După cum am subliniat într-un capitol anterior, concomitent cu adoptarea Codului muncii din 1952, preocupările autorilor dreptului administrativ au fost îndreptate spre fundamentarea ştiinţifică a noţiunilor de funcţie publică şi de funcţionar, conlucrându-se, în acest sens, cu specialiştii dreptului muncii. Astfel, devreme ce Codul muncii devenise drept comun al raporturilor juridice de muncă, abrogându-se Statutul funcţionarilor publici, iar raţiunile „uniformizării” statutului personalului unităţilor de stat, unităţilor cooperatiste şi instituţiilor statului ţineau de concepţia comunistă în domeniu, aceste preocupări nu urmăreau clarificarea regimului juridic şi a naturii juridice a funcţiei de stat, ci negarea tezei şi fundamentarea statutului funcţionarilor de „oameni ai muncii”.
Pentru a soluţiona şi justifica juridic specificitatea unor funcţii publice şi statutul unor categorii de funcţionari publici, Codul muncii, în articolul 25, prevedea o soluţie de principiu: adoptarea unor reglementări speciale. Ele vizau evident categoriile de personal care nu desfăşura activităţi productive, în special pe funcţionarii care acţionau în numele autorităţii statului, iar problemele în discuţie nu erau puţine:
- care erau raporturile de muncă ale funcţionarilor de stat, devreme ce aceştia erau aleşi, alţii repartizaţi iar unii numiţi, ceea ce nu era cazul în privinţa muncitorilor sau cooperatorilor ?
- dacă funcţionarii numiţi sau aleşi ori repartizaţi au o răspundere faţă de autorităţile lor ierarhice din cadrul organului în care îşi desfăşoară activitatea, dar şi faţă de autoritatea statală care a emis actul de numire sau care a decis alegerea, după caz, în ce fel de raport juridic se află funcţionarul? Este un raport juridic administrativ, care coexistă cu raportul juridic de muncă sau numai într-un raport juridic de muncă ?
- în ce situaţii şi când se naşte raportul juridic de muncă: în momentul încheierii contractului individual de muncă sau al numirii, repartizării ori alegerii ?
- care este izvorul raportului juridic de muncă al funcţionarului: actul de numire – act administrativ -, sau contractul individual de muncă – act de dreptul muncii -, ori şi unul şi celălalt ?
Studiul doctrinei şi a practicii dominante din perioada comunistă a problematicii puse în discuţie demonstrează că autorii de drept şi cei de dreptul muncii au formulat mai multe teze fundamentale:
- a) teza unicităţii izvorului juridic de muncă, potrivit căreia contractul de muncă este unicul temei al raportului juridic de muncă, iar actele de numire, repartizare ori alegere, după caz, nu reprezintă altceva decât condiţiile speciale ale încheierii unui raport juridic de muncă.
Mergând pe explicitarea şi justificarea acestei teze, în tratatul de dreptul mucii s-a susţinut că raportul juridic de muncă bazat pe contractul individual de muncă reprezintă forma tipică şi clasică a raportului juridic de muncă, iar, în subsidiar, există şi alte forme, unele aplicabile militarilor de carieră, membrilor cooperativelor meşteşugăreşti şi membrilor cooperativelor agricole, altele atipice aplicabile avocaţilor sau ucenicilor;
- b) teza după care regimul administrativ se manifestă până în momentul încheierii contractului de muncă; astfel, după data încheierii contractului o eventuală revocare a numirii n-ar mai fi fost posibil de realizat;
- c) răspunderea funcţionarilor, sub aspectul formelor specifice dreptului muncii, nu s-ar deosebi cu nimic de răspunderea oricărei persoane încadrate în muncă, fiind vorba despre răspunderea disciplinară sau de răspunderea materială. Astfel, pentru anumite categorii de funcţionari de stat între care cadre didactice, judecători, procurori se aplicau sancţiuni disciplinare speciale;
- d) raportul de funcţiune este un raport juridic de muncă veritabil, iar normele care îl reglementează sunt normele dreptului muncii.
O altă orientare teoretică, diferită de acestea, care aparţinea mai mult autorilor de drept administrativ, în principal, la care s-au raliat şi autori ai dreptului muncii, susţinea ideea dublului raport juridic al funcţionarului de stat. Această idee, susţinută şi de specialiştii dreptului administrativ din Bulgaria, a fost promovată de Mihai Anghene, Ion Merlescu şi Sanda Ghimpu.
Astfel, Mihai Anghene arăta că „funcţionarul de stat apare ca subiect a două feluri de raporturi juridice; în primul rând, el apare ca subiect al unui raport juridic ce se naşte prin actul de numire sau de alegere în funcţie şi în baza acestui raport funcţionarul de stat îşi exercită atribuţiile legate de funcţia respectivă, acţionând în numele statului” şi „funcţionarul de stat mai apare şi ca subiect al raportului juridic de muncă în care funcţionarul intră cu instituţia care-l angajează, raport care formează obiectul dreptului muncitoresc”.
Pe de altă parte, în studiul privitor la sancţiunile administrative şi rolul lor în apărarea proprietăţii socialiste, Ion Merlescu susţinea că, în cadrul raportului de funcţiune ce se realizează pe linia respectării disciplinei de stat, funcţionarii de decizie pot înregistra abateri distincte, unele faţă de normele de drept administrativ, altele numai faţă de disciplina muncii.
Distinct faţă de aceste orientări, au existat autori – între care Ilie Iovănaş şi Antonie Iorgovan – care au subliniat şi argumentat faptul că „între cele două raporturi juridice, de drept administrativ şi de dreptul muncii, există o unitate dialectică indestructibilă”. În acest sens, profesorul Antonie Iorgovan, considera că funcţionarul de stat, care în exercitarea atribuţiunilor sale de serviciu, ţinând de competenţa sa, aplică o măsură de constrângere împotriva unei terţe persoane nu încetează a mai fi subiect al raportului juridic de muncă. În plus, autorul susţinea ideea că „atunci când autoritatea ierarhică trăgea la răspundere pe un anumit funcţionar, pentru modul în care a aplicat măsurile de constrângeri faţă de anumite persoane se comportă numai ca autoritate disciplinară, în sensul raporturilor juridice de muncă, ci şi ca un subiect supraordonat dintr-un raport administrativ” şi „tocmai această unitate dialectică asigura esenţa categoriei de raport juridic la care ne referim dădea trăsăturile unui raport de sine-stătător – raportul de funcţiei”.
Din cele expuse mai sus, rezultă că, indiferent de soluţiile teoretice formulate în practică, era clară incidenţa regimului juridic administrativ asupra regimului de drept al muncii în raporturile de muncă ale unor persoane fizice, mai ales ale funcţionarilor. În condiţiile date, s-a ajuns la noţiunile de natură juridică, esenţă, definiţie, clasificare a funcţiei de stat şi a accepţiunii, definiţiei, regimului juridic a funcţionarului de stat. De aceea, categoria juridică fundamentală prin care s-a încercat evocarea realităţilor juridice legate de funcţia sens s publică a fost categoria de situaţie juridică şi nu cea de raport juridic. În acest, s-a pronunţat şi profesorul Ilie Iovănaş, care a definit funcţia de stat ca o situaţie juridică obiectivă şi impersonală, creată şi organizată prin acte normative, în vederea realizării puterii de stat ori pentru a concura la realizarea acesteia. Deci, în concepţiunea acestui autor, funcţia de stat presupunea existenţa unor drepturi şi obligaţii stabilite pe cale unilaterală de către organele competente, dar care nu erau puse în aplicare de către funcţionarul public, în cadrul şi pentru exercitarea funcţiei de stat, ceea ce semnifica existenţa unui raport juridic. Astfel, s-a ajuns la a fi susţinută o a doua accepţiune a sintagmei de funcţie de stat, „axată pe ideea de subiect de drept care definea situaţia juridică a funcţionarului investit cu atribuţiile funcţiei, ca subiect al raporturilor juridice pe care le presupune exercitarea acesteia”.