emiterii lui.

            Dacă actul ar fi de natură contractuală, pe de o parte, naşterea drepturilor şi obligaţiilor ar avea loc numai în momentul acordului de voinţă iar, pe de altă parte, anularea acestui act nu s-ar putea face numai prin voinţa unilaterală a organului care l-a emis.

            Trebuie să facem o precizare specială în legătură cu actele administrative emise în „comun”, de două sau mai multe autorităţi ale administraţiei publice, precum şi a celor emise „cu acordul”, „confirmarea” sau „autorizarea” altei autorităţi.

            În primul caz, observăm că aceste acte conţin un consens al celor două autorităţi, ele urmărind acelaşi scop şi aceeaşi prestaţie din partea altor subiecte. Manifestările lor de voinţă converg spre aceleaşi efecte juridice şi, de aceea, sunt acte care conţin tot o manifestare unilaterală de voinţă.

            În situaţiile în care actele administrative sunt adoptate sau emise „cu acordul” sau „autorizarea” altei autorităţi, acest acord (autorizare) are sensul unei aprobări prealabile dată, de regulă, de către autoritatea ierarhic superioară celei care adoptă sau emite actul. Actul adoptat cu acordul (autorizarea) necesară rămâne un act unilateral.

1. d) Actul administrativ este executoriu, de îndată ce a intrat în vigoare, fără a fi necesară întocmirea unor formalităţi ulterioare, ca în cazul unei hotărâri judecătoreşti rămasă definitivă care, pentru a fi executată, trebuie să fie investită cu formulă executorie.

            Totuşi, este relevant faptul că sunt şi acte administrative care nu dobândesc în mod direct caracter executoriu şi nu pot fi puse direct în executare. Este cazul proceselor-verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiei care sunt executorii, prin ele însele, numai dacă persoana sancţionată nu face plângere în termenul prevăzut de lege. Dacă, însă, contravenientul a făcut plângere, punerea în executare a procesului-verbal nu mai are loc; ea se suspendă, până la soluţionarea plângerii de către instanţa de judecată.

2. Categorii de acte administrative

 

            Actele administrative pot fi grupate în diverse categorii, reprezentând atât o importanţă teoretică cât şi una practică. Întrucât în literatură sunt utilizate o multitudine de criterii de clasificare, am apelat la cele mai reprezentative. În acest context, noi credem că cele mai importante criterii de clasificare a actelor administrative sunt următoarele:

           

1. După natura juridică, acestea pot fi:
2. a) acte administrative de autoritate (sau acte administrative de putere publică): aceste acte se adoptă sau se emit de către o autoritate publică-legislativă, executivă sau judecătorească, în mod unilateral, pe baza şi în vederea executării legii, numai în scopul naşterii, modificării sau stingerii unor raporturi de drept administrativ.

            Actele administrative de autoritate se împart, la rândul lor, în acte administrative de autoritate cu caracter normativ (acte normative) şi acte administrative de autoritate cu caracter individual (acte individuale).

1. b) acte administrative de gestiune, încheiate de către serviciile publice administrative cu persoanele fizice sau juridice şi privesc buna gestionare a domeniului public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale (judeţ, municipiu, oraş,comună), după caz.

            Aceste acte sunt acte bilaterale, cuprinzând două manifestări de voinţă: a serviciului public administrativ şi a unei persoane fizice sau juridice.

1. c) actele administrativ jurisdicţionale se emit, în mod unilateral, de către autorităţile de jurisdicţie administrativă, anume abilitate de lege şi rezolvă conflicte apărute între servicii publice şi particulari.

            Aceste acte juridice, după organul care le emite, sunt acte administrative, iar după efectele pe care le produc sunt acte de jurisdicţie.

            Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ defineşte actul administrativ-jurisdicţional ca fiind actul juridic emis de către o autoritate administrativă cu atribuţii jurisdicţionale în soluţionarea unui conflict, după o procedură de contradictorialitate şi cu asigurarea dreptului de apărare.

            Actul administrativ-jurisdicţional se caracterizează prin următoarele trăsături: este un act administrativ aparent atipic din punct de vedere al organului de la care emană, în sensul că autoritatea publică care îl emite este investită prin lege cu soluţionarea unor litigii; de asemenea, este un act administrativ cu caracter individual, dar este atipic fiind exceptat de la principiul revocabilităţii actelor administrative, procedura de soluţionare a litigiului fiind similară celei judiciare (contradictorialitatea, asigurarea dreptului de apărare), iar prin ele se soluţionează un litigiu cu forţă de adevăr legal şi capătă autoritate de lucru judecat dacă nu este atacat în justiţie. De asemenea, actul este obligatoriu motivat.

1. După competenţa materială, pot exista:
2. a) acte administrative cu caracter general: aceste acte se adoptă sau se emit de către autorităţile administraţiei publice care au competenţă materială generală.

        Din aceasta categorie fac parte: decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, hotărârile consiliilor judeţene şi cele ale consiliilor locale, unele ordine ale prefecţilor şi unele dispoziţii ale primarilor.

1. b) acte administrative de specialitate: aceste acte sunt emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate şi de autorităţile administraţiei publice locale de specialitate.

            Din această categorie fac parte: ordinele şi instrucţiunile emise de miniştrii şi conducătorii celorlalte organe ale administraţiei publice centrale  de specialitate, precum şi cele emise de conducătorii  serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate.

1. C) După competenţa teritorială, actele administrative pot fi:
2. a) actele administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice centrale (decretele Preşedintelui României, hotărârile şi ordonanţele Guvernului, ordinele şi instrucţiunile miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate). Aceste acte produc efecte pe întreg cuprinsul tarii;
3. b) acte administrative adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale (hotărâri ale consiliilor judeţene şi ale consiliilor locale, dispoziţiile primarilor, ordinele prefecţilor, precum şi actele emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate). Aceste acte produc efecte în limitele unităţii administrativ-teritoriale, în care funcţionează autorităţile care le emit.

1. D) După gradul de întindere al efectelor juridice, actele administrative sunt:
2. a) acte administrative normative, care produc efecte cu caracter general şi impersonal (decrete ale Preşedintelui României, hotărâri şi ordonanţe ale Guvernului, instrucţiuni, regulamente şi altele asemenea ale miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, hotărârile consiliilor judeţene şi ale celor locale, precum şi unele ordine ale prefecţilor şi dispoziţii ale primarilor) .
3. b) acte administrative individuale, care produc efecte numai cu privire la persoane fizice sau juridice determinate.

            Din această categorie fac parte: unele decrete emise de Preşedintele României, unele ordine ale miniştrilor şi ale conducătorilor celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, actele emise de conducătorii serviciilor publice deconcentrate în judeţe şi în municipiul Bucureşti ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, precum şi cele emise de  preşedintele consiliului judeţean şi unele dispoziţii emise de către primar.

           Una din distincţiile dintre cele două categorii este aceea că „niciodată actele individuale nu pot încălca actele normative”.

1. E) După natura efectelor juridice pe care le produc, sunt:
2. a) acte administrative care acordă drepturi (impersonale şi generale sau individuale);
3. b) acte administrative care constată existenţa unui drept.

1. F) După autoritatea care le emite, actele administrative sunt:
2. a) acte administrative emise de autorităţile administraţiei publice

            Din această categorie fac parte toate actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, cu competenţă materială generală sau specială, precum şi cu competenţă teritorială centrală ori locală;

1. b) acte administrative adoptate de Parlament, cum este de pildă Planul naţional de amenajare a teritoriului , care se aprobă în baza Legii nr. 50/1991, sau unele acte de numire în anumite funcţii publice, în condiţiile legii;
2. c) acte administrative emise de instanţele judecătoreşti (cum sunt de pildă, cele emise pentru numirea şi eliberarea din funcţii a personalului);
3. d) acte administrative emise de instituţiile publice;
4. e) acte administrative emise de celelalte structuri organizatorice care privesc organizarea executării şi executarea legii.

1. G) După perioada de timp în care produc efecte juridice
2. a) acte administrative permanente care produc efecte juridice de la intrarea în vigoare şi până la abrogare;
3. b) acte administrative temporare care produc efecte juridice doar pentru o anumită perioadă de timp, care de regulă este indicată chiar în cuprinsul actului administrativ respectiv.

3. Condiţiile de valabilitate ale actului administrativ

           

            3.1. Legalitatea actului administrativ

            În doctrina de specialitate  s-a apreciat că prin regimul juridic al actelor administrative înţelegem un ansamblu de reguli de fond şi de formă care conturează ”personalitatea” acestora în circuitul juridic, în sensul că evoca criteriile lor de valabilitate, sau ca regimul juridic al actelor administrative reprezintă un ansamblu de  reguli ce guvernează formarea, modificarea şi desfiinţarea respectivelor acte. Observăm, însă, că, în orice caz, elementul central al acestui regim juridic îl reprezintă legalitatea actului administrativ, ceea ce înseamnă că autorităţile administraţiei sunt ţinute, în deciziile pe care le iau, de a se conforma legii sau, mai exact, legalităţii, adică unui ansamblu de reguli de drept, de ranguri şi de conţinuturi diferite.

            În perioada interbelică, prof. Paul Negulescu a analizat condiţiile de valabilitate ale actului administrativ în cadrul teoriei nulităţii, punând accent pe sancţiunile nerespectării principiului legalităţii, iar prof. G. Rărincescu s-a  aplecat asupra cercetării „cauzelor de ilegalitate” ale actului administrativ cu ocazia examinării, pe de-o parte, a motivelor recursului pentru exces de putere, iar pe de altă parte, a examinării excepţiei de ilegalitate.    

            În perioada postbelica, autorii au distins ca fiind condiţii de „valabilitate”ale actului administrativ următoarele: competenţa  organului administraţiei de stat, respectarea textului legii şi a scopului urmărit de legiuitor, respectarea formei şi a procedurii stabilite de lege.

            Într-o altă opinie se precizează, referindu-se la condiţiile de valabilitate a actelor de drept administrativ că acestea „nu sunt în realitate decât  aspecte ale unei singure condiţii, care se exprimă în obligaţia ca aceste acte să fie emise cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare”.

            Mult mai recent, pe măsura lărgirii şi diversificării preocupărilor privind condiţiile de legalitate ale actului administrativ, varietatea condiţiilor de legalitate şi faptul că, de multe ori, ele sunt prevăzute expres pentru actul administrativ în cauză sau pentru categoria din care acesta face parte i-a determinat pe autorii de drept administrativ să analizeze tipuri ale condiţiilor de legalitate, fie într-o viziune sincronică, axată pe logica internă a sistemului normativităţii, fie intr-o viziune diacronică, axată pe fazele procesului administrativ.

            Prof. Antonie Iorgovan enumera, ca fiind condiţii esenţiale de „valabilitate” ale actului administrativ:

• actul să fie emis de organul competent şi în limitele competenţei sale;
• actul să fie emis în forma şi procedura prevăzute de lege;
• actul să fie conform din punct de vedere al conţinutului cu Constituţia, legile şi celelalte acte normative în vigoare;
• actul să fie emis conform cu interesul public urmărit de lege.

            În opinia noastră, putem reţine ca fiind condiţii generale de legalitate ale actului administrativ:

• actul să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul Constituţiei;
• actul să fie emis în conformitate cu litera şi spiritul legilor şi ordonanţelor;
• actul să fie emis pe baza tuturor actelor organelor administraţiei publice care sunt superioare organului administrativ emitent;
• actul să fie emis în forma şi procedura prevăzută de lege.

            În ceea ce priveşte doctrina străină, varietatea tezelor cu privire la conţinutul condiţiilor de legalitate, dar mai ales modalitatea lor de abordare ne pune în dificultate în stabilirea constantelor. 

            În doctrina franceză, condiţiile de legalitate au fost abordate din perspective diferite:

• cea a teoriei nulităţii actelor administrative, cea a contenciosului administrativ inclusiv pentru exces de putere;
• cea a prezentării propriu-zise a condiţiilor de valabilitate ale actului administrativ;
• cea care presupune o combinaţie între prezentarea condiţiilor de valabilitate şi a sancţiunilor nerespectării acestora.

            Ni s-a părut interesantă analiza reputatului prof. Rene Chapus,  care abordează problema condiţiilor de valabilitate a actului administrativ, atât din perspectiva semnificaţiei obligativităţii conformităţii actului administrativ cu ansamblul ierarhizat şi complex de norme constituţionale şi legislative, precum şi cu regulile administraţiei, dar şi cu diversele norme ce ţin de convenţiile internaţionale, precum şi din aceea a serviciilor de natură  a afecta legalitatea actelor administrative. Autorul distinge între ilegalitatea externă şi cea internă  a actului administrativ, legalitatea externă fiind concretizată de incompetenţă, viciile de procedură şi viciile de formă, iar cea internă în violarea directă a legii, motivele actului şi scopul actului, precum şi deturnarea de putere în cazul luării în considerare a interesului public.

            Interesant este de a se constata că, şi in zonele geografice îndepărtate, condiţiile de legalitate ale actului administrativ sunt abordate din perspectiva viciilor care afectează legalitatea externă (incompetenţa, precum şi viciile de procedură şi de formă) şi viciile care afectează legalitatea internă a actului administrativ (violarea legii, viciile care afectează motivul actelor şi deturnarea de putere).

            3.2. Condiţiile  de fond ale actului administrativ

            În analiza noastră, plecăm de la o premisă clară: condiţiile de fond ce trebuie îndeplinite pentru a asigura legalitatea actului administrativ ţin de stricta respectare a competenţelor pe care le au autorităţile administrative care emit/adoptă actul administrativ.

            În teoria actului administrativ s-au formulat multiple şi diverse teze cu privire la înţelesul noţiunii de capacitatea sau competenţa  de acţiune a autorităţilor administraţiei publice.

            Într-o abordare, competenţa organelor administraţiei de stat a fost definită ca fiind „dreptul şi totodată obligaţia prevăzută de lege şi celelalte acte normative de a duce o anumită activitate, adică de a fi în acest scop subiect în diferite raporturi juridice, deci ca o parte constitutivă a unui organ  de stat, iar, pe de altă parte, se arată că „organele administraţiei de stat, având o anumită competenţă special determinată, ele au, cu alte cuvinte, capacitatea de a fi subiecte în anumite raporturi juridice, înţelegând capacitatea juridică a organelor administraţiei de stat ca o componentă a calităţii organelor administraţiei de stat de subiecte în raporturi juridice”.

            În concepţia altor autori, competenţa organelor administrative a mai fost definită ca fiind capacitatea ce le este recunoscută de lege de a acţiona din punct de vedere juridic în vederea realizării activităţii executive sau ca aptitudine legală recunoscută unui organ  al administraţiei de stat de a înfăptui această activitate, sau ca fiind „aptitudinea conferită de normele juridice unui organ unipersonal sau colegial al administraţiei de stat de a face acte juridice sau operaţiuni administrative şi materiale”.

            Într-o altă viziune, „capacitatea nu se identifică cu competenţa organelor administrative, deşi, practic, putem realiza dacă o anumită formaţiune colectivă are sau nu calitatea de subiect de drept  administrativ numai cercetând competenţa ei legală, stabilită în legea organică”, „capacitatea administraţiei desemnând astfel posibilitatea de a participa ca subiect independent în raporturi de drept administrativ, iar competenţa desemnând „ansamblul atribuţiilor unor organe administrative, compartimente sau persoane şi limitele exercitării lor”. Atribuţia este investirea legală cu anumite prerogative.

            În ceea ce priveşte diferenţele dintre capacitate şi competenţă vom observa următoarele:

• capacitatea este proprie numai organelor administrative, în timp ce competenţă au atât organele administrative cât şi structurile lor organizatorice şi funcţionale;
• întotdeauna capacitatea presupune posibilitatea de a acţiona în nume propriu, competenţa nu presupune o astfel de independenţă;
• atribuţiile ce formează conţinutul categoriei de competenţă pot fi delegate sau repartizate altor organe sau persoane, capacitatea nu poate fi transcrisă altui subiect de drept.

            În opinia noastră, mai putem spune că prin competenţă se înţelege totalitatea atribuţiilor autorităţilor administraţiei publice, ale unor compartimente din structura acestora sau persoane şi limitele exercitării lor. Precizăm că fiecare autoritate  a administraţiei publice are o anumită competenţă, determinată de sarcinile ce îi revin şi de scopul pentru care a fost înfiinţată şi, că prin norme juridice, conform principiilor constituţionale, ea este concret determinată  şi exercitată potrivit dispoziţiilor legale prin care a fost stabilită. Astfel, ea reprezintă ansamblul activităţilor cu şi fără semnificaţie juridică săvârşite de un subiect de drept în vederea realizării atribuţiilor sale. În sens juridic larg, ea reprezintă activităţile (actele şi faptele) cu semnificaţie juridică, iar în sens juridic restrâns, reprezintă numai ansamblul actelor juridice prevăzute a fi emise conform legii, de un organ în realizarea atribuţiilor.

            In fine, am putea defini competenta organelor administraţiei publice ca fiind ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie sau de lege, ce conferă drepturi şi obligaţii pentru a duce, în nume propriu şi în realizarea puterii publice, o anumită activitate administrativă, iar „ideea de capacitatea administrativă evocă ideea de persoană morală de drept public sau, pur şi simplu, autoritate administrativă”.

            Din perspectiva obligaţiei ca actul administrativ să fie emis de organul administrativ competent  numai în limitele competenţei sale, competenţa are caracter legal, are caracter obligatoriu şi, de regulă, are caracter permanent, exercitându-se în mod continuu în sensul că autoritatea administraţiei publice competente emite actul ori de câte ori se ivesc condiţiile prevăzute de lege. Ea poate fi materială, teritorială, temporală şi personală.

            În  doctrina occidentală, putem remarca o abordare mai complexă a problemei  competenţei  autorităţii publice, în sensul găsirii unui echilibru între evitarea anulării unor acte administrative doar pentru satisfacerea iluzorie  a petiţionarilor şi necesitatea satisfacerii exigenţelor de formă şi de procedură care oferă garanţii.

            Spre exemplu, în literatura franceză de specialitate, distincţia este clară, dar în prezent  se dezbate posibilitatea de a realiza „transferuri de competenţe” între stat şi colectivităţile locale în cadrul preconizatei reforme a administraţiei.

            Tratatele Uniunii Europene  clarifică şi competenţele între ţările membre şi instituţiile europene. Astfel se consacră  trei principii: „principiul atribuirii”, „principiul subsidiarităţii”, şi „principiul proporţionalităţii”.

            Potrivit primului principiu, Uniunea acţionează în limitele competenţelor conferite  ei de statele membre, iar competenţele care nu se atribuie acesteia aparţin statelor. Atunci când Tratatele atribuie Uniunii o competenţă exclusivă într-un domeniu determinat (acestea fiind politici comerciale comune, politici monetare pentru zona euro, uniunea vamală şi conservarea surselor biologice ale mării) numai Uniunea poate legifera şi adopta acte juridice obligatorii.

            De asemenea, Uniunea dispune de competenţă exclusivă pentru încheierea de acorduri internaţionale atunci când această încheiere este prevăzută într-un act legislativ al Uniunii, fie pentru a permite acesteia să îşi exercite competenţa la nivel intern, fie din cauză că aceasta afectează un act intern al Uniunii Europene.

            Uniunea dispune şi de o competenţă comună cu statele, atunci când Tratatele îi atribuie o competenţă care nu se referă la domeniile prevăzute expres doar în competenţa sa, referitoare la acţiuni de sprijinire, de coordonare sau complementare a industriei, protecţia şi îmbunătăţirea sănătăţii umane, educaţie, formare profesională, tineret şi sport, cultură, protecţie civilă şi actele obligatorii din punct de vedre juridic adoptate de Uniunea Europeană.

            În doctrină s-a arătat că pot fi identificate şi utilizate câteva reguli, cum ar fi:

• Tratatele şi dreptul adoptat de Instituţiile Uniunii în exercitarea competenţelor atribuite au prioritate faţă de dreptul Statelor Membre;
• Statele Membre trebuie să adopte măsurile generale sau particulare adecvate pentru a asigura îndeplinirea obligaţiilor ce decurg din Tratatele Uniunii sau care rezultă din actele Instituţiei Uniunii;
• În spaţiul competenţei particulare, Statele Membre îşi exercită competenţa în măsura în care Uniunea însăşi nu şi-a exercitat-o sau ea a decis să cedeze exercitarea competenţei sale.

            Potrivit „principiului subsidiarităţii”, în domeniile care nu se încadrează „în competenţa sa exclusivă”, Uniunea acţionează „numai dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii vizate nu pot fi suficient realizate de Statele Membre”, dar, datorită dimensiunilor sau efectelor acţiunii vizate, se pot realiza mai bine la nivelul Uniunii.

            Potrivit „principiului proporţionalităţii”, conţinutul şi forma acţiunii Uniunii nu pot depăşi ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor Constituţiei.

            Instituţiile Uniunii  pot lua decizii şi în alte domenii pentru care Tratatele nu au prevăzut puterile de acţiune în baza aşa-zisei  „Clauze de flexibilitate”.

           

            3.3. Condiţiile de formă ale actului administrativ

            Actele administrative, în cele mai multe cazuri, îmbracă forma scrisă, care este şi trebuie apreciată ca o garanţie de legalitate. Actele administrative cu caracter normativ îmbracă întotdeauna numai forma scrisă, fiind obligatorie publicarea lor, iar cele cu caracter individual pot îmbrăca şi forma orală, în condiţiile legii.

            În prezenta analiză, noi am ajuns la concluzia că forma scrisă a actelor administrative este necesară din mai multe motive, şi anume:

• necesitatea cunoaşterii exacte şi complete a conţinutului actelor;
• existenţa unui mijloc de probă în caz de litigiu;
• realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv;
• posibilitatea verificării legalităţii actului, în vederea sancţionării celor vinovaţi de eventuale vicii de legalitate a actului sau a celor vinovaţi de nerespectarea actului legal emis.

            Forma scrisă reprezintă o condiţie de valabilitate a actului, ea fiind impusă însă ad validitatem şi nu ad probationem.

            Trebuie să reţinem că de forma scrisă a actului administrativ se leagă şi alte elemente de concretizare exterioară a actului, şi anume:

1. a) limba de redactare a actului care, de regulă, faţă de dispoziţiile art. 13 din Constituţia revizuită, este limba română.

            Cu toate acestea, în conformitate cu dispoziţiile art.120 alineat 2 din Legea fundamentală şi ale art.51 şi 71 alineatele 2 şi art.106 alineat 8 din Legea nr.215/2001, privind administraţia publică locală, în unităţile  administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ se aduc le cunoştinţa publică şi în limba maternă a cetăţenilor aparţinând minorităţii respective;

1. b) motivarea actului are menirea de a prezenta elementele de fapt şi de drept care legitimează intervenţia actului respectiv.

            Potrivit art. 29 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnica legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, motivarea în cazul ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului se face prin note de fundamentare, iar în cazul celorlalte acte normative prin referate. Prin dispoziţiile unor legi speciale se prevede obligativitatea motivării anumitor  acte administrative.

            Astfel, art.175 din Codul de procedură fiscală dispune ca decizia prin care se soluţionează contestaţiile împotriva actelor administrative fiscale să cuprindă motivele de  fapt şi de drept pe care se întemeiază actul administrativ jurisdicţional. De asemenea, prin dispoziţiile art.22 din Legea 554/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public se dispune ca refuzul comunicării informaţiilor solicitate să se motiveze. Obligativitatea motivării tuturor actelor normative  va constitui o regulă care va fi cuprinsă în viitorul Cod de procedură administrativă.

            În doctrină s-a exprimat şi opinia potrivit căreia forma scrisă a devenit un postulat, nu doar legal, dar chiar constituţional.

            Referitor la necesitatea de a redacta actele administrative, de regulă, într-o formă scrisă, având în vedere că acestea nu sunt, în principiu, consensuale, s-a exprimat, şi noi suntem de acord, cu opinia potrivit căreia „acest lucru este explicabil prin caracterul lor de acte autentice, acte emise în numele şi cu autoritatea statului, în realizarea puterii publice”, aşa cum preciza reputatul autor de drept administrativ, prof. Antonie Iorgovan..

            În ceea ce priveşte actele administrative normative, legislaţia românească oferă câteva instrumente de tehnică legislativă valoroase. Actele administrative cu caracter normativ îmbracă numai forma scrisă, întrucât legea prevede obligativitatea publicării lor, această regulă fiind şi constituţionalizată. Art. 44 alineat 2 din O.G.nr.35/2002 aprobată prin Legea nr.673/2002 conţine prevederi cu privire la redactarea  hotărârilor autorităţilor publice locale, iar în art.50din Legea nr.215/2001 se prevede obligativitatea aducerii la cunoştinţă publică a hotărârilor normative ale consiliilor locale.

            Ori de câte ori legea prevede necesitatea formei scrise aceasta este considerată de autorii de drept administrativ, o condiţie de „valabilitate”, de „validitate” sau de ”legalitate”. Din punctul nostru de vedere, este important  să recunoaştem avantajele formei scrise, atât pentru executarea, cât şi pentru controlul actului administrativ.

            Există şi cazuri în care legea nu prevede obligativitatea formei scrise. Însă, aşa cum am arătat anterior, în majoritatea cazurilor, actele administrative individuale îmbracă forma scrisă, având în vedere obligativitatea comunicării lor, în principal, prin modalităţi care presupun o asemenea formă.

            De asemenea, considerăm că, mai întotdeauna, actele organelor colegiale ale administraţiei publice vor trebui să îmbrace forma scrisă, chiar şi atunci când ele au caracter „individual”, dat fiind că numai aşa se poate distinge hotărârea adoptată de opiniile diverse exprimate în şedinţă.

            Considerăm că, în prezent, multiplicarea şi diversificarea modalităţilor de comunicare reclamă o nouă abordare, atât din perspectiva necesităţii comunicării actului, cât şi din cea a mijloacelor de comunicare, fără a contrazice avantajele formei scrise, chiar şi pentru „actul individual care ar trebui şi el să fie emis în forma scrisă.

 

            3.4. Condiţiile de legalitate şi de oportunitate ale actului administrativ

            În activitatea autorităţilor administraţiei publice, aplicarea principiului legalităţii nu semnifică încorsetarea totală şi anularea oricărei posibilităţi de a decide în legătură cu modalităţile concrete în care legea trebuie aplicată. Acţiunea administraţiei se bucură de o oarecare marjă de libertate, de o aşa-zisă putere discreţionară care permite administraţiei să se adapteze condiţiilor concrete, aşadar, să poată aprecia oportunitatea acţiunilor şi  a actelor sale.

            Încă din perioada interbelică a fost formulată teza, potrivit căreia, în afară de cazurile când legea este imperativă, când ea comandă categoric, în toate celelalte cazuri, ea lasă la suverana alegere a autorităţii administrative de a face sau de a nu face actul pentru care a fost autorizata prin lege. Cu alte cuvinte, acestei autorităţi i se lasă cea mai largă putere de apreciere asupra oportunităţii actului. Astfel, se face distincţia între actele de guvernământ şi actele administrative de autoritate discreţionare. În acest fel, s-a arătat că, „libertatea de apreciaţiune asupra oportunităţii măsurilor de luat „este în puterea administraţiei” care, ”în activitatea sa este supusă ordinii legale”.

            În prezent, raportul dintre legalitatea şi oportunitatea actului administrativ  a devenit o problemă controversată în doctrina românească, conturându-se două curente de gândire distincte.

            Astfel, Şcoala de la Cluj consideră că legalitatea şi oportunitatea constituie două condiţii distincte de valabilitate ale actelor administrative, în timp ce Şcoala de la Bucureşti a conceput oportunitatea ca un element al legalităţii, şi nu ca o condiţie distinctă de valabilitate a actului administrativ, acceptând ideea că judecătorul de contencios administrativ poate să verifice dacă administraţia publică a acţionat abuziv în principal, contrar interesului public şi, în subsidiar, contrar interesului individual.

            Aşadar, în timp ce reprezentanţii Şcolii de la Cluj înţeleg oportunitatea ca o condiţie de valabilitate a actului administrativ, ce exprimă realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare, precum şi alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, cei ai Şcolii de la Bucureşti au definit oportunitatea ca  o condiţie a legalităţii actului.

            Astfel, puterea discreţionară nu trebuie înţeleasă ca un comportament  ilegal al administraţiei, întrucât doar depăşirea acesteia este un abuz, iar nu exercitarea dreptului de apreciere în limite legale, fapt căruia, însă, autorii par să-i dea interpretări diferite. În doctrină s-au formulat şi alte opinii.

            Prin urmare, se admite că „limitele dreptului de apreciere, de care beneficiază autorităţile administraţiei publice cu ocazia elaborării actelor administrative, sunt determinate chiar de legi şi celelalte acte normative pe care trebuie să le aplice”. În ceea ce priveşte controlul înfăptuit de instanţele judecătoreşti, se consideră că acestea se limitează la legalitatea actului administrativ, oportunitatea acestuia nefiind supusă controlului judecătorului. Se susţine, de asemenea, că legalitatea şi oportunitatea nu se exclud şi nu se subsumează reciproc, interferenţa dintre acestea duce însă la asigurarea celor mai bune condiţii de emitere şi de realizare a unui act valabil.

            Există şi părerea potrivit căreia, pentru a evita confundarea oportunităţii cu abuzul, se resimte necesitatea unei redimensionări conceptuale, astfel încât să se distingă noţiunea de putere discreţionară ataşată de legalitate, în cadrul sferei de putere discreţionară, autorii susţinând că noţiunea de legalitate a oportunităţii semnalează o extindere a controlului judecătoresc, întrucât controlul se fundamentează pe ideea controlului legalităţii.

            Într-o altă opinie, în examinarea relaţiei legalitate-oportunitate, condiţia oportunităţii se poate  pune, de regulă, numai în legătură cu actele administrative normative, nu şi în cazul celor individuale, iar proiectul Codului de procedură administrativă propune a se stabili dispoziţia potrivit  căreia cauzele anulării actului administrativ pot viza „legalitatea şi/sau oportunitatea, putând fi anterioare, concomitente sau ulterioare actelor, după caz”, anularea în aceste condiţii putând fi dispusă „şi de instanţele judecătoreşti”.

            În doctrina străină, problemele legate de raportul între legalitate şi oportunitate sunt arătate prin prisma necesităţii respectării separaţiei puterilor  în stat, dar şi al echilibrului, al balansului acestora în cadrul democraţiei constituţionale, ceea ce a contribuit la varietatea teoriilor despre libertatea de acţiune a administraţiei.

            În Franţa, conceptul de putere discreţionară exprimă libertatea de decizie şi de acţiune a administraţiei în cadrul îngăduit de lege; administraţia are, deci, puterea de a determina oportunitatea unei anumite direcţii de acţiune.

            În Germania, o trăsătură dominantă  a dreptului administrativ este tocmai frecvenţa cu care tema libertăţii de decizie este adusă în discuţie. Este explicabilă această tendinţă întrucât, pe de o parte, în perioada postbelică s-a dorit construirea unui stat constituţional a cărui conducere să fie cât mai strict supusă legii, ceea ce a condus la ideea că puterea discreţionară a administraţiei este mai ales un fel de corp străin în structura statului de drept, o instituţie necesară, totuşi, pentru garantarea flexibilităţii administraţiei.

            În Marea Britanie, unde operează principiul „ultra vires”, abuzul administraţiei este considerat o ilegalitate supusă controlului instanţelor  judecătoreşti şi se examinează, atât în raport cu jurisprudenţa, cu reglementările secundare precum şi cu „scopul impropriu”, aplicându-se principiile rezonabilităţii, proporţionalităţii şi al controlului, şi asigurându-se un echilibru între interesul public şi cel particular.

            În dreptul comunitar, noţiunea de eroare manifestată de apreciere este acceptată, deşi unii teoreticieni consideră că noţiunea nu este atât de bine determinată ca aceea de „rezonabilitate”, care limitează controlul tribunalelor britanice asupra actelor administrative discreţionare, fără însă a exclude acest control.

4. Emiterea actelor administrative

           

            Din punct de vedere terminologic, autorităţile administrative unipersonale emit acte administrative, iar cele colegiale adoptă acte administrative.

            Specialiştii în drept administrativ, teoreticienii şi practicienii, admit, în unanimitate, că emiterea sau adoptarea unui act administrativ impune parcurgerea unor proceduri, care se poate realiza de către organul de la care emană actul sau de către alte autorităţi publice. Este, astfel, unanim acceptat, de teoreticienii şi practicienii dreptului administrativ, că emiterea actelor administrative presupune respectarea unor forme procedurale, care deşi în majoritate nu produc efecte juridice prin ele însele, având în general natura juridică de operaţiuni tehnico-administrative, iniţiază şi menţin sistemul decizional administrativ.

            Au fost identificate, astfel, trei categorii de forme procedurale, în funcţie de momentul în care intervin:

• forme procedurale anterioare emiterii sau adoptării actului;
• forme procedurale concomitente cu emiterea sau adoptarea actului administrativ;
• forme procedurale ulterioare emiterii sau adoptării actului.

            În funcţie de consecinţele juridice ale acestor forme procedurale, ele pot fi clasificate în trei categorii:

• forme procedurale care produc prin ele însele efecte juridice;
• forme procedurale care au implicaţii în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative;
• forme procedurale care nu afectează legalitatea actelor administrative.

             Forme procedurale prealabile emiterii sau adoptării actului administrativ

            Acestea au o frecvenţă destul de mare în activitatea administraţiei. Dintre acestea, relevanţă deosebită prezintă avizul, doctrina vorbind despre o veritabilă „teorie a avizului” şi acordul prealabil. 

            Avizele reprezintă puncte de vedere pe care le solicită altui organ autoritatea care urmează să emită un act. Într-o formare mai dezvoltată, ele mai sunt definite ca reprezentând „opinii pe care un organ al administraţiei publice le solicită altui organ al administraţiei publice, într-o problemă sau în mai multe probleme, pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză”.

            În opinia majorităţilor autorilor, avizele pot fi cerute „altui organ, compartiment sau funcţionar”.

         În funcţie de regimul lor juridic,  avizele sunt de trei categorii:

• avizele facultative - pentru care organul emitent nu este obligat nici să solicite avizul, nici să-l respecte daca l-a solicitat şi obţinut;
• avizele consultative - sunt acel tip de avize pentru care legea prevede obligativitatea obţinerii lor şi facultatea de a le respecta sau nu. Acest tip de aviz este singurul care are o determinare constituţională.
• avizele conforme - sunt acele avize care se caracterizează prin trăsătura lor obligatorie atât din punct de vedere al cererii, cât şi din punct de vedere al respectării lor.

            Între avize, indiferent de forma pe care o îmbracă, pe de-o parte, şi actele administrative, pe de altă parte, există deosebiri fundamentale dar şi unele asemănări, astfel:

• şi avizele şi actele administrative reprezintă manifestări de voinţă cu caracter unilateral;
• dacă manifestarea de voinţă pe care o concretizează actul administrativ este făcută în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii, deci de a produce efecte juridice, avizele nu au nici acest scop, nici aceste consecinţe. Avizele, prin ele însele, nu produc efecte juridice. Rolul lor constă în a contribui la caracterul legal al actului administrativ sau în a întări legalitatea acestuia.”Ele condiţionează, sau după caz, fundamentează manifestarea unilaterală de voinţă a organului administrativ”;
• şi avizele şi actele administrative sunt emise de autorităţi diferite. Ele pot să fie solicitate de la o autoritate ierarhică sau de la un alt organ public, situat fie la acelaşi nivel, fie la unul inferior organului pe care îl solicită, cum se precizează în doctrină: „avizul consultativ sau facultativ nu poate fi solicitat de la organul superior ierarhic celui care emite sau adoptă un act administrativ, pentru că specificul raporturilor de ierarhie impune respectarea opiniei superiorului ierarhic”.

            Acordul reprezintă „consimţământul pe care îl dă un organ public altui organ, în vederea emiterii de către acesta din urmă a unui anumit act administrativ”. El reprezintă tot „o manifestare de voinţă a unei autorităţi publice determinate de lege, prin care aceasta îşi exprimă consimţământul la emiterea unui act administrativ de către o altă autoritate publică”.

            În funcţie de momentul în care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent sau ulterior emiterii actului administrativ. Pentru formele procedurale prealabile, relevanţă va avea acordul prealabil.

            Acordul vizează astfel un act administrativ, care fie se află în faza de emitere, fie a fost deja emis.

            Indiferent de forma sa, putem identifica următoarele elemente ale regimului juridic al acordului:

• reprezintă o manifestare de voinţă cu caracter unilateral emisă de un organ administrativ;
• „emiterea lui, atunci când este prealabil, atrage adoptarea unui act administrativ care este rezultatul manifestării de voinţă a doua organe, cel care a emis acordul şi cel care a emis actul”;
• acordul nu are drept consecinţă obligarea organului administrativ emitent al actului la emiterea acestui act. El condiţionează numai valabilitatea unui act administrativ, care dacă este emis în absenţa sau cu încălcarea acordului, este nul;
• deşi „condiţionează legalitatea unui act administrativ, acordul, prin el însuşi, nu acoperă viciile de legalitate ale actului administrativ respectiv”;
• acordul nu produce prin el însuşi efecte juridice; el condiţionează numai efectele juridice ale actului administrativ pe care îl fundamentează;
• nefiind act administrativ, el nu poate forma obiectul unei acţiuni, în contenciosul administrativ, de sine stătătoare.

           

            Forme procedurale concomitente adoptării sau emiterii actului administrativ

            Aceste forme se întâlnesc cu prioritate la organele colegiale şi ele vizează funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de către aceste autorităţi publice.

            Cvorumul este majoritatea ceruta de lege pentru funcţionarea valabilă a organului colegial.

            Există trei tipuri de majorităţi:

• majoritatea simplă, care impune pentru adoptarea unui act votul majorităţii membrilor organului colegial prezenţi la şedinţă;
• majoritatea absolută, respectiv majoritatea membrilor care compun organul colegial respectiv;
• majoritatea calificată, care reprezintă două treimi din numărul membrilor care compun organul colegial.

 

            Forme procedurale ulterioare emiterii actului

            Comunicarea este operaţiunea procedurală care vizează actele administrative cu caracter individual, care produc efecte juridice din momentul comunicării lor celor interesaţi. Doctrina o defineşte ca fiind „operaţiunea prin care organul administrativ emitent aduce la cunoştinţa celui interesat un act administrativ, fie prin predare directă acestuia, fie prin afişare la domiciliul sau sediul lui, sau prin alte mijloace”.

            Publicarea vizează, de regulă, actele administrative cu caracter normativ, dar şi unele acte cu caracter individual. Ea este definită în doctrină ca reprezentând „operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişare într-un loc public sau prin alte mijloace de difuzare scrisă”.

            Competenţa, condiţie esenţială pentru emiterea actelor administrative

            Acte administrative pot întocmi, emite sau adopta numai acele organe care se bucură de competenţa pe care le-o conferă legea sau actele emise în baza şi executarea legii. Autori ai  actelor administrative pot fi organe unipersonale sau organe colegiale investite cu competenţa de a face  astfel de acte juridice. Astfel, spre exemplu, este organ unipersonal primarul unei comune, iar organ colegial senatul unei universităţi.

            Organele emitente ale actelor administrative acţionează pe baza unei competenţe conferite de lege. Aptitudinea de a face acte administrative în baza competenţei conferite de lege autorilor acestor acte juridice constituie condiţia esenţială de legalitate a actelor administrative.

            Deci, o primă caracteristică a aptitudinii pe care o au autorii actelor administrative este aceea a legalităţii competenţei în baza căreia emit actele administrative. Competenţa acestora decurge din normele de drept şi uneori din principii de drept.

            Competenţa de a face acte administrative este legată de funcţia pe care o îndeplineşte autorul competenţei, nu de persoana acestuia.

            Prin urmare, competenţa de emitere a actelor administrative este destinată, deci conferită, tuturor acelora care îndeplinesc funcţia respectivă. Persoana care îndeplineşte funcţia nu este decât mijlocul prin care se realizează funcţia respectivă. Competenţa de emitere a actelor administrative există mai înainte de numirea persoanei în funcţie şi subzistă şi după plecarea persoanei respective din funcţie, precum şi în cazul în care funcţia nu este ocupată.

            O altă caracteristică a abilităţii legale a autorilor actelor administrative este aceea că exerciţiul competenţei lor este un drept şi o obligaţie, în acelaşi timp, şi nu un privilegiu pentru cel care o exercită. Ca atare, competenţa de a face acte administrative poate fi oricând modificată, fără ca titularul său să aibă dreptul de a pretinde menţinerea acesteia.

            Competenţa, ca aptitudine de a emite acte administrative, este permanentă şi nu se epuizează prin exercitarea acesteia. Aceasta înseamnă că autorul competenţei poate face actul administrativ ori de câte ori se ivesc condiţiile de exercitare a competenţei, competenţa nefiind epuizată odată cu emiterea actului administrativ. Astfel, emiterea unui act de sancţionare a unei contravenţii nu epuizează competenţa emitentului actului dacă starea contravenţională nu încetează. Autorul competenţei va folosi în continuare competenţa sa de sancţionare a contravenientului care persistă în starea contravenţională.

            Competenţa în emiterea actelor administrative derivând prin lege trebuie să fie egală pentru toate persoanele cărora se adresează actele administrative emise pa baza acestei competenţe. Aceasta datorită principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii.

            O altă trăsătură caracteristică competenţei, care abilitează pe titularii ei să facă acte administrative, este aceea că aceşti titulari nu pot renunţa la competenţa respectivă şi nu o pot încredinţa spre exercitare altor persoane.

            În legătură cu această caracteristică a competenţei, de a face acte administrative, se impun câteva precizări. Astfel, pot interveni situaţii în care titularii competenţelor să fie împiedicaţi să-şi exercite atribuţiile pe care le au din diferite motive, cum ar fi motivele de sănătate. Se mai poate întâmpla ca respectivele persoane să fie supraaglomerate de sarcini şi această împrejurare este de natură să determine întârzierea emiterii actelor administrative, ceea ce ar însemna împiedicarea activităţii de organizare a executării legii.

            Pentru a asigura organizarea executării legii prin emiterea actelor administrative, legea trebuie să prevadă posibilitatea suplinirii şi a delegării de competenţă.

            Suplinirea constă în înlocuirea titularului competenţei cu altă persoană pe timpul împiedicării acestuia de a exercita competenţa sa.

            Delegarea de competenţă constă în desemnarea unei persoane care să exercite anumite atribuţii din cadrul competenţei care aparţine titularului. Foarte frecventă este în practica administrativă delegarea de semnătură, care nu reprezintă altceva decât abilitatea unei persoane de a exercita o anumită competenţă în locul titularului competenţei.

            Între suplinire şi delegare există următoarele deosebiri esenţiale: mai întâi, dacă suplinirea acţionează automat, în baza prevederilor  cuprinse în normele juridice, pentru delegare este necesar un act de delegare din partea unui organ competent.

            În al doilea rând, suplinirea se aplică tuturor atribuţiilor pe care le cuprinde o anumită funcţie care este suplinită, pe când delegarea priveşte numai o parte din aceste atribuţii. Deci, cel ce suplineşte are competenţa să facă orice act pe care îl presupune competenţa  suplinită, pe când delegaţia de competenţă dă dreptul persoanei respective să facă numai actele care au fost prevăzute în delegaţie.

           

            Situaţia actelor administrative efectuate de funcţionarii de fapt

            Funcţionarul este o persoana abilitată potrivit normelor legale de a îndeplini anumite atribuţii. Funcţionarul care nu are investitura legală, apare ca un funcţionar de fapt, spre deosebire de cel legal investit, care este în drept să exercite competenţa.

            În principiu, actele efectuate (dresate) de funcţionarii de fapt sunt acte lovite de nulitate. Sunt însă cazuri în care cetăţenii, la care se referă actele administrative, nu pot observa regularitatea investiturii funcţionarilor care au emis actele. Aceşti funcţionari apar cetăţenilor ca fiind cei care au dreptul de a exercita respectiva competenţă. Practica administrativă a statuat că actele emise de funcţionarii de fapt, îndeplinite cu respectarea celorlalte condiţii de fond şi formă cerute de lege, sunt şi rămân valabile şi îşi produc efectele juridice normale fiind opozabile tuturor.

            Exercitarea competenţelor pentru emiterea actelor administrative

            Deîndată ce organul administraţiei publice a decis să acţioneze, fie că are obligaţia dată de lege să o facă, fie că apreciază necesitatea acestui lucru pe baza şi în executarea legii, se pune întrebarea de a şti dacă va putea să facă acest lucru singur sau acţiunea sa implică şi intervenţia altor organe. Cu alte cuvinte, dacă actul administrativ reprezintă opera unui singur organ sau există o conlucrare între mai multe organe în vederea emiterii actului administrativ.              Sunt destul de puţine  situaţiile  în practica administrativă când competenţa în emiterea actelor administrative se realizează autonom de către titularii competenţelor. Ne referim la acele situaţii în care titularii competenţelor pot uza singular de competenţa lor, manifestările lor de voinţă juridică fiind suficiente pentru ca actele administrative să fie susceptibile de executare.

            În cele mai multe cazuri, competenţa organelor emitente se poate realiza numai cu condiţia intervenţiei prealabile  sau ulterioare  a altor titulari de competenţe. Acest lucru se datorează mai multor factori. Astfel, în condiţiile existenţei unor organe colegiale deliberative şi altora executive, în cadrul organelor administraţiei publice, competenţa, chiar dacă se exercită de un organ executiv, este subordonată competenţei organului colegial deliberativ. Datorită legăturii de subordonare dintre organele administraţiei publice, competenţa unor organe ale administraţiei în emiterea actelor administrative se exercită cu condiţia aprobării prealabile sau a ratificării ulterioare din partea organelor faţă de care se subordonează. De asemenea, diviziunea muncii în realizarea sarcinilor administraţiei publice explică subordonarea competenţei în emiterea actelor administrative.

            De multe ori, exercitarea competenţelor în emiterea actelor administrative se face cu respectarea unor reguli de procedură, ceea ce înseamnă subordonarea competenţei faţă de o anumită procedură.

            Există, în practica administraţiei publice, o mare frecvenţă a competenţelor subordonate. Subordonarea diferitelor competenţe are loc, în cadrul sistemului organelor administraţiei publice, între organe din diferite domenii sau ramuri de activitate, în cadrul aceleiaşi ramuri sau în cadrul ierarhiei de organe.

            De asemenea, subordonarea competenţelor are loc în cadrul aceluiaşi organ între structurile interne ale acesteia. Astfel, este situaţia între organul deliberativ şi organul executiv.

 

            Subordonarea competenţei faţă de altă competenţă

            Adeseori, subordonarea competenţelor, una faţă de cealaltă, are loc prin împărţirea competenţei între un organ care ia decizia de principiu şi altul care ia decizia de executare.

            Tot aşa, există o subordonare a competenţelor între organele deliberative ale administraţiei şi cele executive. Organele deliberative stabilesc deciziile de principiu iar cele executive deciziile de executare a celor dintâi.

            Calitatea de acte administrative o au, în aceste cazuri, numai actele emise de organele executive, pentru că, prin aceste acte, se formează situaţii juridice noi. Competenţa de emitere a acestor acte este, însă, subordonată competenţei organelor administrative.

            Subordonarea competenţelor, în emiterea actelor administrative, are loc şi prin concursul mai multor competenţe diferite pentru emiterea aceluiaşi act administrativ.

            Acest concurs, între competenţe diferite pentru emiterea aceluiaşi act administrativ, are loc în două forme diferite, forma directă şi forma indirectă.

1. a) Concursul de competenţe în forma directă se realizează sau există atunci când actul administrativ este emis prin acordul mai multor organe ale administraţiei publice din diferite domenii şi ramuri de activitate. Concursul competenţelor în acest caz este cât se poate de evident, de aceea, se spune că are loc într-o formă directă.
2. b) Concursul de competenţe în forma indirectă se realizează sau există, cel mai frecvent, în practica administraţiei publice şi se poate prezenta în mai multe feluri.

            O primă modalitate de manifestare a concursului de competenţe în forma indirectă este aceea a subordonării competenţei în emiterea actelor administrative faţă de avizele conforme date de diferitele organe ale administraţiei publice. Această modalitate este destul de frecventă în practica administraţiei publice. Avizul „conform” reprezintă un punct de vedere privitor la o anumită problemă pe care o are de rezolvat administraţia publică, punct de vedere care este exprimat de un alt organ al administraţiei publice, în baza competenţei stabilite de normele juridice şi care este obligatoriu în soluţionarea problemei prin actul administrativ care se emite în acest scop. Aşadar, organul care emite actul administrativ este obligat să ceară avizul altui organ al administraţiei publice sau altor organe ale administraţiei publice şi să se conformeze acestui aviz.

            O a doua modalitate de manifestare a concursului de competenţe în forma indirectă este aceea a exercitării competenţei în emiterea actului administrativ numai după aprobarea prealabilă a altui organ. Astfel, titularul competenţei de emitere a actului administrativ îşi subordonează competenţa sa autorizării prealabile pe care trebuie să o dea titularul altei competenţe.

            O a treia modalitate de subordonare a competenţelor în forma indirectă este aceea a aprobării ulterioare a actului administrativ de către un alt organ al administraţiei publice. În acest caz, titularul competenţei în emiterea actului administrativ nu poate să emită sau să adopte un act perfect valabil numai dacă actul său a fost aprobat expres sau tacit de către un alt organ al administraţiei publice.

            Subordonarea competenţei faţă de autoritatea ierarhică

            Titularii competenţelor de a emite acte administrative se află cuprinşi în cadrul unei ierarhii administrative, subordonându-se faţă de alte organe ale administraţiei publice. Principiul subordonării ierarhice, dă dreptul organelor ierarhic superioare să exercite o activitate de îndrumare asupra organelor subordonate, asupra felului în care acestea exercită competenţa atunci când emit acte administrative.

            Această îndrumare se exercită prin diferite instrucţiuni şi ordine de serviciu care cuprind indicaţii cu caracter concret sau directive generale cu privire la felul în care trebuie exercitată competenţa de către organele subordonate. Aceste instrucţiuni şi ordine, emise de autoritatea ierarhic superioară, exprimă punctul de vedere al acestei autorităţi cu privire la felul în care trebuie aplicate diferitele dispoziţii ale legii.

            Subordonarea competenţei de emitere a actelor administrative faţă de unele

            reguli de procedură

            În afara subordonării competenţelor altor competenţe, în emiterea actelor administrative, sunt destul de frecvente, cazurile în care competenţa emiterii unor acte administrative este condiţionată de respectarea unei proceduri.

            În sistemul nostru de drept, nu există un cod de procedură administrativă care să stabilească regulile după care trebuie să fie emise actele administrative. Sunt, însă, destul de numeroase cazurile în care diferitele acte normative care se referă la organizarea şi activitatea administraţiei publice cuprind şi norme juridice care prevăd anumite proceduri, pe care trebuie să le urmeze organele administraţiei publice care emit acte administrative.

            Normele de procedură cărora se subordonează competenţele în emiterea actelor administrative reprezintă formalităţi definite şi impuse de normele juridice care reglementează competenţele în emiterea actelor administrative.

            Aceste norme de procedură, cărora trebuie să li se subordoneze organele competente, au un rol deosebit de important în conformarea actelor administrative faţă de exigenţele legalităţii.

            Prin norme juridice se pot stabili anumite modalităţi de sesizare a organelor administraţiei publice în vederea emiterii actelor administrative. Se cunoaşte faptul că, în principiu, organele administraţiei publice acţionează din oficiu, dar sunt destul de numeroase cazurile în care ele acţionează emiţând actele administrative la cererea sau sesizarea celor interesaţi.

            În alte acte normative este prevăzută obligaţia organelor administraţiei publice de a face o anchetă la faţa locului, pentru a constata o stare de fapt care să constituie motivul actului administrativ. Se prevăd, în acest sens, reguli procedurale de încheiere a proceselor-verbale de constatare, de atestare a unor situaţii de fapt de către martori ş.a.

            Prin normele de procedură se pot institui obligaţii ce trebuie să le urmeze titularul competenţei în ceea ce priveşte forma actului administrativ. Astfel, se poate cere obligativitatea formei scrise, a unei anumite ştampile, a timbrului sec, a unor înregistrări.

            În sfârşit, unele reguli procedurale stabilesc subordonarea competenţei în sensul că titularul acesteia să ceară avizul altor organe ale administraţiei publice.

            Spre deosebire de avizele conforme, care fac să se subordoneze competenţa autorului actului administrativ competenţei în baza  căreia a fost dat avizul, avizele consultative nu obligă pe titularul competenţei de a le urma.

            Avizele facultative sunt prevăzute de normele juridice ca o posibilitate pentru titularul competenţei. Acestea se pot adresa unui organ competent într-un anumit domeniu, cerându-i părerea cu privire la modul în care înţelege să soluţioneze o anumită problemă prin actul administrativ.

            Există cazuri în care normele juridice prevăd obligaţia titularului competenţei de a cere avizul unor organe ale administraţiei publice, specializate în anumite domenii de activitate. Acestea sunt avize obligatorii.

            Exercitarea competenţelor cu privire la emiterea actelor administrative, este implicată într-un concurs de voinţe şi proceduri administrative. Astfel, titularii competentelor îşi văd subordonată voinţa unor multiple acorduri.

            Forma actelor administrative

            Prin forma actelor administrative se înţelege felul şi modalitatea în care se exprimă voinţa juridică pe care o cuprind aceste acte.

            Voinţa juridică, care este însăşi conţinutul actului administrativ, poate îmbrăca anumite forme. Astfel, actul administrativ poate fi scris, oral sau implicit. Acestea sunt formele în care se poate manifesta voinţa juridică a organelor administraţiei publice, atunci când uzează de competenţa lor pentru a face acte administrative.

            Problema formei actului administrativ are o importanţă deosebită pentru asigurarea legalităţii acestor acte. De aceea se impune a fi cercetată atunci când examinăm regimul juridic aplicabil acestor acte.

            Forma scrisă poate fi uneori prescrisă ca o obligaţie procedurală, căreia trebuie să i se subordoneze titularul competenţei. Forma scrisă este, însă, recomandabilă pentru actele administrative datorită avantajelor pe care le are.

            Astfel, mai întâi, forma scrisă îngăduie autorului competenţei să-şi formuleze cât mai clar voinţa sa juridică, iar celor care execută actul sau i se conformează, întrucât li se oferă posibilitatea de a înţelege mai uşor voinţa celui care a emis actul.

            În al doilea rând, forma scrisă a actului administrativ constituie o garanţie de legalitate. Actul administrativ scris permite exercitarea controlului putându-se stabili uşor raportul de conformitate între baza de referinţă, care este normă juridică, actele făcute pe baza ierarhiei şi actul administrativ controlat.

            Forma orală a actului administrativ apare ca necesară în acele situaţii în care urgenţa situaţiei nu permite exprimarea în scris a voinţei juridice.

            Astfel, pot fi emise acte administrative care sunt transmise oral celor care trebuie să le execute sau să li se conformeze. Acest lucru se poate face direct, de către autorul competenţei, sau de către alţi funcţionari, care pot transmite actul prin contact direct.

            De obicei, formei orale a actului administrativ i se alătură, ulterior, şi forma scrisă. Astfel, unui ordin verbal sau a unei note telefonice, îi urmează actul scris. Este recomandabilă această practică a organelor administraţiei publice deoarece forma scrisă a actului administrativ face dovada existenţei celui oral şi constituie un mijloc prin care este asigurată legalitatea acestuia.

            Actele administrative pot fi şi implicite, ele reieşind din tăcerea organelor administraţiei publice. Sunt întâlnite situaţii în care organele administraţiei publice, păstrând tăcerea într-o anumită chestiune, îşi manifestă voinţa lor juridică şi fac, prin urmare, în acest fel, acte administrative.

            Tăcerea organelor administraţiei publice poate fi un act administrativ prin care se aprobă un act administrativ. Tăcerea organelor administraţiei publice poate însă duce şi la concluzia implicită a respingerii unei pretenţii juridice.

            Aşadar, actul administrativ implicit are caracter pozitiv sau negativ care rezultă din modul în care este reglementată competenţa organului administraţiei publice. Regulile juridice care fixează competenţa lasă să se vadă ce caracter poate să aibă tăcerea, admiterea sau respingerea.

            O problemă importantă, referitoare la forma actelor administrative, este aceea a motivării acestor acte. Tradiţional, se consideră că actele administrative, spre deosebire de hotărârile judecătoreşti, nu trebuie motivate.

            Excepţie de la acest principiu o fac actele administrative de jurisdicţie. În administraţia publică, care funcţionează în cadrul statului de drept, se impune adoptarea principiului motivării actelor administrative ca o garanţie de legalitate şi de ocrotire a drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti. La elaborarea codului de procedură administrativă este necesar să se aibă în vedere acest principiu, impunându-se autorilor actelor administrative motivarea acestor acte juridice. În acest sens s-a pronunţat şi Curtea de Justiţie a Comunităţii Europene, care a motivat deciziile sale prin necesitatea de a oferi justiţiabililor suficiente elemente pe baza cărora aceştia să-şi poată exercita dreptul la recurs, inclusiv în faţa instanţei unionale.

 

5. Aplicarea actelor administrative

 

            5.1. Intrarea în vigoare a actelor administrative

            Intrarea în vigoare a actului administrativ este acel moment din care actul administrativ este susceptibil de a fi pus în executare, de a produce efecte juridice.

            Aşadar, trebuie reţinute cele două principale consecinţe ale intrării în vigoare a actului administrativ şi anume aceea după care actul administrativ este susceptibil de a produce efecte juridice şi aceea după care actul administrativ este susceptibil de executare.

1. a) Susceptibilitatea actului de a produce efecte juridice

            Momentul în care drepturile şi obligaţiile prevăzute în actul juridic sunt definitiv formate şi, deci, actul produce efecte juridice, marchează intrarea în vigoare a actului administrativ.

            Efectele juridice ale actului administrativ au ca punct de plecare în timp, data intrării în vigoare  a acestui act. În principiu, organele administraţiei publice nu pot să dea actelor administrative pe care le fac efecte retroactive.

            Raţiunea acestei reguli constă în aceea că organele administraţiei publice emit actele administrative în funcţie de circumstanţele prezente pe care aceste organe le cunosc.

            Dacă ar emite acte administrative cu caracter retroactiv ar face acest lucru pentru situaţii de fapt care se situează în trecut. Sunt însă şi excepţii de la aceasta regulă. Astfel, pot fi emise acte administrative cu caracter retroactiv atunci când legea stabileşte competenţa organelor administraţiei publice în acest sens.

            Este de esenţa actului administrativ să pună în executare legea. Ca atare, dacă legea are caracter retroactiv este de la sine înţeles că actele administrative de aplicare trebuie să aibă acelaşi caracter.

            Excepţia o formează, de asemenea, actele administrative cu caracter declarativ. Drepturile pe care le constată şi le declară aceste acte se situează în timp înainte de emiterea actului administrativ. Recunoscându-se aceste drepturi prin actul administrativ, momentul în care se produc efecte juridice este acela în care au luat naştere drepturile declarate de act.

            Excepţie fac şi actele administrative cu caracter jurisdicţional, care, de asemenea, rezolvând un litigiu juridic constată existenţa unor drepturi şi obligaţii din momentul ivirii litigiului pe care actul îl rezolvă.

            b)Actul administrativ este susceptibil de a fi executat

            Îndată ce a fost emis actul administrativ, el trebuie să fie pus în executare de către cei cărora li se adresează. Mai întâi, de către organele administraţiei publice competente să facă acest lucru şi de către persoanele fizice şi juridice care trebuie să i se conformeze.

            Plângerea persoanelor fizice sau juridice împotriva actelor administrative se poate face numai din momentul în care actul este susceptibil de a fi executat. Până în acel moment, actul nu a intrat în vigoare şi nu are nici o consecinţă juridică.

            În ceea ce priveşte stabilirea momentului intrării în vigoare a actului administrativ, pentru organele administraţiei publice care trebuie să pună în executare actul administrativ, actul intră în vigoare îndată ce a fost emis şi a fost adus la cunoştinţa celor competenţi să-l execute.

            Pentru persoanele fizice sau juridice care trebuie să se conformeze acestor acte, momentul intrării în vigoare este acela în care le-a fost făcut cunoscut actul. Din acest moment le este opozabil actul administrativ.

            Publicitatea actelor administrative este de doua feluri, după cum actul administrativ este normativ sau individual.

            Pentru actele administrative publicitatea se face prin publicarea acestor acte în diferite zone, prin afişare, prin difuzare la radio şi televiziune, prin publicarea în monitorul oficial ş.a.

            Uneori, normele juridice prevăd un anumit fel de publicaţie pentru actele administrative cu caracter normativ.

            Atunci când normele juridice nu prevăd o anume modalitate de publicare a actelor administrative, publicarea este lăsată la aprecierea organelor administraţiei publice, în ceea ce priveşte modalităţile sale.

            Actele administrative cu caracter individual sunt notificate celor interesaţi. Notificarea actelor administrative se face prin mijloace variate. În esenţă, acestea constau în aducerea la cunoştinţă celor interesaţi a conţinutului actului administrativ.

            Uneori, notificarea actelor administrative individuale poate fi făcută prin publicare. Astfel, în cazul în care actul administrativ se adresează unui număr mai mare de persoane, notificarea se face printr-un anunţ care se afişează sau este publicat în presa scrisă ori vorbită.

            5.2. Executarea actelor administrative

            Punerea în executare a actelor administrative degajă energia umană şi disciplinează comportamentul uman în sensul dorit de lege.

            Conformarea faţă de prescripţiile actului administrativ se întemeiază pe o anumită valoare juridică pe care o au aceste acte. De asemenea, punerea în executare a actelor administrative prezintă particularitatea executării lor din oficiu. Aceste două probleme trebuie examinate în legătură cu executarea actelor administrative.

1. a) Valoarea juridică a actelor administrative

            Actele administrative au valoare juridică prin ele însele. Din faptul că actul administrativ este emis de un organ al administraţiei publice, investit prin normele juridice cu aptitudinea de a face actul, acesta are valoare obligatorie pentru orice persoană căreia i se adresează. Astfel, prin singura lor voinţă, actele administrative creează drepturi şi obligaţii care privesc  persoanele fizice şi juridice.

            Prin jocul competenţelor organelor administraţiei publice, aceste organe au posibilitatea, pe baza şi în executarea legii, de a face din persoanele fizice şi juridice „debitorii”sau „creditorii”organelor administraţiei publice, de a le permite să exercite activităţi, de a-i obliga la anumite acţiuni şi de a le interzice altele.

            Actul administrativ are valoare juridică, ceea ce înseamnă că cei vizaţi de acest act,  persoane fizice sau juridice, au datoria de a i se conforma, aşa cum trebuie să dea ascultare dispoziţiilor legii sau cum părţile unui act contractual trebuie să îşi execute obligaţiile asumate prin contract.

            Consecinţa valorii juridice a actelor administrative constă în aceea că actele respective produc efecte juridice fără a fi necesar consimţământul celor cărora aceste acte se adresează.

            Valoarea lor juridică creează o prezumţie de autenticitate şi de veridicitate în favoarea actelor administrative.

            Prin prezumţie de autenticitate, înţelegem calitatea pe care o are actul administrativ de a exprima adevărul în ceea ce priveşte conţinutul său. Cu alte cuvinte, ce cuprinde actul administrativ corespunde adevărului.

            Cele două prezumţii au caracter relativ. Ele există atâta vreme cât corespund adevărului privitor la autoritatea de la care emană şi la conţinutul lor. Când actele administrative nu corespund adevărului în privinţele arătate, valoarea lor juridică este firesc să înceteze.

            Prezumţiile de autenticitate şi de veridicitate a actelor administrative se bazează pe obligaţia profesională de onestitate şi de sinceritate a celor care emit aceste acte juridice.

            O garanţie în  plus a acestor prezumţii o constituie sancţiunea penală în cazul falsului sau a uzului de fals în legătură cu aceste acte.

1. b) Executarea din oficiu a actelor administrative

            Spre deosebire de actele juridice contractuale, care, atunci când nu sunt puse în executare de cei care au obligaţia de a o face, potrivit prevederilor stipulate în contract, este nevoie de un titlu executor, actele administrative nu au nevoie de un astfel de titlu.

            Atunci când o parte dintr-un act juridic contractual nu îşi îndeplineşte obligaţia asumată prin contract, cealaltă parte, ca să obţină executarea obligaţiei, trebuie să se adreseze instanţei judecătoreşti. Instanţa constată neîndeplinirea obligaţiei şi obligă pe debitor la executarea obligaţiei sau la desdăunarea creditorului. După ce hotărârea judecătorească este definitivă ea este investită cu formula executorie şi se trece la executarea silită a debitorului. Aşadar, pentru a obţine executarea obligaţiei, creditorul are nevoie de un titlu executor din parte organelor judecătoreşti.

            Executarea actului administrativ nu are nevoie de o astfel de procedură. Actul administrativ este executoriu din oficiu. Aceasta înseamnă că, pentru a trece la executarea lui, administraţia nu are nevoie de e se adresa instanţelor judecătoreşti pentru a obţine titlul executor. Actul administrativ este el însuşi un titlu executor.

            Administraţia poate să treacă la executarea actului administrativ; cel căruia i se adresează actul, socotindu-l ilegal, are dreptul de a se plânge instanţelor judecătoreşti sau altor organe ale statului, competente să rezolve astfel de plângeri.

1. c) Executarea silita a actelor administrative

            În majoritatea cazurilor, persoanele fizice sau juridice se conformează actelor administrative şi îşi execută obligaţiile care le revin potrivit acestor acte.

            Se pot ivi însă şi situaţii în care cei cărora li se adresează actele administrative să refuze îndeplinirea obligaţiilor care le revin în baza acestor acte. În acest caz, administraţia publică este obligată să recurgă la executarea silită a actelor administrative.

            Executarea silită este o măsură extremă, la care organele administraţiei publice recurg, după ce au fost epuizate toate celelalte căi care ar putea asigura executarea obligaţiilor prevăzute în actul administrativ.

            Executarea silită este supusă unui regim juridic care să asigure folosirea sa numai în cazuri extreme. Astfel, pentru executarea silită a actelor administrative se cer îndeplinite următoarele condiţii:

• în primul rând, este vorba de opunerea celui care are obligaţia de a executa obligaţia prevăzută în actul administrativ;
• în al doilea rând, este necesară abilitarea legală a organului administraţiei publice de a trece la executarea silită;
• în ultimul rând, este necesar pentru a se trece la executarea silită, să nu existe nici o altă cale de drept care să sigure executare obligaţiei prevăzute în actul administrativ.

            Dacă normele de drept prevăd altă cale prin care se poate asigura executarea obligaţiei prevăzute în actul administrativ, desigur, executarea silită nu se justifică. Astfel, dacă normele de drept prevăd o sancţiune contravenţională, penală sau de altă natură pentru cel care nu execută obligaţia prevăzută în actul administrativ, desigur, executarea silită a actului nu este admisă.

            Executarea silită nu trebuie considerată ca o sancţiune, ci numai ca o modalitate extremă de executare a actelor administrative.