Administrație publică

Dacă primele elemente ale finanţelor publice (impozite şi cheltuieli) au apărut odată cu instituţia statului, în mod obiectiv, pe măsură ce acesta şi-a consolidat poziţia şi şi-a extins atribuţiile, s-au dezvoltat şi fluxurile de venituri şi cheltuieli publice, depăşind aspectul cantitativ al importanţei în plan financiar şi acţionând ca instrument de intervenţie în plan economic şi social. Urmărind accentuarea rolului statului în societate, evoluţia economiei şi a ideilor economice, putem să distingem, într-o formă simplificată, câteva etape în evoluţia rolului fluxurilor fiscale şi bugetare.

1. Perioada liberală a finanţelor publice (sfârşitul secolului al XVIII-lea şi secolul al XIX-lea) a fost dominată de concepţia privind superioritatea iniţiativei particulare (idee susţinută de A. Smith, J.B. Say, Ion Ghica, Ion Ionescu de la Brad). Doctrina liberală consideră că, pentru buna funcţionare a mecanismului pieţei, factorii de producţie trebuie să se poată mişca liber de la un sector la altul, conform barometrului preţurilor, după principiul: laissez faire, laissez passer. Aceasta menţinea statul (şi mijloacele sale financiare) în afara vieţii economice, astfel încât acţiunile sale să fie cât mai neutre. Rolul statului se reducea, pe de o parte, la constituirea cadrului juridic şi asigurarea respectării lui (de unde şi denumirea de „stat - jandarm”), iar pe de altă parte, la furnizarea unui minim de servicii publice tradiţionale: întreţinerea armatei, administraţia publică şi realizarea anumitor lucrări publice. Finanţele publice se subordonau unor principii care impuneau:

• limitarea cheltuielilor publice la finanţarea anumitor servicii colective, legate mai ales de siguranţa bunurilor şi a persoanelor;

20

• lejeritatea şi neutralitatea impozitelor, astfel încât să servească exclusiv acoperirii cheltuielilor publice şi să nu constituie o frână pentru efectuarea schimburilor;
• respectarea cu stricteţe a echilibrului bugetar anual, considerat ca fiind „principiul de aur al gestiunii bugetare”. Nu se agreau nici deficitul, din cauza pericolului de a genera inflaţie, nici excedentul, a cărui utilizare s-ar fi exprimat în cheltuieli suplimentare ale statului, deci în intervenţia acestuia;
• contractarea de împrumuturi publice doar în situaţii de excepţie, întrucât acestea, pe de o parte, sporesc în mod artificial bugetul, iar pe de altă parte, influenţează generaţiile viitoare, deoarece ipotechează libertatea de opţiune, fiind un impozit amânat şi o posibilă sursă de inflaţie.

1. Finanţele publice în perioada intervenţionistă. Consecinţele nefaste ale primului război mondial, urmat de criza economică din perioada 1929-1933, au influenţat radical gândirea economică a vremii, astfel încât concluziile economiştilor (John Maynar Keynes, James Tobin, Victor Slăvescu, Mitiţă Constantinescu, Victor Jinga ş.a.) sunt răspunsuri la starea de criză. Keynes propune o politică anticriză, bazată pe trei componente majore:

• menţinerea cererii prin nealterarea puterii de cumpărare, având în vedere faptul că orice reducere a salariului (inclusiv pe calea impo­zitelor) antrenează scăderea consumului, care este factorul determi­nant al cererii efective;
• exercitarea unei acţiuni globale asupra economiei, prin inter­venţia autorităţilor publice. Astfel, statul trebuie să suplinească investiţiile particulare prin investiţii publice, argumentând că sporirea investiţiilor are un rol stimulator asupra relansării economiei prin intermediul salariilor distribuite şi, implicit, prin creşterea puterii de cumpărare;
• implicarea statului prin acţiuni asupra componentelor monetare ale economiei. Demonstrând rolul (pozitiv sau negativ) pe care îl pot avea banii într-o economie, Keynes acordă o importanţă deosebită ratei dobânzii şi unei „monede dirijate”.

Locul „statului jandarm” a fost luat de „statul providenţă” (sau statul bunăstării generale), care îşi extinde sensibil aria preocupărilor. În ceea ce priveşte activitatea economică a statului, se afirmă tot mai mult doctrina intervenţionistă, potrivit căreia autoritatea publică este chemată să joace un rol activ în viaţa economică, să influenţeze procesele economice, să cerceteze evoluţia ciclică şi să prevină crizele sau, cel puţin, să ia măsuri pentru înlăturarea efectelor negative ale acestora.

În condiţiile în care „mâna invizibilă” a pieţei a încetat de a mai fi modelul ideal al economiei de piaţă, în care opţiunile economice sunt direcţionate şi reglate prin mecanismul preţurilor şi al concuren­ţei, intervenţionismul pledează pentru implicarea autorităţilor publice în corectarea dezechilibrelor apărute prin politicile: fiscală, bugetară, monetară şi valutară.

În această perioadă, se evidenţiază aşa-numita „revoluţie keyne- siană”, autorul său, John Maynard Keynes, dovedind că este posibilă relansarea economică prin deficit bugetar.

Sub presiunea efectelor crizei economice generale, concepţia cu privire la rolul statului a evoluat, în sensul că acesta poate şi trebuie să-şi extindă aria misiunilor tradiţionale, pentru a corecta deficienţele cauzate de jocul liber al economiei de piaţă. În planul finanţelor publice, doctrina intervenţionistă a încurajat înfiinţarea de întreprin­deri publice şi societăţi mixte, acordarea de subvenţii şi facilităţi fiscale întreprinderilor particulare, adoptarea de către autorităţile publice a unor măsuri de combatere a şomajului şi de redresare a economiei stagnante.

Astfel, pentru statul modern, finanţele publice încetează de a mai fi doar un simplu mijloc de acoperire a cheltuielilor strict necesare funcţionării sale şi îndeplinirii unor minime atribuţii, ci devin un instrument activ de intervenţie în economie. Atenţia specialiştilor nu se mai limitează la studiul mijloacelor de acoperire a cheltuielilor statului, ci se extinde şi se concentrează asupra posibilităţilor de influ­enţare a proceselor economice şi a relaţiilor sociale prin intermediul cheltuielilor şi al veniturilor publice.

Maurice Duverger considera că „în secolul nostru, pentru stat finanţele publice nu mai reprezintă doar un mijloc de acoperire a cheltuielilor sale de administraţie, ci, mai ales, un mijloc de a inter­veni în viaţa socială, de a exercita o presiune asupra cetăţenilor, de a organiza ansamblul naţiunii”.

Pierre Lalumiere evidenţiază rolul intervenţionist al statului, arătând că atât impozitele, cât şi cheltuielile publice reprezintă adevărate instrumente de politică financiară. Bugetul de stat are, în concepţia sa, rolul unui imens filtru care prelevă o parte din venitul naţional pe calea impozitelor şi distribuie acest segment de venit naţional prin intermediul cheltuielilor publice.

Creşterea accentuată a cheltuielilor publice în valoare absolută şi ca procent din produsul intern brut nu reprezintă o decizie politică, ci este strâns legată de evoluţia tehnicii şi a societăţii, în general.

Statul modern ia asupra sa rezolvarea unor probleme majore precum eliminarea sărăciei, asigurările sociale (pentru pensii) şi cele pentru sănătatea membrilor săi. Medicina modernă a condus la prelungirea duratei medii de viaţă, iar costul său este în creştere. Drep­turile revendicate în prezent de cetăţeni presupun intervenţia statului cu privire la: dreptul la instrucţie, la sănătate, la muncă, la pensie de vârstă etc. Această extindere a drepturilor omului a avut consecinţe majore în redistribuirea veniturilor. Într-adevăr, statul, pentru a garan­ta anumite drepturi (dreptul la muncă, asigurarea minimului mijloace­lor necesare unui trai decent), a fost nevoit să intervină direct în economie.

Concomitent cu sporirea cheltuielilor de securitate socială, cheltuielile publice propriu-zise au crescut puternic şi ca urmare a progresului tehnic. Au apărut noi mijloace de comunicaţii, a căror infrastructură este în mod tradiţional în sarcina statului. Practic, nu se poate compara preţul unei autostrăzi sau al căii ferate din zilele noastre cu cel al drumurilor pe care în trecut circulau căruţe şi diligenţe. Tehnica militară modernă antrenează cheltuieli pe care armamentul de la începutul secolului XX nu le necesita.

1. Noua abordare liberală. Deşi teoria economică a lui Keynes s-a generalizat în democraţiile occidentale^[1], după cel de-al doilea război mondial, tot mai multe opinii redeveneau de orientare liberală. Interesant de remarcat că, în această perioadă, tendinţa liberală şi cea intervenţionistă (divizate în subtendinţe) au coabitat şi/sau au alternat ca pregnanţă, dând naştere unor confruntări permanente în planul ideilor şi al transpunerii lor în practică. Mai mult, premiile Nobel acordate pentru economie s-au împărţit între adepţii liberalis­mului (Fredrich A.von Hayek, Milton Friedman, George J. Stigler, James Buchanan) şi cei ai intervenţionismului (P.A. Samuelson, K.J.Arrow, James Tobin, Franco Modigliani), ceea ce confirmă afirmaţia lui Georges Corm: „Economia politică modernă a oscilat între două extreme pe care le-am trăit în acest secol: totul pentru Stat şi prin Stat, totul pentru individ şi prin individ” şi îndreptăţeşte întrebarea aceluiaşi autor: „De cine depind bogăţia şi sărăcia naţiunilor? De puterea statului şi a mecanismelor colective care asigură crearea şi repartiţia avuţiilor, sau exclusiv de dinamismul individului şi de libertatea de care se bucură?”^[2].

Amintim, în continuare, câteva dintre curentele de gândire care sunt considerate ca alcătuind o nouă ortodoxie liberală.

Monetarismul (sau Şcoala de la Chicago, în frunte cu Milton Friedman) are o poziţie diferită de cea a lui Keynes în domeniul mo­netar. Caracteristica generală a monetarismului este ultraliberalismul: opoziţia fermă la intervenţia statului şi a Băncii Centrale, susţinând creşterea masei monetare în acelaşi ritm cu cel al creşterii produsului naţional. Punând accentul pe rolul de bază al pieţei în varietatea şi diversitatea acţiunii individuale, Friedman recunoaşte statului rolul de far în stabilirea „regulilor jocului” şi pe cel de arbitru în aplicarea regulilor adoptate.

Şcoala libertariană acuză statul providenţă că este un factor de anchilozare a societăţii, deoarece, prin controlul asupra tuturor acto­rilor economici şi mecanismelor sociale, îngrădeşte iniţiativa. De asemenea, sectorul public este considerat ca fiind mai risipitor decât cel particular. Şcoala libertariană (având ca adepţi pe: Murray Rothbard - iniţiator , Fredrich August von Hayek, Robert Nozick ş.a.) este considerată ramura cea mai radicală a liberalismului. „Constrân­gerea libertariană... interzice sacrificarea unei persoane în beneficiul alteia”^[3], întrucât societatea este formată din indivizi distincţi, fiecare cu propria viaţă. Acest curent de gândire are ca punct central ideea că toţi oamenii au un anumit set de drepturi, care nu pot fi negate, anulate sau confiscate în interesul colectivităţii. Esenţa libertarianismului o constituie „laissez faire” şi o profundă neîncredere în intervenţia sta­tului. Din acest punct de vedere, statului nu-i este permis să intervină pentru a afecta drepturile de proprietate ale unora în favoarea altora prin redistribuirea veniturilor. Adepţii acestei orientări consideră îndreptăţită existenţa unui „stat minimal” ale cărui funcţii să se limi­teze la protecţia individului (de violenţă, furt, înşelătorie) şi la asigurarea respectării contractelor. În opinia lor, doar un asemenea stat are legitimitate morală, deoarece el nu încalcă „drepturile naturale” ale individului, între care dreptul la viaţă şi la proprietate. Ei se pronunţă pentru reducerea fiscalităţii şi a cheltuielilor publice, considerând că trebuie încurajată mai degrabă oferta, şi nu cererea.

Şcoala opţiunilor colective (sau a opţiunilor publice) este carac­terizată pe scurt de unul dintre adepţii săi - Denis C. Mueller - ca fiind „aplicarea principiilor economice la ştiinţa politică”, astfel că obiectul de studiu îl constituie: statul, regimurile electorale, partidele, grupurile de presiune, birocraţia ş.a. Dintre alţi adepţi ai acestui curent de gândire, enumerăm: James Buchanan, G. Tullock, D. Black ş.a. Concepţiile acestei şcoli consideră că statul trebuie să se debirocra- tizeze şi să se integreze în mecanismele pieţei; reducerea sectorului public să fie însoţită de o descentralizare, astfel încât anumite sar­cini să fie lăsate (conform principiului subsidiarităţii) acelor instituţii apte să le realizeze mai bine. Administraţiile trebuie să devină mai eficiente, inspirându-se din modelele de gestiune ale firmelor particu­lare. Statul nu numai că trebuie să-şi limiteze implicarea în economie, ci trebuie să ajungă să se gestioneze în mod corespunzător, ceea ce implică obligaţia de a-şi echilibra bugetul.

Economia de ofertă (având ca adepţi pe Arthur Laffer, M. Feldstein, A Gilder) condamnă orice politică de reglare a cererii, precum şi rolul statului providenţă, militând pentru manifestarea liberei iniţiative ca fiind singura în măsură să producă avuţie. Conform acestei orientări, extinderea intervenţiilor economice şi sociale ale statului a condus la excese de reglementare, de cheltuieli publice şi prelevări obligatorii, având efecte negative asupra incitării la muncă, economisirii şi investirii, ceea ce reprezintă o frână în desfăşurarea activităţii economice. În consecinţă, adepţii „economiei de ofertă” propun reducerea ratei fiscalităţii şi diminuarea corespunzătoare a cheltuielilor, în special a celor care vizează protecţia socială, şi recon­siderarea iniţiativei particulare pentru dinamizarea activităţii economice.

Se poate afirma că, în perioada contemporană, circuitul fiscal- bugetar se caracterizează printr-o modificare a dimensiunii, care a transformat raportul său cu economia reală. Această schimbare îmbra­că un aspect cantitativ, marcat de ponderea veniturilor şi cheltuielilor bugetare în produsul intern brut - aproximativ 15% înainte de primul război mondial şi circa 50% în prezent, şi un aspect calitativ, constând în transformarea conţinutului acestora.

Rolul statului s-a extins progresiv în numeroase domenii de activitate economică şi socială, ceea ce s-a repercutat într-o creştere de volum a bugetului public şi o schimbare a rolului finanţelor publice. Intervenţiile statului nu se mai bazează doar pe instrumentele oferite de finanţele publice, ci şi pe o combinaţie de instrumente diverse de politică monetară, fiscală, bugetară, de credit.

În opinia profesorilor americani Richard şi Peggy Musgrave, „finanţele publice constituie un termen care în mod tradiţional a fost aplicat la un set de probleme politice care includ utilizarea măsurilor fiscale şi a celor referitoare la cheltuieli. Acesta nu este un termen prea fericit, deoarece problemele de bază nu sunt cele financiare, ci mai ales cele care vizează folosirea resurselor, distribuirea venitului şi gradul de ocupare a forţei de muncă” (Public Finance in Theory and Practice, McGraw-Hill Book Company, New-York, 1973).

Richard şi Peggy Musgrave disting trei mari funcţii ale finan­ţelor publice, şi anume: alocarea resurselor, distribuirea veniturilor şi reglarea vieţii economice.

În ceea ce priveşte funcţia de alocare a resurselor prin politica fiscală a statului, se ştie că bunurile sociale nu pot fi obţinute prin mecanismul pieţei, ci sunt distribuite prin intermediul autorităţilor publice. Aceste servicii sunt finanţate pe seama resurselor publice 26 mobilizate la bugetul statului şi au rolul de a asigura satisfacerea unor nevoi sociale (apărare, justiţie, ordine publică, sănătate, învăţământ, cercetare ştiinţifică etc.) fără ca membrii societăţii să achite statului „preţul” lor, ca în cazul bunurilor achiziţionate pe piaţă. Prelevarea prin metode de constrângere a resurselor necesare finanţării utilităţilor publice şi dirijarea acestora către instituţiile prestatoare constituie o formă de manifestare a funcţiei alocative a finanţelor publice şi a rolului autorităţilor publice.

Distribuirea veniturilor şi averilor între persoane fizice şi juridice depinde de forma de proprietate şi de modul de repartizare a factorilor de producţie. Din cauză că această distribuire, în general, nu este în concordanţă cu dreptatea sau justiţia socială, apare necesitatea atenuării discrepanţelor ce se manifestă, prin redistribuirea fondurilor publice, acţiune care revine statului. Principalul instrument aflat la dispoziţia statului în acest scop este bugetul public, prin impozite şi cheltuieli publice.

Funcţia de reglare a vieţii economice, prin politica fiscală a statului, urmăreşte înfăptuirea unor obiective cum sunt: obţinerea unui grad acceptabil al stabilităţii preţurilor; atingerea unei mai mari ocupări a forţei de muncă; realizarea unei situaţii mai solide a balanţei de plăţi externe; înregistrarea unei rate sporite a creşterii economice.

^[1]   Keynesianismul şi doctrina asociată ideilor lui Keynes s-au generalizat în democraţiile occidentale care s-au dezvoltat după cel de-al doilea război mondial, astfel că principiile sale de bază se regăsesc în The Employment Act/1946 din S.U.A. şi în art. 55 al Cartei Naţiunilor Unite. De asemenea, administraţiile democrate ale S.U.A. din anii '60 (în timpul preşedinţilor J.F. Kennedy şi L.Johnson) au avut consilieri keynesianişti, ca Paul A. Samuelson, N.A. Heller, James Tobin.

^[2]  Georges Corm, Noua dezordine economică mondială. La izvoarele insucceselor dezvoltării, Editura Dacia, Cluj-Napoca, 1996, pag. 23.

24

^[3]  Robert Nozick, Anarhie, stat şi utopie, Editura Humanitas, Bucureşti, 1997, pag. 76.