Administrație publică

Pentru ca bugetul să reflecte cât mai fidel necesităţile de resurse financiare care să asigure înfăptuirea programului guvernamental propus, precum şi posibilităţile de acoperire a acestora, este necesară cuantificarea cât mai corectă a veniturilor şi cheltuielilor bugetare.

În vederea dimensionării indicatorilor de venituri şi cheltuieli cuprinşi în buget, se utilizează numeroase metode, grupate în două mari categorii: clasice şi moderne.

Metode clasice

Dintre metodele clasice de stabilire a mărimii veniturilor şi cheltuielilor bugetului de stat, menţionăm: metoda automată, metoda majorării şi metoda evaluării directe.

• Metoda automată (numită şi a penultimei) constă în întocmi­rea proiectului de buget, luând ca bază de pornire execuţia bugetară a penultimului an bugetar.

Trebuie avut în vedere faptul că elaborarea proiectului bugetului de stat pentru un anumit an se declanşează cu circa opt luni înainte de începerea acestuia, respectiv prin luna mai, când nu se cunosc încă realizările anului în curs.

Metoda are avantajul simplităţii, întrucât nu necesită un volum mare de lucrări, dar dezavantajul că datele oferite drept bază de pornire sunt perimate în timp, mai ales în perioadele de mari trans­formări economice şi sociale.

2. Metoda majorării (sau a diminuării) presupune stabilirea unui ritm mediu de variaţie a indicatorilor bugetari pe o perioadă ante­rioară de 5-10 ani. Pentru aceasta, se iau în calcul indicatorii rezultaţi în exerciţiile bugetare ale perioadei anterioare anului pentru care se proiectează noul buget. Valoarea ritmului mediu astfel rezultată se aplică asupra indicatorilor aferenţi anului bugetar în curs, determinând nivelul veniturilor şi al cheltuielilor pentru anul următor.

Această metodă este aproximativă, deoarece se bazează pe extrapolarea tendinţelor manifestate în evoluţia indicatorilor din anii precedenţi, neavând în vedere influenţele unor factori diverşi care pot acţiona în realitatea economică viitoare. Mai mult, recurgerea la acest procedeu are neajunsul de a prelua şi transpune în viitor influenţele negative sau pozitive ale unor fenomene economico-financiare mani­festate în perioada care a servit ca bază de calcul.

3. Metoda evaluării directe are în vedere cuantificarea fiecărei surse de venit sau categorii de cheltuieli, bazată pe valori rezultate din execuţia preliminată a indicatorilor de buget pe anul în curs, precum şi pe previziunile în domeniul economico-social ale perioadei pentru care se proiectează bugetul (anul următor).

În general, metodele clasice sunt depăşite, având anumite limite din următoarele considerente:

• volumul insuficient de informaţii utilizat la construirea bugetului;
• imposibilitatea previzionării şi cuantificării efectelor unor factori ce pot interveni pe parcurs în economia reală şi finanţele ţării;
• nu vizează urmărirea eficienţei acţiunilor ce se finanţează din resursele publice;
• nu reuşesc să cuantifice şi să coreleze cheltuielile aferente noilor instituţii publice şi obiective economice publice cu sporul de venituri rezultat prin introducerea unor noi impozite sau mărirea celor existente şi/sau cu reducerea de venituri publice determinate de elimi­narea unor impozite sau de diminuarea unora dintre cele existente.

Metode moderne

Metodele moderne de cuantificare a veniturilor şi cheltuielilor bugetare vizează raţionalizarea cheltuielilor bugetare şi au la bază, în principal, analiza „cost-avantaje” sau „cost-eficacitate”. Această ana- 44 liză presupune existenţa mai multor proiecte alternative pentru reali­zarea aceluiaşi obiectiv şi reprezintă un mod practic de alegere a acelei variante care maximizează rezultatele obtenabile la un anumit nivel al costurilor sau care obţine aceleaşi efecte cu costuri minime.

Renunţarea la utilizarea metodelor clasice de evaluare a condus, în practica financiară din numeroase ţări, la alegerea unei variante a metodelor moderne: metoda de planificare, programare, bugetizare; metoda denumită „baza bugetară zero”; managementul prin obiective; bugetul bazat pe programe; metoda raţionalizării opţiunilor bugetare.

1. Metoda de planificare, programare şi bugetizare reprezintă o metodă de utilizare optimă a cheltuielilor bugetare în contextul aplicării deciziilor într-un mod cât mai eficient. Cheltuielile publice sunt evidenţiate, în mod tradiţional, în funcţie de domeniul unde se efectuează (ministerul care le administrează), precum şi în funcţie de modul cum se efectuează (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale şi servicii, cheltuieli de capital etc.). În cadrul metodei de programare, planificare, bugetizare, cheltuielile publice sunt clasificate prin pro­grame care sunt în strânsă legătură cu obiectivele politicilor stabilite de guvern.

Aplicată iniţial în SUA în domeniul militar, metoda a fost extinsă la nivelul bugetului în ansamblul său şi presupune efectuarea unor judecăţi de valoare în vederea adoptării soluţiei care să maximizeze rezultatele sau să minimizeze costurile. Metoda bugetării bazate pe programe se concentrează asupra furnizării informaţiei în legătură cu eficienţa serviciilor publice, considerată în funcţie de obiectivele propuse. Scopul principal în alegerea acestei metode constă în definirea unor criterii raţionale de gestionare a banului public, în sensul repartizării creditelor bugetare corespunzător avanta­jelor nete pe care le implică diverse categorii de cheltuieli.

Metoda se compune din fazele de planificare, programare şi bugetizare. Prima fază constă în construirea perspectivei pe termen lung, ceea ce presupune existenţa unei strategii administrative deja constituite. Obiectivele pe termen lung şi căile concrete de realizare a lor se stabilesc în cadrul unor studii prospective. Abordarea obiectivelor are loc în mod secvenţial, în sensul că se aleg cele care corespund cel mai bine perioadei la care se referă bugetul, urmând ca, în cazul unor schimbări în condiţiile economice, sociale şi politice, să aibă loc revizuiri periodice (plan-revolving). Cea de a doua fază (programarea) constă în definirea cu precizie a obiectivelor cuprinse în programele alternative, precum şi a termenelor la care urmează să se realizeze programele respective. Cercetarea operaţională este o tehnică ce permite alegerea aceluia dintre programele alternative care răspunde cel mai bine obiectivelor de perspectivă şi care maximizează rezultatele pentru acelaşi efort bugetar. În cadrul ultimei faze (bugetizarea) are loc înscrierea în bugetul de stat a tranşei anuale din creditul bugetar aferent obiectivelor prevăzute pentru anul respectiv din cadrul programului ales.

Metoda este precisă, dar laborioasă şi necesită existenţa unei baze de date referitoare la fiecare obiectiv în parte, ceea ce este relativ dificil de determinat sau prognozat. De asemenea, întocmirea unui buget pe baza metodei de planificare, programare şi bugetizare nu înlocuieşte bugetul de stat, între cele două planuri financiare existând numeroase deosebiri legate de conţinut, sferă de cuprindere, orizont de timp, forţă juridică.

1. Metoda denumită „BAZA BUGETARA ZERO” constă în examinarea critică a fiecărui tip de cheltuială bugetară şi aprecierea utilităţii şi eficienţei sale, pentru a preîntâmpina creşterea excesivă a cheltuielilor bugetare de la un an la altul. Pentru aceasta este necesară existenţa unei multitudini de programe alternative, urmând a se opta pentru unul dintre ele, în funcţie de efectele posibil de obţinut la un anumit nivel al cheltuielilor bugetare.

Baza bugetară zero presupune reluarea în permanenţă a analizei tuturor cheltuielilor bugetare, ca şi cum s-ar porni de la zero pentru toate cheltuielile publice. În cadrul metodei, se disting două faze: (1) identificarea unităţilor şi a modulelor decizionale; (2) ierarhizarea modulelor decizionale în funcţie de priorităţi. Prin unităţi decizionale se înţeleg cele ale căror decizii pot fi izolate şi analizate. Corespun­zător fiecărei unităţi decizionale, analiza este cuprinsă într-un modul de decizie, care reprezintă un ansamblu de informaţii ce permit decidentului să aleagă între diferite niveluri de angajamente bugetare, în vederea realizării unei anumite acţiuni, precum şi să întreprindă diverse acţiuni pentru atingerea unui anumit obiectiv. Nivelul angaja­mentelor bugetare (sumele ce urmează a se aloca din buget) se încadrează într-una din următoarele posibilităţi: (1) nivelul zero, care 46 înseamnă anularea resurselor bugetare pentru o acţiune apreciată ca nefiind prioritară; (2) nivelul redus, care presupune continuarea acţiu­nii cu resurse scăzute, comparativ cu perioada anterioară; (3) nivelul normal, care corespunde situaţiei în care acţiunea se desfăşoară la acelaşi nivel comparativ cu perioada anterioară; (4) nivelul crescut, care permite suplimentarea resurselor financiare pentru acţiunile considerate prioritare.

O primă evaluare a priorităţilor are loc în unitatea administrativă decizională unde se determină nivelul angajamentului bugetar pentru fiecare acţiune. În continuare, modulele de decizie provenind de la mai multe unităţi de decizie sunt transmise unităţii decizionale ierarhic superioare, care le agregă şi le clasează în vederea transmiterii lor unui decident aflat la un nivel superior. În acest fel, bugetarea cu bază zero asigură participarea, la luarea deciziilor finale, a tuturor decidenţilor de la diverse niveluri de pregătire a bugetului. Totalitatea modulelor de decizie reţinute în finalul acestui proces alcătuieşte bugetul pre­vizional şi este clasată în ordinea priorităţilor, fiecărui modul cores- punzându-i un anumit nivel al cheltuielilor bugetare. Mărimea resurse­lor bugetare va determina, în ultimă instanţă, numărul modulelor sau programelor care vor fi prinse în buget.

Aplicarea bugetului cu bază zero pe perioade mai îndelungate permite ca, la anumite intervale de timp, fiecare dintre beneficiarii de fonduri publice (de exemplu, fiecare minister) să fie supus examinării tuturor cheltuielilor publice pe care le-a ocazionat, identificând acele cheltuieli care s-au dovedit ineficiente de-a lungul perioadei de timp analizate.

Metoda a fost introdusă în 1979 - 1980 în SUA, dar a înregistrat un relativ eşec din cauza faptului că a fost introdusă în grabă, comparativ cu gradul ridicat de complexitate a procedurilor pe care le presupune. Pe lângă avantajele datorate preciziei metodei, s-au remar­cat şi unele dezavantaje, cum sunt: dificultatea stabilirii clasamentului în funcţie de prioritatea modulelor de decizie; posibilitatea ca responsabilii unităţilor decizionale să sporească (în mod nejustificat) nivelul minim al solicitărilor de fonduri. Varianta americană a „bazei bugetare zero” se înrudeşte cu procedura engleză denumită Progra- mme Analysis and Review („Analiza program şi revizuire”) folosită de guvernul Marii Britanii în perioada 1970 - 1979 şi Dutch Reconsideration („Reconsiderarea olandeză”), utilizată din anul 1981 de guvernul central olandez.

• Managementul prin obiective reprezintă o metodă de cuanti­ficare a cheltuielilor bugetare care pune accentul pe identificarea finalităţilor pentru fiecare domeniu de activitate. Astfel, fiecare admi­nistrator al banului public stabileşte propriile obiective, care vor contribui la realizarea scopurilor propuse. La nivel de minister, au loc rediscutarea finalităţilor, precum şi coordonarea obiectivelor şi resur­selor. Această metodă a fost concepută în contextul unei planificări globale pe termen mediu, astfel încât să permită coordonarea între ministere a obiectivelor. Ea permite identificarea opţiunilor orizontale privind diferenţierea mărimii creditelor bugetare distribuite între minis­tere. Decidentul care procedează la selectarea obiectivelor este diferit de utilizator. Prin această metodă s-a realizat o descentralizare a deci­ziei, dar au apărut dificultăţi în ceea ce priveşte asumarea răspunderii la nivelul noilor centre descentralizate de decizie, determinarea precisă a obiectivelor, precum şi corelarea obiectivelor parţiale cu cele finale.

1. Bugetul bazat pe program (sau bugetul de program) reprezintă o modalitate de pregătire şi prezentare a bugetelor, pornind de la obiectivele urmărite, şi nu de la organizarea administraţiei. Se pune accentul pe obiectivele de realizat şi pe determinarea ansamblului de mijloace utilizate pentru atingerea lor. Astfel, bugetul de program devine un instrument util şi original pentru programarea bugetară şi corelarea ei cu un anumit plan. În acest sens, metoda permite:

• stabilirea de către fiecare minister a priorităţilor relative;
• alegerea acţiunilor prioritare, într-un cadru bugetar dat;
• afectarea alocaţiilor bugetare şi compararea cu rezultatele;
• analiza obiectivitătii şi eficacităţii pe baza comparaţiei dintre costurile implicate şi rezultatele obţinute;
• evitarea acoperirii prin finanţare bugetară a unor acţiuni neo­portune ale administraţiei (în special, cele care nu fac obiectul acestei finanţări).

În plan interministerial, metoda este mai puţin eficientă, deoa­rece nu reuşeşte să conducă, prin însumare, la o viziune globală asupra bugetului statului. De altfel, întocmirea bugetului de program (care nu are puterea de lege) se realizează paralel cu întocmirea bugetului de stat, fiind utilă pentru fundamentarea acestuia.

În Franţa, începând cu anul 1978, ministerele au obligaţia de a întocmi un buget de program. Utilitatea teoretică a acestuia vizează rolul de instrument de analiză a diferitelor opţiuni posibile, precum şi a costurilor pe care le implică. În practică însă este dificilă cuanti­ficarea indicatorilor de eficacitate din multe domenii publice (cum este cel al culturii). Bugetele de program ale ministerelor sunt înaintate Parlamentului, nu pentru a fi votate ca atare, ci ca documente anexă la bugetul de stat.

• Metoda raţionalizării opţiunilor bugetare constă în identifi­carea şi studierea obiectivelor, compararea soluţiilor alternative, adoptarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje şi controlul permanent al cheltuirii resurselor. Originalitatea şi un mare avantaj al metodei constă în capacitatea ridicată de adaptabilitate şi de reformulare a opţiunilor. În aplicarea metodei se remarcă patru faze: studiul, decizia, execuţia şi controlul. Fiind concepută ca un sistem cibernetic închis, între componentele căruia sunt relaţii de interde­pendenţă, nerealizările dintr-o fază se repercutează asupra celorlalte. Analiza sistemică are drept scop ca, în urma unor iteraţii succesive, să se reformuleze obiectivele şi mijloacele utilizate pentru atingerea lor.

Faza de studiu presupune următoarele activităţi:

• formularea problemei;
• identificarea obiectivelor şi a mijloacelor de realizare a lor;
• analiza şi confruntarea soluţiilor de realizare a obiectivelor.

Obiectivele pot fi complexe, incluzând activităţile specifice unui

minister în ansamblul său, ori punctuale, pe segmente precise de activitate. Selecţia obiectivelor are loc pornind de la criteriile stabilite de către decident, în funcţie de priorităţi, precum şi de ierarhizarea obiectivelor. De asemenea, pentru atingerea obiectivului selectat, o importanţă deosebită au identificarea şi confruntarea soluţiilor. Adesea, acelaşi obiectiv poate fi atins pe mai multe căi, ceea ce impune compararea soluţiilor alternative şi determinarea costului total de realizare a programului propus în diverse variante.

Faza deciziei cuprinde activităţi cum sunt:

• alegerea programului care maximizează efectele;
• elaborarea unui buget-program;
• includerea bugetului-program în bugetul anual.

Adoptarea deciziei se bazează pe analiza cost-avantaje, cost- eficacitate sau pe analize multicriteriale. Realizarea programelor apro­bate presupune întocmirea bugetelor-program şi includerea creditelor necesare realizării obiectivului ales în bugetul anual.

Faza execuţiei cuprinde:

• realizarea programului;
• efectuarea cheltuielilor;
• identificarea efectelor obţinute.

În cadrul acestei faze, se întocmesc diverse analize care pun în evidenţă ansamblul operaţiunilor efectuate, diferitele categorii de costuri, precum şi indicatorii de eficacitate, care permit măsurarea gradului de concretizare a obiectivului propus.

Faza de control constă în:

• determinarea indicatorilor de gestionare a resurselor şi de exe­cuţie a programului;
• reevaluarea opţiunilor;
• reajustarea programelor.

Controlul rezultatelor are drept scop aprecierea gradului în care obiectivele selectate au fost sau nu realizate. În cazul apariţiei unor distorsiuni în desfăşurarea programului, iniţiatorii acestuia trebuie să identifice cauzele nerealizărilor (resurse insuficiente, erori în gestiune, obiective nerealiste etc.), având posibilitatea de a relua etapele par­curse pentru reexaminarea programului în ansamblu.

Această metodă urmăreşte obiective pe termen mijlociu şi are avantajul că oferă posibilitatea reexaminării periodice a opţiunilor, în funcţie de eventualele modificări apărute. De asemenea, utilizând mo­dele matematice, se ajunge la o estimare a veniturilor şi cheltuielilor mai apropiată de cuantumul nevoilor reale ale fiecărei perioade. Astfel, metoda permite determinarea costului global al operaţiunilor, indife­rent de sursa de finanţare. De asemenea, metoda oferă informaţii cu privire la costul unui anumit capitol de cheltuieli în varianta clasifica- ţiei funcţionale.

Aplicarea acestei metode este însă dificilă, din cauză că multe fenomene economice sunt influenţate de numeroşi factori, a căror acţiune nu poate fi întotdeauna comensurată cu exactitate. Totodată, aplicarea în practică a acestei metode a reliefat unele dificultăţi legate de elaborarea, aprobarea şi execuţia bugetului. Prin aplicarea sa, sunt 50 încălcate cerinţele unor principii bugetare precum: anualitatea buge­tară şi neafectarea veniturilor bugetare. Astfel, raţionalizarea opţiuni­lor bugetare implică o programare pe termen mediu, ceea ce constituie o abatere de la principiul anualităţii. În plus, metoda porneşte de la comensurarea cheltuielilor generate de un anumit program şi de la identificarea resurselor ce pot fi mobilizate, ceea ce reprezintă venituri cu afectaţie specială.