Administrație publică

În forma sa tradiţională, bugetul de stat este un buget de mijloace, cuprinzând detalierea mijloacelor financiare alocate diverselor servicii publice. Un asemenea buget este întocmit în funcţie de mijloacele ce pot fi utilizate într-un an bugetar (şi nu corespunzător obiectivelor care trebuie îndeplinite). Având în vedere caracterul limitat al resurselor financiare, este necesară selectarea cheltuielilor care urmează a fi efec­tuate într-o anumită perioadă, pe criterii cum sunt costul şi randamentul serviciilor publice în cauză.

Bugetul de stat poate fi conceput şi ca un buget funcţional, orientat spre scopurile şi obiectivele de atins în anul bugetar vizat. Necesitatea respectării unui nivel maxim al fiscalităţii (ratei prelevărilor obligatorii), precum şi tendinţa actuală de creştere mai accentuată a cheltuielilor publice comparativ cu produsul intern brut pledează pentru modificarea structurii bugetului, în sensul trecerii la finanţarea obiectivelor şi renunţarea la bugetul prin care se repartizau mijloace financiare. De asemenea, realizarea echilibrului anual (pe termen scurt) tinde să fie înlocuită cu atingerea echilibrului pe perioade mai mari de timp, corespunzător întocmirii plurianuale a „bugetelor-program” (sau a „bugetelor de obiective”). Bugetul funcţional grupează cheltuielile publice pe destinaţii şi prezintă următoarele avantaje:

• facilitează informarea asupra modului de utilizare a resurselor publice. În acest sens, permite evidenţierea exactă a soldului dintre veniturile şi cheltuielile publice, eliminând dublele înregistrări şi flu­xurile de fonduri dintre bugetul general, pe de o parte, şi bugetele anexă sau conturile speciale de trezorerie, pe de altă parte; în bugetul-program, ansamblul resurselor este destinat finanţării ansamblului cheltuielilor, în raport de utilitatea acestora;
• permite opiniei publice şi Parlamentului o mai facilă percepţie asupra opţiunilor guvernamentale (grupând cheltuielile după finalitatea lor);
• sporeşte eficienţa gestionării resurselor, reflectând clar costurile reale ale opţiunilor bugetare. Cunoscând mijloacele alocate şi costul servicilor publice finanţate, bugetul funcţional permite ierarhizarea diverselor cheltuieli în raport de utilitatea lor socială sau eventualele economii care se pot obţine. Totodată, bugetele-progaram sunt supuse unor restricţii economice şi financiare. Oportunitatea cheltuielilor pu­blice este apreciată pornind de la compararea costurilor şi avantajelor pe care le presupune realizarea unui obiectiv. Aceasta, împreună cu ipoteza repartiţiei optimale a veniturilor, reprezintă criterii de bază în elaborarea bugetelor-program. Opţiunile bugetare pot fi reformulate, iar cheltuielile sunt analizate şi recalculate în funcţie de restricţiile de redistribuire a veniturilor în favoarea unor grupuri sociale defavorizate;
• bugetul funcţional nu este condiţionat de trecut. Menţinerea finanţării unei anumite cheltuieli are loc doar dacă se justifică utilitatea ei socială. Structura cheltuielilor unui program cuprinde un anumit număr de elemente către care se pot îndrepta creditele bugetare prin modificarea destinaţiei acestora pe baza unor chei de repartizare între cheltuielile curente şi cele de capital;
• eficientizează controlul bugetar, conţinând informaţii mai complexe şi mai bine structurate. În cazul bugetului-program, controlul este efectuat într-un spirit diferit faţă de controlul jurisdicţional şi parlamentar. Scopul acestuia constă în verificarea execuţiei programelor în conformitate cu normele acceptabile, sancţionându-se doar greşelile de gestiune. Altfel spus, scopul controlului este acela de a accelera realizarea programului în condiţii de eficacitate maximă.

Ca instrumente moderne, „bugetele-program” sunt elaborate co­respunzător obiectivelor propuse pe termene medii sau lungi şi vizează perioade de timp mai mari de un an.

Abordarea globală a veniturilor şi cheltuielilor se împleteşte cu analiza obiectivelor pe baza metodei cost-eficacitate. Principiul efi­cienţei se află pe primul loc, în sensul că deciziile Parlamentului iau în considerare efectele scontate ale diverselor programe alternative.

Bugetul este un instrument aflat în mâna conducerii pentru a previziona resursele şi alocarea lor, cu scopul îndeplinirii unor obiective urmărite în cadrul politicii sale. În acelaşi timp, bugetul este un instrument contabil şi financiar, un act juridic şi unul politic. Bugetul este un cont al statului, care arată cât de mult cheltuieşte guvernul şi cum sunt finanţate cheltuielile sale publice. Este un act juridic, deoarece este un act de autorizare de către Parlament sau guvern. Fiind un document ce necesită autorizarea prealabilă a puterii legislative, bugetul are caracter obligatoriu. Este un act politic, pentru că transpune în plan financiar o viziune politică.

Bugetul este un document, aprobat prin lege, de planificare şi canalizare a resurselor financiare ale statului spre destinaţii conforme cu programul de guvernare al puterilor politice. Totodată, este un reper important de semnalare a gradului în care statul se implică în viaţa economică şi socială, a capacităţii economiei naţionale de a contribui la constituirea resurselor financiare, precum şi a modului în care statul le gestionează.

Din punct de vedere economic, bugetul reflectă corelaţiile macro­economice, în special legătura cu produsul intern brut. Teoria econo­mică modernă consideră bugetul ca o variabilă esenţială în determinarea produsului intern brut şi a nivelului folosirii resurselor. Un anumit nivel al produsului intern brut şi proporţiile în care acesta este repartizat pentru formarea brută de capital şi pentru consum determină nivelul indicatorilor bugetari şi poate constitui baza evoluţiei resurselor în perioadele viitoare.

În legea bugetului de stat se specifică faptul că bugetul de stat cuprinde resursele financiare mobilizate la dispoziţia statului, repartizate, în principal, pentru realizarea acţiunilor social-culturale, instructiv-educative, asigurarea apărării ţării, ordinii publice şi înfăptuirii justiţiei, finanţarea unor investiţii şi activităţi de interes strategic, stimularea producătorilor agricoli, asigurarea protecţiei şi refacerii mediului înconjurător, asigurarea măsurilor de protecţie socială aprobate pentru populaţie, realizarea programelor de cercetare.

Bugetul de stat exprimă relaţii economice în formă bănească formate în procesul repartiţiei produsului intern brut, corespunzător 86 obiectivelor de politică economică, socială şi financiară ale fiecărei perioade. Aceste relaţii se manifestă în dublu sens: atât ca relaţii de mobilizare la dispoziţia statului a resurselor băneşti, cât şi ca relaţii prin care se repartizează aceste resurse.

În economia modernă, bugetul nu constituie doar un document în care se înscriu veniturile şi cheltuielile statului pe parcursul unui an bugetar, ci reprezintă şi un plan financiar la nivel macroeconomic, pe termen scurt. Având calitatea de a previziona, bugetul răspunde următoarelor trei probleme importante:

• care sunt bunurile şi serviciile publice pe care statul urmează să le ofere gratuit utilizatorilor;
• cine va suporta, în ce cuantum şi prin ce mijloace costul finanţării;
• care vor fi consecinţele asupra economiei naţionale şi asupra relaţiilor financiare cu exteriorul.

În ţările cu economie de piaţă dezvoltată, s-a extins sfera noţiunii clasice de buget, utilizându-se un instrument mai cuprinzător: „bugetul economiei naţionale” (în Franţa) sau „buget economic” (în Marea Britanie). Acestea sunt concepute ca documente estimative care să reflecte toate resursele societăţii şi destinaţia lor, cuprinzând informaţii previzionale în legătură cu producţia, repartiţia şi consumul produsului intern brut, precum şi cu privire la formarea şi utilizarea resurselor publice. Acest tip de buget nu dobândeşte caracter de lege, fiind doar un instrument utilizat de guvern pentru a se informa asupra situaţiei economico-financiare a ţării. El nu se substituie bugetului de stat.

Având în vedere implicaţiile majore generate de bugetul de stat în viaţa economică, socială şi politică a societăţii moderne, elaborarea sa devine o chestiune politică din considerente ca:

• reflectă decizii politice specifice, cum sunt: gradul implicării statului în economie; distribuirea avuţiei în societate; responsabilitatea faţă de cetăţeni, în general; modul în care puterea politică răspunde la acţiunile iniţiate de grupurile de presiune;

comparativ cu alte tipuri de bugete (bugetul economiei naţio­nale), bugetul de stat capătă o forţă aparte - caracter de lege - prin apro­barea sa de către Parlament (în care se reunesc forţele politice câştigă­toare ale alegerilor şi care, prin intermediul acestui cadru instituţional, îşi impun voinţa politică).

 Rolul bugetului de stat este evidenţiat şi strâns legat de funcţiile finanţelor publice. Bugetul nu reprezintă doar un tablou sintetic în care se înscriu şi se compară veniturile şi cheltuielile publice; rolul său este mult mai complex şi vizează: alocarea şi redistribuirea resurselor, precum şi reglarea vieţii economice.

Rolul alocativ al bugetului decurge din faptul că, în mod tradiţional, statul îşi asumă sarcina finanţării serviciilor publice. La partea de cheltuieli, bugetul reflectă modul de alocare a resurselor în fiecare an bugetar. În măsura în care statul se manifestă ca agent economic (prin derularea unor activităţi industriale şi comerciale proprii sau prin participarea la finanţarea unor acţiuni în sectorul particular), cheltuielile ocazionate de asemenea activităţi sunt evidenţiate, de obicei, în bugete anexă şi în conturi speciale de trezorerie.

Rolul redistributiv al bugetului se manifestă, pe de o parte, prin intermediul impozitelor şi taxelor şi, pe de altă parte, prin intermediul cheltuielilor. Dacă avem în vedere progresivitatea impunerii asupra veniturilor persoanelor fizice, aceasta este o modalitate de redistribuire a veniturilor între diverse categorii sociale, iar tehnicile fiscale folosite pot fi: deducerile din venit; aplicarea unor cote diferenţiate de impozit în funcţie de mărimea tranşei de venit; utilizarea unor impozite diferenţiate în funcţie de originea veniturilor etc.

În ceea ce priveşte partea de cheltuieli, fiecare destinaţie dată acestora reflectă redistribuirea realizată prin intermediul bugetului, între diverse domenii şi sectoare de activitate. Bugetul asigură redistribuirea veniturilor şi prin intermediul subvenţiilor (acordate diferitelor domenii, precum agricultura) sau al cheltuielilor de transfer cu caracter social (cheltuieli publice efectuate în scopul asigurării protecţiei sociale).

Rolul de reglare (stabilizare) se referă la posibilitatea autorită­ţilor publice de a acţiona asupra economiei, stimulând sau frânând anu­mite activităţi, cu ajutorul veniturilor, cheltuielilor şi soldului bugetar.

Resursele publice pot fi utilizate ca instrument al politicii con- juncturale în scopuri diferite, corespunzător cerinţelor din anumite perioade: frânarea unor activităţi sau, dimpotrivă, susţinerea relansării economice. Reducerea impozitului pe profit are drept efect stimularea activităţii şi, în plus, asigură crearea resurselor necesare dezvoltării în perioadele următoare, prin folosirea profitului la autofinanţare. Creşte­rea impozitelor reduce veniturile disponibile, influenţând negativ consu-

88

mul. Scăderea impozitelor are efect contrar, astfel că veniturile dispo­nibile cresc, ceea ce relansează consumul.

Prin intermediul soldului bugetar, reglarea activităţii economice se bazează pe acceptarea deficitului bugetar, care poate stimula econo­mia. Acceptarea unui deficit controlat stă la baza limitării presiunii fiscale şi a poverii impozitelor.

Procesul prin care sunt alocate resursele constituie procesul de bugetare. Bugetarea este activitatea care determină cum, când şi de către cine se solicită cheltuielile publice, precum şi modul cum sunt alocate resursele disponibile. Bugetarea cuprinde trei aspecte importante:

• formarea resurselor bugetare (fiscale şi nefiscale);
• solicitarea de cheltuieli publice din aceste resurse;
• alocarea resurselor care se preconizează a fi obţinute.

Bugetarea este privită în mod diferit de către politicieni şi

cetăţeni, în funcţie de interesele lor. Astfel, pentru politicieni, bugetarea este o sursă a puterii politice şi de control asupra politicii. Prin bugetul de stat se alocă resursele anumitor persoane fizice sau juridice, colecti­vităţilor locale sau grupurilor de interese, ceea ce înseamnă că, influ­enţând alocaţiile bugetare, politicienii îşi consolidează suportul politic.

Cetăţenii, în calitate de contribuabili, sunt interesaţi de procesul bugetării, întrucât este normal să fie preocupaţi în legătură cu impozitele plătite (care anume şi în ce cuantum) şi totodată să dorească să ştie cum sunt cheltuiţi banii lor. Preocuparea cetăţenilor este îndreptăţită şi de faptul că opţiunile cuprinse în bugetul unui an pot determina şi influenţa deciziile economice şi sociale din perioadele viitoare.

Pentru ca guvernul să aibă capacitate bugetară, este necesar ca pretenţiile bugetare şi alocarea resurselor să se coreleze, astfel încât să se producă rezultatul scontat. Un guvern nu are capacitate bugetară efectivă dacă intenţionează să introducă programe noi, dacă nu are posibilitatea de a obţine noi resurse sau se confruntă cu refuzul aloca- torilor de a spori cheltuielile publice. Capacitatea bugetară are impor­tanţă, întrucât de ea depinde însăşi capacitatea de a guverna.