Administrație publică

În interiorul fiecărei economii naţionale există numeroşi participanţi între care se stabilesc raporturi foarte complexe. Prin simplificare, aceştia se pot grupa în diferite categorii precum: familiile, întreprinderile private şi de stat, băncile, unităţile de asigurări, instituţiile publice şi altele.

Între aceştia, instituţiile (administraţiile) publice reprezintă un tip de participant care „produce” un gen aparte de servicii, care nu se vând şi nu se cumpără pe piaţă. Unele instituţii asigură securitatea naţională, altele educaţia sau redistribuirea veniturilor (securitatea socială), altele se ocupă de gestiunea finanţelor publice etc.

Viaţa de zi cu zi a oamenilor presupune, pe lângă acoperirea ne­voilor individuale (adăpost, hrană, îmbrăcăminte etc.), şi satisfacerea unor multiple nevoi sociale. În timp ce nevoile individuale se acoperă pe seama bunurilor private procurate prin mecanismul pieţei, nevoile sociale necesită organizarea şi furnizarea, de către autorităţile publice, a unor activităţi (servicii) denumite bunuri publice (bunuri sociale, utilităţi publice, bunuri colective).

Bunurile publice aduc foloase tuturor membrilor societăţii, indi­ferent dacă aceştia au participat sau nu la efortul de finanţare a lor. Consumul utilităţilor publice este indivizibil, fără plată şi necon- curenţial; acestea se folosesc în comun, de ele beneficiind mai multe persoane în acelaşi timp. Totodată, accesul unui individ la utilităţile publice nu este condiţionat de plata vreunei contribuţii din partea sa şi nici nu are loc în detrimentul altora. Astfel, de iluminatul public bene­ficiază, în principal, populaţia localităţii respective, dar şi cetăţenii din alte localităţi din ţară şi străinătate; de lucrările de îndiguire, consoli­dare a terenurilor etc. beneficiază colectivităţile din zonele supuse inundaţiilor sau alunecărilor de teren. De apărarea naţională beneficia­ză toţi locuitorii ţării, fără nicio deosebire.

Satisfacerea nevoilor cu caracter colectiv reclamă existenţa şi funcţionarea unor instituţii ale statului care să furnizeze bunurile so­ciale respective, acestea neputând fi dobândite prin intermediul pieţei. Autorităţile publice trebuie să recepţioneze semnalele cetăţenilor, să remarce justeţea acestor nevoi şi să ia măsuri pentru satisfacerea lor.

În ceea ce priveşte oferta de utilităţi publice, sunt situaţii în care unii membri ai societăţii nu o sesizează, întrucât nevoile sociale pe care le acoperă nu sunt percepute ca nevoi personale. De exemplu, pe timp de pace, atâta timp cât integritatea ţării nu este în pericol, se ignoră de către majoritatea populaţiei importanţa şi dimensiunile apărării naţionale ca serviciu public.

Pe lângă bunurile individuale şi colective, se mai poate remarca şi o a treia categorie de bunuri, care întruneşte trăsături ale primelor două. Este vorba de bunurile/serviciile semipublice (cvasipublice), care satisfac nevoi semipublice, fie prin intermediul pieţei concuren- ţiale, fie prin economia publică. În această categorie se încadrează, în special: educaţia şi instrucţia, cultura, ocrotirea medicală, protecţia socială. Furnizarea gratuită de servicii semipublice de către autorităţile publice are loc în mod selectiv, fie pe baza aptitudinilor personale ale beneficiarilor, fie prin îndeplinirea unor „criterii publice”. De exem­plu, la acordarea burselor pentru elevii şi studenţii din instituţiile de învăţământ de stat, se ţine seama de situaţia la învăţătură şi/sau situaţia materială a acestora.

Satisfacerea nevoilor publice antrenează efectuarea unor cheltu­ieli din bugetul de stat, prin intermediul instituţiilor de stat. Cum însă serviciile publice sunt doar în parte prestate contra plată, finanţarea celorlalte cheltuieli publice se asigură pe seama resurselor colectate prin impozite, taxe sau contribuţii, la nivelul autorităţilor publice centrale sau locale.

Prin intermediul finanţelor publice, statul pune la dispoziţia membrilor societăţii o gamă largă de utilităţi, în condiţii specifice. Această activitate presupune realizarea unui amplu proces de redistri­buire a veniturilor şi averilor persoanelor fizice şi juridice, după criterii stabilite prin programul politic al partidului (partidelor) aflat(e) la putere, care stă la baza politicii fiscale a guvernului aflat la conducerea ţării.

Conceptul de finanţe publice

Existenţa şi dezvoltarea finanţelor publice sunt în legătură direc­tă cu apariţia şi dezvoltarea statului şi cu apariţia şi folosirea formelor valorice şi a banilor în repartizarea produsului social.

Relaţiile apărute în procesul procurării şi repartizării resurselor băneşti de care are nevoie statul pentru îndeplinirea funcţiilor şi sarci­nilor sale formează relaţiile financiare publice.

Finanţele - categorie economică având caracter istoric

De la apariţia primelor elemente de finanţe, în perioada trecerii de la comunitatea gentilică la orânduirea sclavagistă, finanţele publice au fost prezente în permanenţă ca parte integrantă a sistemului relaţiilor economice.

Pe parcursul tuturor orânduirilor social-economice, finanţele publice s-au manifestat ca relaţii sociale de natură economică, apărute în procesul repartiţiei produsului intern brut şi a venitului naţional, în strânsă legătură cu îndeplinirea funcţiilor statului. În tot acest timp, finanţele au îmbrăcat forma bănească, îndeplinind un anumit rol, mai mult sau mai puţin important, în funcţie de condiţiile economice, poli­tice şi sociale ale perioadei parcurse.

Statul, ca instituţie de suprastructură, a folosit, de-a lungul tim­pului, diverse categorii financiare (impozitele, cheltuielile publice, împrumuturile publice etc.) în scopul întăririi şi dezvoltării bazei eco­nomice a orânduirii respective. De aici rezultă că finanţele reprezintă o categorie economică. Faptul că finanţele au apărut pe o anumită treaptă a societăţii şi că au evoluat continuu, corespunzător perioadei parcurse, dovedeşte caracterul istoric al acestora.

Finanţele publice reprezintă relaţii sociale de natură economică apărute în procesul procurării şi repartizării resurselor necesare statului, exprimând distribuirea unei părţi din produsul intern brut, prin intermediul statului, între diverse categorii sociale.

Corespunzător demarcaţiei dintre sectoarele public şi particular din economia de piaţă, se impune şi distincţia dintre finanţele publice şi finanţele private:

• finanţele publice sunt folosite în scopul satisfacerii nevoilor generale ale societăţii, în timp ce finanţele particulare servesc realiză­rii de profituri de către întreprinzătorii particulari;
• finanţele publice sunt asociate cu resursele, cheltuielile, împrumuturile, datoriile statului, ale unităţilor administrativ-teritoriale şi ale altor instituţii de drept public; finanţele particulare sunt asociate cu resursele, cheltuielile, creanţele de încasat şi obligaţiile de plată etc. ale agenţilor economici, băncilor, societăţilor de asigurare private etc.;
• gestiunea finanţelor publice este reglementată de dreptul public, iar gestiunea finanţelor întreprinderilor urmează regulile dreptului comercial;
• resursele financiare publice se procură de la persoane fizice şi juridice pe cale de constrângere (în cea mai mare parte a lor), în timp ce întreprinderile particulare îşi procură resursele financiare necesare, în completarea celor proprii, pe baze contractuale, în condiţiile confruntării cererii cu oferta de capital de împrumut.

Etimologia şi sensul cuvântului „finanţe”

Finanţe este un cuvânt de origine latină, provenind din cuvântul finis, care însemna „termen de plată”. De-a lungul timpului, expresiile derivate din familia cuvântului finanţe s-au utilizat cu sensuri mai restrânse sau mai diverse. Astfel, în secolele al XIII-lea şi al XIV-lea, 16 expresii ca finatio, financias, financia pecuniaria se utilizau cu sensul de „plată în bani”. În Franţa, în secolul al XV-lea, se utilizau expresii ca: hommes de finances şi financiers pentru denumirea unor persoane care încasau impozitele ce alimentau vistieria statului; termenul de finance însemna o sumă de bani, iar termenul finances desemna întregul patrimoniu al statului. În Germania, în secolul al XV-lea, se foloseau: Finantz, cu sensul de „plată în bani”, şi Finantzer care însemna „cămătar”.

Treptat, cuvântul finanţe şi-a extins semnificaţia, incluzând: bugetul statului, creditul, operaţiunile bancare, cele bursiere, relaţiile cambiale etc., adică resursele, relaţiile şi operaţiunile băneşti.

Concepţiile economiştilor cu privire la finanţe au fost şi ele diferite de-a lungul timpului. Exemplificăm, pe scurt, doar câteva dintre acestea:

• prin cuvântul „finanţe” desemnăm „orice valori aplicate serviciilor publice, indiferent dacă acestea sunt prelevate sau nu la buget, dacă se concretizează în numerar sau în alte bunuri, dacă provin din impozite sau din surse diferite” (M.R. Grandillot, Essai sur la science de finance, Paris, Joubert, Libraire-Editeur, 1840);
• prin finanţe se înţelege „ştiinţa veniturilor publice şi a utilizării acestor venituri. Veniturile publice sunt însăşi substanţa finanţelor; regulile de gestionare a banilor, procedeele de împrumut, de amortizare etc., constituie ceea ce am putea numi partea exterioară a finanţelor...” (Paul Leroy-Beaulieu, Traite de la science des finance, Paris, 1906);
• finanţele publice au trei obiecte importante legate de bani: cheltuielile, veniturile şi aplicarea veniturilor la cheltuieli. „Finanţele publice vizează banii publici şi, prin extindere, achiziţionarea, admi­nistrarea şi utilizarea banilor publici” (Gaston Jeze, Cours de finances publiques, Paris, Librairie Generale de Droit & de Jourisprudence, 1936);
• finanţele reprezintă „ştiinţa economiei administrate de stat sau de un corp public (cu administraţie autonomă) în vederea procurării şi utilizării bunurilor materiale (în special a banilor) care le sunt necesare pentru funcţiile lor de comunităţi economice obligatorii” (Adolf Wagner, Traite de la science des finances, Paris, V. Giard & E. Briere, 1909);
• „finanţele se ocupă cu gospodăria statului sau a altor organi­zaţii publice" (George N. Leon, Elemente de ştiinţă financiară, Cluj, Cartea Românească”, 1925);
• finanţele ne dau „regulile şi principiile după care statul şi celelalte organizaţiuni publice subordonate sau supraordonate lui îşi procură, administrează şi întrebuinţează bunurile economice şi mai ales banii într-o epocă unde predomină schimbul în viaţa economică” (Ion Răducanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, Academia de Înalte Studii Comerciale şi Industriale, Bucureşti, 1939);
• „finanţele publice reprezintă (1) gestiunea resurselor, cheltuie­lilor şi datoriilor administraţiei publice centrale şi locale”; (2) repre­zintă o „ramură a economiei care se ocupă cu veniturile şi cheltuielile autorităţilor publice şi cu efectele lor asupra economiei, în general” (Marius Băcescu, Angelica Băcescu - Cărbunaru, Compendiu de macroeconomie, Editura Economică, Bucureşti, 1997).

Toate aceste accepţii denotă că termenul de finanţe a fost mult timp atribuit conceptului de finanţe publice, fiecare specialist punând accentul pe un anumit aspect al acestora. Sintetizând diferitele accepţii întâlnite în literatura de specialitate, se poate afirma că finanţele publi­ce sunt considerate:

• fonduri băneşti prelevate la dispoziţia statului în vederea înde­plinirii funcţiilor şi sarcinilor sale;
• mijloace de intervenţie a statului în economie, prin intermediul unor pârghii sau instrumente specifice, constituite din: impozite, taxe, contribuţii, împrumuturi, alocaţii bugetare, subvenţii, facilităţi fiscale, în vederea influenţării într-un sens sau altul a activităţii economice;
• forme şi metode concrete de administrare a banului public;
• acte juridice de dispoziţie autoritară sau contractuală vizând preluarea de către stat a unei părţi din produsul intern brut în scopul îndeplinirii funcţiilor şi realizării sarcinilor statului;
• relaţii economice manifestate în procesul de constituire şi de repartizare a fondurilor publice de resurse băneşti, în scopul satis­facerii nevoilor generale ale societăţii.

Finanţele publice ca ştiinţă

De-a lungul anilor, numeroşi economişti (începând cu Adam Smith şi David Ricardo) au efectuat studii şi cercetări în domeniul finanţelor, sporind volumul cunoştinţelor, formulând principii, stabi­lind raporturi de cauzalitate între diverse fenomene, identificând 18

legităţile existente etc. În prezent, este unanim recunoscut caracterul ştiinţific al finanţelor. Finanţele publice reprezintă o ştiinţă, o ramură a ştiinţelor economice care se ocupă cu studiul relaţiilor apărute în procesul de mobilizare şi repartizare a resurselor necesare statului, în formă bănească.

Se poate spune că ştiinţa finanţelor publice este o ştiinţă relativ nouă, aria sa specifică de studiu conturându-se abia la mijlocul secolului al XIX-lea. Este necesar ca obiectul de studiu al finanţelor publice să ia în considerare, într-o strânsă interdependenţă, trebuinţele şi preferinţele omului, determinările sociale ale acestuia, precum şi factorul politic. Evoluţia societăţii a determinat ca, în secolul al XX-lea, finanţele publice să se confrunte cu situaţii noi şi complexe: crize economice de mare amploare, extinderea democraţiei şi a drepturilor omului, revendicări sociale ample, migraţia capitalului şi a forţei de muncă etc.

Ca ramură a ştiinţei economice, finanţele publice se ocupă cu „identificarea şi evaluarea mijloacelor şi efectelor privitoare la poli­ticile financiare ale guvernului. Ea încearcă să analizeze efectele fiscalităţii şi cheltuielilor publice asupra situaţiei economice a indi­vizilor şi organizaţiilor şi să examineze impactul lor asupra economiei ca întreg. Ea este preocupată de asemenea de examinarea eficacităţii măsurilor cuprinse în politici direcţionate asupra anumitor obiective şi de dezvoltarea tehnicilor şi procedurilor prin care această eficacitate să crească” (Graham Bannock, R.E. Baxter & Evan Davis, Dictionary of Economics, Penguin Books, 1992).

Finanţele publice constituie o ramură a ştiinţelor economice şi au ca obiect de studiu, în principal:

• modalităţile de stabilire, percepere şi urmărire a impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a veniturilor cu caracter nefiscal;
• metodele de dimensionare şi repartizare a cheltuielilor publice;
• modalităţile de echilibrare a diverselor categorii de bugete;
• relaţiile economice care se formează în procesul constituirii şi repartizării fondurilor publice;
• plasarea şi rambursarea creditelor publice;
• organizarea şi efectuarea controlului financiar de către diverse organe de stat;
• politica fiscală şi bugetară promovată de stat.

Finanţele publice reprezintă o disciplină de graniţă, interferându- se pregnant cu: economia politică, economiile de ramură, alte disci­pline cu profil monetar şi financiar, dreptul administrativ şi cel consti­tuţional, managementul, precum şi cu alte discipline cu profil social şi politic. Privitor la caracterul politic al ştiinţei finanţelor publice, acesta este dat de faptul că obiectivele colective ce trebuie satisfăcute şi cheltuielile publice pentru atingerea acestor obiective (activitatea financiară) nu există în afara organizării politice.