Principiul potrivit căruia forţa juridică a unui act administrativ este dată de poziţia pe care autoritatea de la care emană o are în sistemul organizării administraţiei publice se răsfrânge în mod indubitabil şi asupra actelor juridice de putere, de autoritate sau administrative[1] emise de către conducătorii respectivelor organe. Constituţia României le recunoaşte în mod expres miniştrilor anumite atribuţii, deci o competenţă materială, care nu poate fi încălcată nici măcar de către primul-ministru, în procesul de conducere a Guvernului şi de coordonare a activităţii membrilor acestuia[2]. În virtutea principiului subordonării administrative, actele miniştrilor trebuie să fie conformate şi cu actele Guvernului care, ca organ ierarhic superior, are „ dreptul să revoce un act ministerial sau să dea dispoziţii unui ministru pentru a-şi retracta actul”[3].
Analizarea actelor ministeriale necesită, în prealabil, o delimitare între activitatea desfăşurată şi actele la adoptarea cărora miniştrii iau parte în calitate de membrii ai Guvernului şi activitatea întreprinsă şi actele emise în calitate de şefi ai ministerelor pe care le conduc. Astfel, în calitate de membrii ai Guvernului, miniştrii participă la adoptarea tuturor actelor politice şi juridice ale Guvernului, iar în calitatea lor de şefi ai autorităţilor centrale de specialitate, emit acte administrative stabilite de norme legale în îndeplinirea atribuţiilor lor[4].
Conform dispoziţiilor art.46 alin.(3) din Legea nr.90/2001 privind organizarea Guvernului României şi a ministerelor, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, miniştrii emit, în condiţiile legii, ordine şi instrucţiuni. Instrucţiunile constituie acte administrative cu caracter normativ, în timp ce ordinele, de regulă, sunt acte administrative cu caracter individual, aşa cum rezultă din art.26 din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr.555/2001, potrivit căruia ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi cele ale prefecţilor se emit pe baza şi în executarea legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor de Guvern.
În conformitate cu reglementările art.10 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi ale art.27 din
Regulamentul sus-menţionat, toate instrucţiunile, ordinele şi alte asemenea acte cu caracter normativ se publică în Monitorul Oficial al României, după obţinerea avizului Ministerului Justiţiei[5]. Obligaţia de publicare a actelor miniştrilor în Monitorul Oficial este prevăzută sub sancţiunea inexistenţei, în art.107 alin.(4) din Constituţia României. Mai mult, în baza art.21 din Constituţie coroborat cu art.48, actele miniştrilor „pot fi atacate în faţa instanţei de contencios administrativ, evident exceptându-le pe cele care intră în sfera finelor de neprimire”[6].
Ordinele sunt, în principiu, acte administrative cu caracter individual, emise de miniştrii pentru executarea în concret a prevederilor(în sens larg). Acestea pot produce efecte faţă de o singură persoană, de exemplu ordinul de numire al unui funcţionar public într-o funcţie de execuţie sau de conducere, ori de înalt funcţionar public, ordinul pentru aprobarea unor bugete de venituri şi cheltuieli pentru unităţile subordonate etc.
O a doua categorie de ordine o reprezintă aceea a celor care au caracter unor acte administrative normative, emise de miniştrii pentru organizarea executării prevederilor legale, ce produc efecte juridice asupra tuturor persoanelor, fizice sau juridice, care, prin activitatea lor, intră sub incidenţa unui ordin[7].
În general ordinele cu caracter normativ sunt unice, în sensul că ele sunt emise de un singur ministru, dar există şi ordine comune, emise de doi sau mai mulţi miniştrii, într-o atare situaţie cadrul de organizare a executării legii vizează domeniile de activitate a două sau mai multor ministere.
Practica ministerială a implementat însă şi o a treia categorie de ordine: ordinele prin care se aprobă regulamentele, reglementări, reguli, cerinţe tehnice, nomenclatoare, norme, norme tehnice, criterii, norme metodologice, proceduri, metodologii, precizări, instrucţiuni ş.a.m.d.[8].
Instrucţiunile constituie acte administrative de autoritate, cu caracter normativ, emise de către miniştrii, precum şi de către ceilalţi conducători ai organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru organizarea executării legilor, a ordonanţelor sau a hotărârilor cu caracter normativ ale Guvernului.
Ca şi în cazul ordinelor cu caracter normativ, instrucţiunile sunt, în marea lor majoritate unice(în sensul că ele sunt emise de către un singur ministru), dar există şi instrucţiuni comune, emise de doi sau mai mulţi asemenea demnitari, ori împreună cu alţi conducători ai unor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Normele metodologice sunt acte administrative de autoritate, cu caracter normativ, emise de miniştrii, pentru organizarea Guvernului[9]. Şi acestea pot fi, la rândul lor unice, adică emise de către un singur ministru, sau comune, atunci când aplicarea unei legi, ordonanţe etc., vizează două sau mai multe domenii de activitate.
Precizările, acte administrative de autoritate, sunt emanaţii ale miniştrilor sau ale conducătorilor altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, fie în aplicarea prevederilor unei legi, hotărâri etc., fie în aplicarea unor norme legale cuprinse într-o lege, ordonanţă, hotărâre de Guvern. Deşi pot fi comune, pin emiterea lor de către doi sau mai mulţi demnitari, precizările sunt, de regulă, acte administrative unice, emise de către un singur ministru sau conducător de alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Regulamentele presupun acte administrative de autoritate, cu caracter normativ, care se aprobă, în general, prin ordin al miniştrilor, dar sunt emise şi ca acte administrative de sine-stătătoare(bunăoară ca Regulamentul din 17 aprilie 2003, emis de ministrul justiţiei, pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de notar public pentru notarii stagiari şi a concursului pentru ocuparea locurilor vacante de notar public)[10].
Referitor la normele metodologice şi regulamentele care sunt emise de către miniştrii în vederea organizării cadrului de executare, de aplicare a prevederilor legale, există şi situaţii în care o lege sau o ordonanţă prevede în mod expres faptul că regulamentele sau normele metodologice de aplicare a acestora sunt aprobate prin hotărâre a Guvernului. Spre exemplu, conform dispoziţiilor Legii nr.345/2002 privind taxa pe valoarea adăugată[11], în termen de 15 zile de la intrarea în vigoare, Guvernul va aproba normele de aplicare a prevederii acestei legi[12], la propunerea Ministerului Finanţelor Publice.
Concluzia ce se impune[13] este aceea că, dacă ordinele pot fi atât normative, cât şi individuale, instrucţiunile şi regulamentele sunt întotdeauna normative. Aceste acte au un caracter obligatoriu în raza de competenţă materială a ministerului respectiv, pe întreg teritoriul statal, putând fi emise cu sau fără consultarea colegiului autorităţii centrale de specialitate. În ceea ce priveşte colegiul ministerului, întrucât acesta
funcţionează ca organ consultativ pe lângă ministru şi nu are caracter deliberativ, el nu va putea adopta acte decizionale, iar consultarea sa de către ministru şi, în special, hotărârea acestuia neavând caracter obligatoriu.
Actele acestui organism colegial vor fi văzute ca simple recomandări, cu valoare principială orientativă. În ipoteza în care aceste recomandări vor fi însuşite
de către ministru, ele se vor concretiza în ordine, dispoziţii ş.a., implicit în acte obligatorii. Dacă acest proces de convertire a lor nu are loc, ele vor putea fi aduse la cunoştinţa celor interesaţi prin intermediul circularelor, dar numai în temeiul acordului ministrului. Autorităţile administraţiei centrale pot emite şi alte acte juridice de putere, acestea redând obiectul lor specific şi având denumiri variate[14], nediferenţiindu-se ca forţă juridică de ordinele şi instrucţiunile ministeriale, dacă sunt semnate de către ministru, şi fiind emise în scopul punerii în executare a unor acte superioare. În general acestea sunt aprobate sau sancţionate de ministru, însă pot proveni şi de la conducătorii unor compartimente interne(direcţii, departamente, servicii), situaţie în care forţa lor juridică va fi inferioară actelor ministrului. Unele organe centrale de specialitate[15] vor putea emite şi acte politice specifice activităţii lor(de exemplu: note diplomatice, notificări, declaraţii)[16], multe dintre acestea având şi un caracter juridic, deoarece fie angajează statul ulterior la încheierea unor tratate internaţionale, fie constituie operaţiuni ce premerg ori succed elaborarea sau denunţarea unor asemenea documente.
[1] Santai, I., op. cit.,p.252
[2] Art.106 alin.1 din Constituţia României
[3] Iorgovan, A., op. cit.,p.439
[4] Albu, E., op. cit.,p.189-193
[5] Albu, E., op. cit.,p.190
[6] Iorgovan, A., op. cit., p.440
[7] Prisecaru, I. V., Actele şi faptele de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2001, p. 22
[8] Albu, E., op. cit., p. 191; Prisecaru, I.V., op. cit., p. 22-23
[9] Idem
[10] Regulamentul din 17.04.2003, publicat în M. Of., P.I., nr.307/7.05.2003
[11] Legea nr.345/2002, publicată în M. Of., P.I., nr.371/1.06.2002
[12] Normele de aplicare a Legii nr.345/2002 privind taxa pe valoarea adăugată au fost aprobate prin H.G., nr.598/2002, publicată în M. Of., P.I., nr.473/22.06.2002
[13] Santai, I., op. cit., p. 252; Iovănaş ,I., op. cit., p. 143
[14] Ca, de pildă, precizări, norme, îndrumări, normative etc.
[15] Este cazul Ministerului Afacerilor Externe
[16] Iovănaş, I., op. cit., p. 144