Administrație publică

Finanţele publice locale ocupă în prezent un loc esenţial în procesul transformării societăţilor moderne, care sunt angajate în realizarea des­centralizării colectivităţilor teritoriale. Parte integrantă a finanţelor publi­ce, finanţelor locale li s-a acordat mult timp un rol secundar, pentru ca relativ recent să se recunoască locul real pe care îl ocupă în cadrul rela­ţiilor financiare şi influenţa pe care o exercită asupra economiei naţionale. În majoritatea ţărilor dezvoltate, finanţele publice locale au luat o am­ploare deosebită, corespunzător responsabilităţilor din ce în ce mai extinse acordate colectivităţilor locale.

Organizarea administraţiilor publice locale

Comunităţile locale reprezintă colectivităţi umane delimitate din punct de vedere administrativ şi teritorial şi care dispun de autorităţi publice diferite de cele ale statului. Comunităţile locale îşi cunosc (mai bine decât autorităţile centrale) atât posibilităţile proprii de procurare a resurselor financiare, cât şi nevoile privind cheltuielile ce trebuie acope­rite pentru furnizarea de servicii publice pe plan local. De aceea, consoli­darea autonomiei locale a devenit o preocupare majoră în statele demo­cratice, unde creşte interesul pentru aplicarea principiului descentralizării serviciilor publice prin legiferarea transmiterii unor competenţe sporite organelor puterii şi administraţiei locale.

Adaptarea structurilor clasice de organizare administrativă la exigenţele statului modern, care îşi asumă furnizarea unei game largi de servicii şi constituirea unei infrastructuri adecvate, reprezintă unele dintre direcţiile esenţiale ale îmbunătăţirii finanţelor publice locale.

Organizarea administrativă este influenţată de acţiunea unor fac­tori cum sunt:

• factori structurali: stat unitar sau federal;

-factori funcţionali: administraţie centralizată sau descentralizată;

• organizarea politică: monarhie, republică.

În funcţie de mărimea teritoriului, de numărul de locuitori, pre­cum şi de tradiţii, pot fi adoptate soluţii moderne în ceea ce priveşte numărul nivelurilor de organizare, precum şi distribuirea autorităţii, astfel încât să se asigure creşterea eficacităţii acţiunilor administrative, adecvarea soluţiilor preconizate, paralel cu evitarea expansiunii aparatu­lui administrativ.

Organizarea administraţiilor locale reclamă realizarea a două procese esenţiale - de constituire şi de instituire, care le conferă cadrul structural de manifestare.

Procesul de constituire vizează modul de creare a autorităţilor locale. În principiu, pot exista două categorii de organe: deliberative, formate din reprezentanţii aleşi direct de către cetăţeni, şi executive, alese fie direct de cetăţeni, fie indirect de organele deliberative. Organul deliberativ este consiliul local (judeţean, municipal), iar organul execu­tiv este primarul; între cele două organe se stabilesc diverse relaţii, intermediate adesea de o multitudine de comisii, colegii, birouri etc., având funcţii de elaborare, prelucrare, informare. Realizarea acestor funcţii, precum şi exprimarea actului de decizie al celor două organe reclamă existenţa unor servicii de documentare, formare şi perfecţio­nare, secretariat, evidenţă financiar-contabilă, informatică etc., din a căror interacţiune derivă îmbunătăţirea calităţii activităţii administra­ţiilor publice locale.

Procesul de instituire vizează distribuirea atribuţiilor (sarcini, autoritate ierarhică, responsabilităţi) la nivelul administraţiilor publice locale.

Pentru asigurarea echilibrului necesar, la distribuirea atribuţiilor între administraţia centrală şi cea locală, îndeosebi a autorităţii ierarhice, trebuie avute în vedere cinci criterii esenţiale:

• oportunitatea vizează: calitatea actului administrativ; capacita­tea de soluţionare a sarcinilor; operativitatea şi adecvarea execuţiei ş.a.
• eficacitatea se referă la: asigurarea corelaţiei dintre obiectivele şi mijloacele disponibile; utilizarea personalului; costurile şi beneficiile; gradul de austeritate; evitarea suprapunerii în luarea deciziei etc.;
• subsidiaritatea vizează întărirea autonomiei şi autorităţii locale, precum şi descentralizarea serviciilor publice;
• democraţia reclamă participarea cetăţenilor la luarea deciziilor şi corelarea autorităţii acordate cu sarcinile asumate;
• omogenizarea (apropierea) condiţiilor de viaţă se referă la repartizarea corectă şi la standardizarea serviciilor publice pe întregul teritoriu al ţării, precum şi la uniformizarea practicilor administrative.

Descentralizarea şi autonomia locală

Numeroase state europene îşi restructurează administraţia publică în sensul întăririi şi extinderii autonomiei şi eficacităţii administraţiilor publice locale. Oportunitatea adoptării unor reforme administrative de acest gen este impusă şi de perspectiva integrării în Uniunea Europeană, care presupune crearea compatibilităţilor şi funcţionalităţilor necesare proceselor de regionalizare şi teritorializare transnaţionale.

În ţara noastră, administraţia publică locală este organizată şi funcţionează conform următoarelor principii:

• descentralizarea serviciilor publice, prin care se înţelege scoa­terea acestora din subordinea autorităţilor centrale sau locale şi organi- 104 zarea lor în mod autonom, având patrimoniu propriu şi conducere proprie, ceea ce contribuie la creşterea răspunderii directe a acestora pentru activitatea desfăşurată;
• eligibilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, care presupune alegerea consiliilor locale şi consiliului judeţean prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat;
• legalitatea, care presupune ca toate acţiunile întreprinse de autoritatea locală să fie în conformitate cu legea;
• consultarea cetăţenilor în probleme locale de interes deosebit, care se realizează prin referendum sau alte mijloace stabilite de autorităţile locale.

Aplicarea în practică a acestor principii intră în atribuţiile consi­liilor locale şi ale primarilor, fiind reglementate prin Legea administra­ţiei publice locale

Descentralizarea poate să fie mijlocul prin care toate unităţile administrativ-teritoriale îşi pot controla mai bine evoluţia şi îi pot mobiliza mai eficient pe cei implicaţi: persoane fizice şi juridice. Des­centralizarea deciziilor şi responsabilităţilor este de natură să producă transferuri de competenţe şi sarcini de la nivelul administraţiei centrale spre cel al administraţiei locale.

Sfera competenţelor şi sarcinilor administraţiilor locale produce efecte asupra nivelului şi structurii cheltuielilor şi resurselor financiare. În ceea ce priveşte transferul competenţelor de la autoritatea centrală la cea locală, trebuie respectate unele cerinţe, şi anume:

• înlăturarea oricăror suprapuneri de competenţe între unităţile teritoriale şi administraţia centrală;
• însoţirea transferului de competenţe cu un transfer de mijloace financiare care să susţină îndeplinirea sarcinilor ce trebuie realizate;
• corelarea transferurilor de competenţe cu situaţia concretă a colectivităţilor locale (dotare tehnică, populaţie etc.).

Descentralizarea corespunde unor transformări economice şi so­ciale în sensul stimulării modalităţilor de dezvoltare. Astfel, într-o eco­nomie de piaţă, descentralizarea poate fi un factor al dezvoltării, întru­cât, pe de o parte, implementează reţelele de comunicaţii, punând în valoare resurse specifice şi permiţând realizarea unei producţii variate, iar pe de altă parte, facilitează cooperarea dintre instituţii, întreprinderi şi colectivităţi teritoriale.

Dezvoltarea locală prezintă unele caracteristici, cum sunt:

• vizează domenii diverse: economic, social, cultural;
• aduce în atenţie teritorii ale căror dimensiuni şi statut nu sunt, în general, echivalente;
• implică asocierea tuturor celor care participă la viaţa economică şi socială, în vederea stabilirii proiectelor;
• depinde de importanţa capacităţilor întreprinderilor locale;
• necesită rapiditate în asigurarea informării şi specializării; dacă reţelele de informare şi comunicare sunt deficitare, se reduc şansele unor proiecte izolate să intre în contact cu alte proiecte.

Descentralizarea serviciilor publice şi consolidarea unei reale autonomii a colectivităţilor locale reprezintă garanţia implementării democraţiei funcţionale.

Problematica generală a autonomiei locale pentru statele europene face obiectul Cartei Europene a Autonomiei Locale, întocmită de Consiliul Europei şi deschisă semnării sale, conform convenţiei încheia­te între statele membre, din octombrie 1985. Principiile generale ale autonomiei formulate în Carta Europeană sunt:

• colectivităţile locale au dreptul, în cadrul politicii economice naţionale, la resursele proprii adecvate, de care să poată dispune liber, în vederea exercitării atribuţiilor lor;
• resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să fie proporţionale cu responsabilităţile stabilite pentru ele prin Constituţie sau lege;
• cel puţin o parte din resursele financiare ale colectivităţilor locale trebuie să provină din impozite şi taxe locale, în proporţiile stabilite prin lege;
• sistemul resurselor de care dispun comunităţile locale trebuie să fie suficient de diversificat şi dinamic, astfel încât să permită urmărirea evoluţiei reale a costurilor pe care le implică exercitarea competenţelor proprii;
• protecţia colectivităţilor locale mai slabe din punct de vedere financiar impune instituirea unor proceduri de ajustare sau a altor mă­suri echivalente care să corijeze efectele repartiţiei inegale a potenţia­lelor surse de finanţare. Asemenea măsuri nu trebuie să reducă libertatea de opinie a colectivităţilor locale în cadrul responsabilităţilor care le revin;
• colectivităţile locale trebuie să fie consultate, într-o manieră adec­vată, asupra modalităţilor în care le vor fi alocate resursele redistribuite;
• subvenţiile acordate colectivităţilor locale nu trebuie să fie des­tinate, pe cât posibil, finanţării unor proiecte expres specificate. Acorda­rea subvenţiilor nu trebuie să aducă atingere libertăţii fundamentale a autorităţilor locale de a-şi stabili politici proprii în domeniul lor de competenţă;
• legiferarea accesului colectivităţilor locale la piaţa naţională de capital, în scopul finanţării propriilor obiective de investiţii.

Modalităţile de organizare locală sunt foarte diverse; astfel, corespunzător dreptului administrativ, sistemele organizării locale se clasifică în:

• autonomie completă, care conferă comunităţilor locale libertatea deplină în administrarea intereselor lor, fără niciun control din partea autorităţii centrale;
• autonomie limitată, care presupune rezolvarea pe plan local a problemelor principale curente, la care se adaugă exercitarea, din partea autorităţilor centrale, a unui control asupra unor probleme majore, prevăzute în mod expres în legislaţie;
• tutela, care constă în rezolvarea de către autorităţile centrale a problemelor de interes local, administraţiei locale revenindu-i competenţe doar în acţiuni de însemnătate redusă.

Necesitatea sporirii autonomiei locale este impusă de următoarele circumstanţe:

• existenţa unei diferenţieri spaţiale a nevoilor şi preferinţelor indivizilor şi colectivităţilor, ceea ce impune adecvarea finanţelor publice locale la condiţiile locale, în vederea satisfacerii acestor nevoi;
• cunoaşterea mai exactă la nivel local a nevoilor colectivităţii şi posibilitatea acesteia de a acţiona mai operativ pentru satisfacerea lor;
• implementarea autonomiei locale corespunde principiului econo­miei de piaţă conform căruia fiecare iniţiativă trebuie susţinută în scopul creşterii eficienţei;
• administrarea unui mare număr de proiecte (adesea specifice) se poate realiza mai eficient în condiţiile funcţionării autonomiei locale.

Autonomia locală se bazează pe:

• existenţa unor organe proprii de administrare reprezentând interesele cetăţenilor comunităţii respective;
• perceperea de impozite şi taxe de la comunitatea locală, în conformitate cu legislaţia în vigoare;
• posibilitatea de a întreprinde sau antrena pe teritoriul său orice activitate considerată necesară şi dorită de comunitatea în cauză (cu condiţia să nu fie interzisă de lege).

Transpunerea în practică a acestor principii este posibilă doar în condiţiile în care, la nivel local, există o capacitate de finanţare adecvată, metodele de finanţare locală fiind stabilite la nivel central. Ca urmare, prin legislaţia fiscală, statul deleagă autorităţilor locale dreptul de a stabili impozite, astfel încât să se asigure un echilibru între activi­tăţile pe care acestea le pot desfăşura şi sursele fiscale de care dispun.

În ţara noastră, autonomia locală este consfinţită chiar prin Constituţie. De asemenea, în ultimul deceniu s-au luat unele măsuri pentru accentuarea descentralizării şi autonomiei locale, prin adoptarea următoarelor legi:

• Legea nr. 68/1991 privind administraţia publică locală, înlocuită prin Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală;
• Legea nr.10/1991 privind finanţele publice, înlocuită cu Legea nr. 72/1996 privind finanţele publice. Începând cu 1.01.2003 a intrat în vigoare Legea finanţelor publice nr. 500/2002;
• Legea nr. 189/1998privind finanţele publice locale;
• OUG nr. 45/2003 privind finanţele publice locale.

În general, prin aceste reglementări s-a urmărit atingerea unor obiective ca:

• delimitarea patrimoniului public aflat în proprietatea primăriilor de patrimoniul statului;
• crearea instrumentelor administrative necesare autorităţilor locale pentru îndeplinirea atribuţiilor care le revin;
• asigurarea condiţiilor pentru asumarea responsabilităţilor în ceea ce priveşte dezvoltarea localităţilor.

Finanţarea administraţiilor publice locale

În ceea ce priveşte sistemul finanţelor publice locale, o caracte­ristică generală pentru majoritatea ţărilor europene constă în marea eterogenitate. Această diversitate, mult mai accentuată decât cea a fi­nanţelor naţionale, se explică şi prin faptul că, la nivel local, efectele 108 integrării europene se resimt în mod indirect şi într-o măsură mult mai redusă. Diversitatea modalităţilor de finanţare derivă din situaţiile foarte diverse privind structura colectivităţilor locale, pe de o parte, şi situaţia finanţelor locale (natura impozitelor locale, volumul şi destinaţia cheltu­ielilor publice), pe de altă parte.

Autonomia locală şi gestionarea proprie a unităţilor administrativ- teritoriale sporesc rolul bugetelor locale, în sensul creării condiţiilor pentru autonomia financiară a acestora. Modul de funcţionare a finan­ţelor locale este în strânsă corelaţie cu autonomia administraţiilor locale.

Autonomia financiară reprezintă dreptul unităţilor administrativ- teritoriale de a avea resurse financiare proprii şi de a le folosi pentru realizarea intereselor locale. Aspectul principal al consolidării autono­miei financiare este sporirea bazei proprii de venituri, deoarece auto­nomia locală reală este de neconceput fără resurse financiare corespun­zătoare.

În ţara noastră, în anul 1993, a început transpunerea în practică a dezideratului privind autonomia financiară, prin adoptarea unor măsuri cum sunt:

• trecerea unor categorii de venituri de la bugetul central la bugetele locale (taxa asupra mijloacelor de transport ale persoanelor juridice; taxe de timbru de la persoane juridice; taxe privind examenul de conducere auto, eliberarea permiselor de conducere sau alte venituri privind circulaţia pe drumurile publice etc.);
• stabilirea unor cote defalcate din impozitul pe salarii (care este un venit al bugetului de stat) pentru alimentarea bugetelor judeţelor şi al municipiului Bucureşti; ulterior, odată cu schimbarea impozitării cedulare cu cea globală a veniturilor persoanelor fizice, se transferă cote din impozitul pe venit. De asemenea, începând din anul 2003, colectivităţile locale beneficiază şi de cote defalcate din taxa pe valoarea adăugată;
• nominalizarea unor categorii de instituţii publice (din domeniile sănătăţii, învăţământului, asistenţei sociale ş.a.) pentru care cheltuielile privind materialele sau prestările de servicii să fie acoperite din sursele financiare ale bugetelor locale;
• limitarea transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale şi direcţionarea acestora, cu prioritate, spre asigurarea protecţiei sociale a populaţiei sau finanţarea parţială sau integrală a unor lucrări de investiţii de interes local (centrale şi puncte termice, alimentare cu apă, canali-zare, staţii de epurare a apei, amenajări hidrotehnice locale, construcţia şi modernizarea de drumuri, poduri etc.);
• includerea unor fonduri speciale, administrate în regim extrabu­getar, în bugetele locale (cum a fost cazul sumelor rezultate din vânza­rea locuinţelor construite din fondurile statului).

În acest fel, pe lângă veniturile proprii (nominalizate prin legile bugetare), autorităţile administraţiilor publice locale dispun, prin buge­tele lor, atât de transferuri de la bugetul central, cât şi de sume defalcate din impozite care alimentează bugetul de stat.

Tipologic şi structural, există cinci surse principale de venituri ale bugetelor locale:

• impozite şi taxe locale exclusive;
• taxe şi tarife pentru serviciile administraţiei locale, încasate în schimbul furnizării unor servicii publice de interes local;
• transferuri financiare de la alte niveluri de activitate;
• împrumuturi;
• alte surse de venituri.

Procesul bugetar la nivel local

Procesul bugetar la nivel local (ca şi cel de la nivel central) se derulează în conformitate cu prevederile Constituţiei ţării, Legii admi­nistraţiei publice locale şi Legii privind finanţele publice locale, aceasta din urmă stabilind în mod concret atribuţiile şi obligaţiile fiecărei insti­tuţii publice implicate în diverse etape ale procesului bugetar.

Instrumentele de planificare şi conducere a activităţii financiare a unităţilor administrativ-teritoriale sunt bugetele locale.

Bugetul local reprezintă actul în care se înscriu veniturile şi cheltuielile colectivităţilor locale, pe o perioadă de un an. Bugetele locale sunt bugetele unităţilor administrativ-teritoriale care au personalitate juridică. Fiecare comună, oraş, municipiu, sector al municipiului Bucureşti, judeţ, precum şi municipiul Bucureşti întocmesc buget propriu, în condiţii de autonomie, între bugetele consiliilor locale şi cele ale consiliilor judeţene neexistând relaţii de subordonare.

Structura bugetelor reflectă gradul de autonomie a administraţiei locale faţă de autoritatea centrală, precum şi relaţiile existente între diverse administraţii teritoriale.

Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedin­ţii consiliilor judeţene, primarul general al municipiului Bucureşti şi primarii celorlalte unităţi administrativ-teritoriale. Conducătorii institu­ţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea fiecărui consiliu local sunt, după caz, ordonatori de credite secundari sau terţiari. Ordo­natorii principali, secundari sau terţiari au următoarele atribuţii în pro­cesele de elaborare şi execuţie a bugetelor locale:

• elaborarea proiectului de buget propriu;
• repartizarea creditelor bugetare aprobate pe unităţile ierarhice inferioare (este cazul ordonatorilor primari şi secundari);
• urmărirea modului de încasare a veniturilor;
• urmărirea necesităţii, oportunităţii şi legalităţii angajării şi utili­zării creditelor bugetare în limita şi cu destinaţia aprobate prin bugetul propriu;
• asigurarea integrităţii bunurilor aflate în administrare;
• organizarea şi ţinerea la zi a contabilităţii şi prezentarea la termen a bilanţurilor contabile şi a conturilor de execuţie bugetară.

Proiectele bugetelor locale se elaborează pe baza proiectelor de bugete proprii ale administraţiei publice locale, ale instituţiilor şi serviciilor publice de subordonare locală, în etapele prevăzute pentru bugetul de stat. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale prezintă proiectele bugetelor locale direcţiilor generale ale finanţelor publice şi controlului financiar de stat (DGFPCFS) până la data de 15 mai a fiecărui an, iar acestea urmează să depună la Ministerul Finanţelor Publice proiectele bugetelor locale pe ansamblul judeţului, respectiv al municipiului Bucureşti, până la data de 1 iunie a fiecărui an.

După examinarea acestora, Ministerul Finanţelor Publice, cu acordul Guvernului, comunică DGFPCFS, până la data de 1 iulie, limi­tele sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, transferu­rile cu destinaţie specială, precum şi criteriile de repartizare a acestora între administraţiile locale.

Pe baza valorilor primite, ordonatorii principali de credite elaborează noile propuneri pentru proiectul bugetului, pe care le depun la DGFPCFS (unde se primesc bugetele pe ansamblul judeţului) şi, în continuare, la Ministerul Finanţelor Publice. Proiectele bugetelor locale se prezintă spre aprobare consiliilor locale, judeţene şi al municipiului Bucureşti, după caz, în termen de cel mult 30 de zile de la intrarea în vigoare a legii anuale a bugetului de stat.

Pe parcursul exerciţiului bugetar, consiliile locale au posibili­tatea aprobării unor rectificări ale bugetelor locale, în termen de 30 de zile de la intrarea în vigoare a rectificării bugetului de stat, precum şi ca urmare a unor propuneri fundamentate ale ordonatorilor principali de credite.

Execuţia anuală a bugetelor locale este reflectată în conturile anuale de execuţie, pe care ordonatorii principali de credite le întocmesc şi le prezintă spre aprobare consiliilor locale, până la data de 31 mai a anului următor. Conturile anuale de execuţie a bugetelor locale au următoarea structură: la venituri - prevederi bugetare aprobate anual, prevederi bugetare definitive, încasări realizate; iar la cheltuieli - credite aprobate iniţial, credite definitive, plăţi efectuate.

Execuţia de casă a bugetelor locale se efectuează prin unităţile teritoriale ale Trezoreriei statului.

Eventualele excedente bugetare obţinute la nivel local se utili­zează pentru următoarele scopuri: rambursarea împrumuturilor restante, plata dobânzilor şi a comisioanelor (dacă este cazul) şi constituirea fondului de rulment. Acesta se păstrează într-un cont distinct deschis la Trezorerie şi poate fi utilizat temporar, pentru acoperirea unor goluri de casă (provenite din decalajele înregistrate între veniturile şi cheltuielile anului curent), precum şi pentru acoperirea definitivă a deficitului bugetar rezultat la finele exerciţiului bugetar (dacă este cazul).

Controlul realizării prevederilor din bugetele locale aprobate revine camerelor de conturi judeţene, care urmăresc, în principal:

• exactitatea şi realitatea bilanţurilor contabile şi a conturilor de profit şi pierderi;
• utilizarea fondurilor alocate de la bugetul de stat sau din fondu­rile speciale, conform destinaţiei stabilite;
• calitatea gestiunii economico-financiare a unităţilor administra- tiv-teritoriale sau a instituţiilor publice din subordine.