Pin It

3.2.1. Ministrul

 

         Organele centrale de specialitate, instituţii cu activitate permanentă, sunt constituite pentru o perioadă nelimitată de timp ori mandat, fiind menite a asigura o continuitate a sarcinilor în materie administrativă. În ceea ce le priveşte, schimbările la nivelul conducerii lor nu vor putea însă leza ”existenţa juridică a organului şi continuitatea exercitării atribuţiilor sale”[1].

        

        

           Conducerea ministerelor se realizează, potrivit art.46 alin.(1) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, în mod exclusiv de către miniştrii investiţi în funcţie, de regulă, odată cu aprobarea de către Parlament a compunerii Guvernului, la propunerea premierului desemnat de şeful statului, ori prin numirea lor prin decret al Preşedintelui României, la propunerea primului-ministru(în urma vacanţei ministeriale cauzate de: demisie, demitere, deces sau remaniere guvernamentală).

         Ministrul este aşadar cel ce va reprezenta ministerul în raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice din ţară şi străinătate, precum şi în justiţie[art.46 alin.(2) din Legea 90/2001].

         Reglementarea ce are în vedere reprezentarea legală a ministerului de către şeful său, ministrul, prevăzut în toate actele normative privind organizarea şi funcţionarea ministerelor, nu constituie decât o transpunere a principiului general-valabil conform căruia orice persoană juridică este legal reprezentată prin organul său de conducere. În principiu, reprezentarea ministerului în faţa instanţelor de judecată este delegată, prin ordin al ministrului, în favoarea direcţiei de specialitate a ministerului[2].

         Conducând şi reprezentând autoritatea administraţiei publice centrale de specialitate, ministrul răspunde pentru întreaga activitate a ministerului, în faţa Parlamentului, în solidar cu ceilalţi membrii ai Guvernului, în situaţia unei moţiuni, dar şi în mod separat, individual, în cazul interpelărilor şi întrebărilor puse de către senatori şi deputaţi, ori a anchetelor parlamentare, potrivit prevederilor art.111 şi art.112 din Constituţie, dar şi în faţa Guvernului, primul-ministru având posibilitatea de a propune Preşedintelui României revocarea din funcţie a unora dintre miniştrii cabinetului, conform art.85 alin.(2) din Legea fundamentală.

         Astfel orice ministru are o dublă responsabilitate politică: una faţă de Parlament, care derivă din faptul că miniştrii sunt investiţi în funcţie prin votul puterii legislative, iar alta faţă de Guvern, care derivă din rolul acestui organ raportat la conducerea administraţiei publice pe întreg teritoriul statal, în toate domeniile şi sectoarele de activitate. Separat, miniştrii au o răspundere penală şi patrimonială.

         Ministrul ia măsuri operative în chestiuni ce privesc respectiva ramură de activitate, propune luarea de măsuri ce intră în atribuţiile Guvernului, reprezintă ministerul în raporturile cu Guvernul, cu celelalte ministere, cu alte autorităţi statale şi organizaţii naţionale, precum şi cu organisme similare din alte state.

                                                                     

         Fiind ordonator principal de credite, el are, în condiţiile legii, întreaga responsabilitate şi, ca atare, va dispune de mijloacele materiale şi fondurile bugetare ale ministerului[3].

Din perspectivă constituţională[4], statutul ministrului evidenţiază, pe de o parte, caracterul pur politic al desemnării sale, indisolubil legat de natura juridică a funcţiei sale, care constă în coordonarea activităţii serviciilor din minister în sensul politic determinat de către Guvern, sub supravegherea parlamentară, iar pe de altă parte, egalitatea miniştrilor, absolută din punct de vedere teoretic, dar care în plan practic, se situează mult diminuată faţă de Ministerul Finanţelor Publice, în domeniul pregătirii bugetului, al controlului cheltuielilor, conferindu-i acestuia, în privinţa gestiunii altor ministere, o eficientă autoritate.

         Din perspectivă administrativă[5], ca şi ceilalţi conducători ai organelor de specialitate, miniştrii exercită de asemenea atribuţii cu caracter administrativ, fiind sub acest aspect, autorităţi administrative, reglementate în mod distinct în Capitolul V al Titlului III din Constituţie ca autorităţi publice care desfăşoară exclusiv o activitate de natură administrativă.

         Atribuţiile generale ale ministrului sunt derivate din însăşi autoritatea cu care acesta a fost investit, el fiind în acelaşi timp o autoritate ierarhică, o autoritate de reglementare şi o autoritate de reprezentare[6]. Ministrul îşi exercită autoritatea ierarhică asupra tuturor serviciilor publice şi asupra întregului personal al acestora, al căror şef ierarhic este. Astfel, exceptând secretarul general şi secretarii generali adjuncţi(numiţi de către premier), ministrul are competenţa de a-i numi pe toţi ceilalţi funcţionari publici, fie în mod direct, fie delegând această atribuţie.

         Tot ca una din prerogativele autorităţii ierarhice supreme în cadrul ministerului, ministrul are posibilitatea de a da ordine şi instrucţiuni agenţilor aflaţi sub autoritatea sa, putându-le, de asemenea, acorda sancţiuni sau recompense, însă cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare şi a principiilor generale de drept.

         Ca autoritate de reglementare, ministrul emite ordine şi instrucţiuni cu privire la personalul şi structurile din subordine[art.46 alin.(3) din Legea nr.90/2001]. Ordinele sunt, de regulă, acte juridice administrative prin care ministrul soluţionează probleme concrete din sfera de activitate a ministerului pe care îl conduce. Ele au, în principiu, un caracter individual, fiind acte de aplicare ale prevederilor normative.

         Instrucţiunile constituie acte administrative cu caracter normativ, prin intermediul cărora sunt trasate regulile generale de conduită în domeniul de competenţă a ministrului, pentru organele şi celelalte servicii desconcentrate subordonate. În unele situaţii, instrucţiunile pot fi emise în comun cu un alt minister sau organ interesat. Sunt însă şi miniştri ale căror instrucţiuni sunt obligatorii nu doar pentru ministerul în cauză, organe şi unităţi subordonate, ci şi pentru alte ministere şi alte organe ale administraţiei publice. Acesta este şi cazul, spre exemplu, al ministrului de finanţe, ale cărui instrucţiuni referitoare la aplicarea unor prevederi fiscale sunt obligatorii şi pentru personalul serviciilor de specialitate din cadrul altor ministere sau altor organe ale administraţiei publice.

         Ordinele şi instrucţiunile pot fi emise atunci când legea prevede o asemenea competenţă pentru ministere şi atunci când hotărârea Guvernului stabileşte exercitarea unei asemenea atribuţii. Însă ordinele şi instrucţiunile nu vor putea modifica legea sau hotărârea de Guvern şi nici nu pot aduce vreo atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale statuate de Constituţie. În caz contrar, persoana vătămată într-un drept al său printr-un asemenea act administrativ se va putea adresa justiţiei, pe calea contenciosului administrativ[7].

         În activitatea practică a oricărui minister se regăseşte şi „regulamente”, acte având de asemenea un caracter normativ şi făcând referire la organizarea şi funcţionarea ministerului şi a serviciilor subordonate, incluse în noţiunea mai largă de instrucţiuni şi aprobate prin ordin al ministrului. Practica administrativă mai cunoaşte şi „circularele”, acte cu caracter explicativ şi de îndrumare în ceea ce priveşte modalitatea de desfăşurare a anumitor activităţi ministeriale, precum şi „rezoluţiile”, acte de soluţionare a unor chestiuni concrete. În mod frecvent, rezoluţii şi chiar circulare emit şi conducătorii structurilor organizatorice interne ale ministerului- secretari de stat, secretari generali, directori generali, directori.

Ca autoritate de reprezentare, ministrul va reprezenta atât ministerul, dar va reprezenta şi statul român(în baza mandatului dat de Guvern), în diferitele organe/organisme internaţionale sau pentru încheierea unor acorduri, convenţii, înţelegeri internaţionale.

         Atribuţiile generale ale miniştrilor pentru domeniul propriu de activitate, se regăsesc statuate în Secţiunea a IV-a, art.53 alin.(1) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor. Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate următoarele atribuţii generale:

  1. organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici;
  2. iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de Guvern;
  3. acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrată celei de dezvoltare economico-socială a Guvernului;
  4. fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual, pe care le înaintează Guvernului;
  1. urmăreşte proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul ministerului, în baza bugetului aprobat;
  2. reprezintă interesele statului în diferite organe şi organisme internaţionale, în conformitate cu acordurile şi convenţiile la care România este parte şi cu alte înţelegeri stabilite în acest scop, şi dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate;
  3. iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propune întocmirea formelor de aderare la cele existente;
  4. urmăreşte şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care România este parte şi ia măsuri pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării la structurile europene sau în alte organisme internaţionale;
  5. i) coordonează şi urmăreşte elaborarea şi implicarea de

                      politici şi strategii în domeniul de activitate a

                     ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului;

avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor neguvernamentale şi cooperează cu acestea în

                      realizarea scopului pentru care au fost create;

  1. k) colaborează cu instituţii de specialitate pentru formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale a personalului din sistemul lor;
  2. l) aprobă, după caz, editarea publicaţii de  specialitate şi informare.

         Referitor la dispoziţiile constituţionale ce descriu atribuţiile generale ale miniştrilor , se impun însă unele precizări[8]. Deşi legea organică prevede că miniştrii „iniţiază” proiecte de legi, totuşi dreptul de iniţiativă legislativă aparţine Guvernului, iar nu fiecărui ministru privit individual, aceştia putând doar să propună Guvernului iniţierea unui proiect de lege. În ceea ce priveşte ordonanţele Guvernului, trebuie făcută o delimitare între ordonanţele pentru care Guvernul a fost abilitat de Parlament a le emite şi ordonanţele de urgenţă. În cazul ordonanţelor pentru care Guvernul a primit abilitatea Parlamentului, nu se va putea pune problema iniţierii lor de către miniştrii, întrucât iniţiativa a fost deja exercitată de către Guvern, în momentul în care acesta a solicitat abilitarea din partea organului legislativ. Însă ministrul va putea fi însărcinat de Guvern să elaboreze proiectul ordonanţei (pentru care Guvernul a primit abilitare). Cât priveşte ordonanţele de urgenţă, situaţia lor va fi diferită, şi aceasta deoarece emiterea lor nu este condiţionată de o abilitare prealabilă din partea Parlamentului.

         Astfel, apreciindu-se că sunt întrunite condiţiile stabilite de legea fundamentală pentru astfel de acte, iniţierea lor s-ar putea face şi de către un

ministru. Decizia finală privind adoptarea acestor ordonanţe de urgenţă va reveni tot Guvernului care, dacă-şi va însuşi actul, va înainta ordonanţa Parlamentului, aceasta intrând în vigoare după depunerea ei la organul legiuitor al ţării.

         Cât priveşte competenţa miniştrilor de a aviza proiectele de hotărâri şi ordonanţe ale Guvernului şi proiectele de lege, aceasta vizează doar acele proiecte ce cuprind reglementări în domeniul de activitate al respectivului ministru. Miniştrii au de asemenea obligaţia de a contrasemna hotărârile şi ordonanţele a căror punere în executare sunt în sarcina lor.

         Miniştrii îndeplinesc şi alte atribuţii specifice, stabilite prin acte normative, în domeniul propriu de activitate[art.53 alin.(2) din Legea nr.90/2001]. Pentru îndeplinirea oricărei atribuţii generale sau specifice, miniştrii folosesc aparatul propriu al ministerelor, precum şi instituţiile aflate în subordinea, coordonarea sau sub autoritatea lor.

         Funcţia de ministru încetează ca urmare a : demisiei, revocării, pierderii drepturilor electorale, stării de incompatibilitate, a decesului, precum şi în cazul demiterii dacă ministrul a fost condamnat penal sau averea sa a fost declarată, în totalitate sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, ambele ipoteze decise prin hotărâre judecătorească irevocabilă[art.5 coraborat cu art.8 alin.(2) din Legea nr.90/2001]. În situaţia încetării funcţiei ministeriale şi până la desemnarea unui nou titular, atribuţiile vor fi exercitate de către premier sau de un ministru interimar desemnat de acesta.

         În cazul în care încetarea calităţii intervine ca urmare a demisiei, pierderea drepturilor electorale, incompatibilităţii, decesului ori în alte situaţii prevăzute de lege, Preşedintele României declară, la propunerea primului-ministru, funcţia executivă vacantă. Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face prin decret prezidenţial, având loc în caz de remaniere guvernamentală.

         Dacă respectivul ministru a demisionat, a fost demis, revocat, este în imposibilitatea de a exercita atribuţiile ce îi revin ori a devenit incompatibil, şeful statului, la propunerea premierului, desemnează un interimar pentru o perioadă de 45 de zile.

         Propunerea de numire a noului membru al Guvernului trebuie făcută de către primul-ministru şefului de stat în cel mult 15 zile de la data încetării ocupării funcţiei. Deoarece funcţia ministerială şi cea de membru al Guvernului sunt compatibile cu cea de deputat ori de senator, încetarea calităţii parlamentare nu influenţează, în principiu, calitatea administrativă şi nici vice-versa, decât în situaţiile în care cauzele sunt comune celor două ipoteze(spre exemplu: pierderea cetăţeniei române, a drepturilor electorale, ş.a.).

 

 

 

3.2.2. Secretarii de stat

 

 

         În activitatea lor, miniştrii sunt ajutaţi de către secretarii de stat, care sunt numiţi, la propunerea ministerului sau, cel puţin, după consultarea acestuia, şi eliberaţi din funcţie, prin decizie a premierului. În relaţie cu funcţiile şi atribuţiile ce revin ministerului, pot fi desemnaţi unul sau mai mulţi secretari de stat, conform prevederilor hotărârii Guvernului privind organizarea şi funcţionarea ministerului în cauză(art.47 din Legea nr.90/2001).

         Secretarii de stat se subordonează ierarhic primului-ministru, care îi numeşte şi eliberează din funcţie şi care îi poate sancţiona disciplinar. În faţa ministrului, răspunderea lor este antrenată doar cu privire la atribuţiile ce le-au fost delegate de acesta în cadrul ministerului. Spre deosebire de secretarii de stat, miniştrii şi miniştrii-delegaţi, fiind membrii ai Guvernului, nu se subordonează ierarhic primului-ministru, ci doar Guvernului. Astfel, primul-ministru nu îi va putea sancţiona din punct de vedere disciplinar, dar va putea propune Preşedintelui României revocarea lor din funcţie, în condiţiile normelor legale. Ca atare, secretarii de stat îşi îndeplinesc atribuţiile delegate în numele ministerului(art.48), faţă de care aceştia răspund de modalitatea în care le exercită. Este şi raţiunea pentru care, în exercitarea atribuţiilor delegate, secretarii de stat nu au competenţa de a emite acte juridice(această competenţă aparţinând, în exclusivitate, ministrului).

         Art.47 din Legea nr.90/2001, potrivit căruia în activitatea sa, ministrul este ajutat de către unul sau mai mulţi secretari de stat, potrivit hotărârii Guvernului de organizare şi funcţionare a ministerului, a fost completat prin O.U.G. nr.64/2003 pentru stabilirea unor măsuri privind înfiinţarea, organizarea, reorganizarea sau funcţionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru din cadrul Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi a unor instituţii publice, fiind introdus un nou alineat, potrivit căruia, în cadrul ministerelor, instituţiilor publice sau altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, poate fi utilizată şi funcţia de subsecretar de stat, potrivit hotărârii Guvernului privind organizarea şi funcţionarea acestora[9].       

        Secretarii şi subsecretarii de stat conduc activitatea departamentelor ce le-au fost încredinţate în cadrul ministerelor sau al altor organe în cadrul cărora funcţionează, ajutând ministrul în acţiunea sa de conducere. Dacă, din diferite motive, ministrul nu-şi va putea exercita atribuţiile curente, el va desemna secretarul de stat care să exercite aceste atribuţii, înştiinţându-l pe primul-ministru despre aceasta(art.51 din Legea nr.90/2001).

         La nivelul fiecărui minister este stabilită, prin dispoziţiile legii, funcţia de secretar general al ministerului[10], funcţionar public de carieră, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism. Alături de acesta se află şi unul sau doi secretari generali adjuncţi, toate aceste funcţii publice fiind reglementate prin Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, dar introduse în aparatul propriu al ministerelor prin hotărâre a Guvernului anterioare acestei legi[11].

         Rolul declarat al secretarului general este acela de a asigura stabilitatea funcţionării ministerului, continuitatea conducerii şi îndeplinirea legăturilor funcţionale între structurile ministeriale, constituind practic „zona de legătură a acţiunii administrative cu voinţa politică”[12].

         În ceea ce priveşte natura juridică a funcţiei, aceasta nu diferă cu nimic de celelalte funcţii publice din structura ministerului, care se ocupă tot prin concurs sau examen, pe criteriu de profesionalism, secretarul general fiind deci un funcţionar public. Faptul că legiuitorul prevede în competenţa sa şi „realizarea legăturilor funcţionale între structurile ministerului” [art.49 alin.(1) din Legea nr.90/2001] semnifică totuşi că ţi rezervă un loc şi un rol aparte, pe care ceilalţi funcţionari publici din minister nu îl au. Nu poate fi însă concis faptul că secretarul general ar face parte din conducerea propriu-zisă a ministerului(aceasta realizându-se, în exclusivitate, de către ministru, ajutat însă de unul sau mai mulţi secretari de stat).

         Secretarul general al ministerului îndeplineşte însărcinările prevăzute de Regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului sau cele care îi sunt încredinţate prin ordin al ministrului, dar conform prevederilor art.49 alin.(2) din Legea nr.90/2001, el are următoarele atribuţii şi responsabilităţi:

  1. coordonează buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor cu caracter funcţional din cadrul ministerului şi asigură legătura operativă  dintre ministru şi conducătorii tuturor compartimentelor din minister şi unităţile subordonate;
  2. colaborează cu compartimentele specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum

     şi cu secretarii judeţelor şi cu directorii generali de prefectură, în probleme                 de interes comun;

  1. primeşte şi trimite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniţiate de minister şi asigură avizarea actelor normative primite de la alţi iniţiatori;
  2. primeşte şi transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniţiate de minister şi asigură avizarea actelor normative primite de la iniţiatori;
  3. transmite Secretariatului General al Guvernului proiectele de acte normative iniţiate de minister, pentru a fi discutate în şedinţa Guvernului;
  4. urmăreşte şi asigură finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost iniţiate de minister;
  5. monitorizează şi controlează elaborarea raporturilor periodice, prevăzute de reglementările în vigoare;
  6. coordonează întregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de personal şi principiile directoare pentru managementul de personal din cadrul compartimentelor.

          În realizarea sarcinilor ce îi revin, secretarul general este ajutat de unul/doi secretari generalo adjuncţi care, la rândul lor, sunt tot funcţionari publici de carieră, numiţi, după caz, prin concurs ori examen,

prin decizie a primului-ministru, potrivit reglementărilor art.19 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea nr.161/2003.

         Alături de secretarii de stat, ministrului îi poate veni în ajutor, în îndeplinirea sarcinilor ce îi revin, şi un ministru-delegat(este cazul ministrului administraţiei şi internelor, ministrului economiei şi comerţului, ministrului integrării europene şi al ministrului muncii, solidarităţii sociale şi familiei, care beneficiază de ajutorul unui ministru-delegat). Miniştrii-delegaţi, de regulă, sunt plasaţi fie pe lângă premier, fie pe lângă un ministru. Deşi sunt membri ai Guvernului, ei nu au calitatea de miniştri în sensul prevăzut de Constituţie, neaplicându-li-se regula contrasemnării actelor.

         Iar, deşi în cadrul şedinţelor guvernamentale, ca membrii ai Guvernului, numiţi în aceleaşi condiţii constituţionale, ministrul şi ministrul-delegat au drepturi egale, odată întorşi la minister, ministrul-delegat va fi subordonat ierarhic ministrului, singurul conducător al tuturor serviciilor ministerului.

 

 

3.2.3. Structura organizatorică internă-aparatul propriu

 

 

         Structura organizatorică internă a ministerelor este alcătuită din compartimentele interne ale ministerelor, divizate în compartimente de specialitate, compartimente funcţionale sau generale şi compartimente auxiliare[13]

         Compartimentele de specialitate desfăşoară activităţi de specialitate, specifice domeniului propriu de activitate al respectivului minister. Spre exemplu, în cadrul Ministerului de Externe funcţionează: Direcţia drept internaţional şi  tratate, Direcţia generală de afaceri consulare etc.; în cadrul Ministerului Economiei şi Comerţului: Direcţia generală pentru cooperare economică internaţională, Direcţia generală politică energetică, Direcţia producţiei de apărare etc.; în Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei: Direcţia dialog social, Direcţia generală politici şi asistenţă socială ş.a.m.d.

          Compartimentele funcţionale(generale) se regăsesc în cadrul fiecărui minister: compartimente de secretariat, relaţii cu publicul, resurse umane, compartimentul financiar-contabil, administrativ, juridic etc.

         Compartimentele auxiliare îşi au locul în rândul ministerelor şi altor organe de specialitate, sub diverse titulaturi(grup, comitet, comisie), având un caracter consultativ. De asemenea este vorba de comisiile de dialog social, ce îşi desfăşoară activitatea în cadrul ministerelor, din anexa la Hotărârea Guvernului nr.314/2001[14].

         Compartimentele interne sau administraţia centrală propriu-zisă a ministerelor sunt: birourile, serviciile, direcţiile, direcţiile generale, departamentele şi alte compartimente, care nu sunt însă subiecte de drept administrativ şi nu au personalitate juridică[15]. În vederea îndeplinirii competenţelor specifice domeniului propriu de activitate şi conferite de lege, fiecărui minister îi este stabilită o anumită structură organizatorică. Datorită acestui aparat propriu al ministerului, înfiinţat o dată cu actele proprii de organizare şi funcţionare, se vor putea realiza sarcinile ce îi revin şi exercita funcţiile şi atribuţiile prevăzute prin lege. Aceste „subdiviziuni” ministeriale nu sunt forme organizatorice distincte în sistemul autorităţilor administraţiei publice centrale, nu sunt autorităţi publice de sine-stătătoare. Ele nu au calitatea de „autorităţi” prin intermediul cărora să fie exercitată puterea executivă, deoarece atribuţiile pe care fiecare dintre aceste subdiviziuni organizatorice le are nu sunt prevăzute de lege, ci sunt hotărâte de însuşi ministrul respectiv, care, prin acte proprii, face o repartizare a sarcinilor ministerului, pe aceste subdiviziuni organizatorice.    

          Aceste structuri, din care este constituit însuşi ministerul, nu au competenţă proprie pentru a avea calitatea de autoritate, ci au doar sarcini de serviciu. Din cauza acestor caracteristici, ele nu sunt, în principiu, subiecte de drept administrativ şi nici nu beneficiază de personalitate juridică[16].

         Birourile constituie unitatea de bază în structura de organizare a oricărui minister, organizate pentru îndeplinirea unei activităţi omogene sau pentru mai multe activităţi complementare, care presupun o conducere unitară. Birourile sunt fie independente, fie în cadrul unei direcţii, serviciu etc.

         Serviciile sunt organizate pentru realizarea unei activităţi importante, cu volum mare de muncă, sau complementare, care necesită o conducere unitară. Ele pot funcţiona fie în mod independent, fie cumulate în cadrul unor direcţii, având în alcătuirea lor, de regulă, două ori mai multe birouri.

         Direcţiile sunt la rândul lor compartimente organizatorice în structura ministerelor, departamentelor sau direcţiilor generale, care coordonează activităţile mai multor servicii/birouri.

         Direcţiile generale reprezintă compartimente din structura ministerelor/ departamentelor, ce desfăşoară o activitate circumscrisă de un domeniu funcţional distinct, în care o asemenea structură organizatorică este impusă de importanţa acestor activităţi. 

         În cadrul personalului fiecărui minister, o situaţie distinctă şi specială o reprezintă conducătorii direcţiilor generale, al căror statut este configurat de dispoziţiile generale ale Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici(modificată şi completată prin Legea nr.161/2003), potrivit căruia aceştia sunt funcţionari publici. Realitatea socio-politică îi situează însă pe aceştia la joncţiunea dintre acţiunea administrativă şi voinţa politică. Rolul politic al acestor directori şi directori generali este unul deosebit de important în funcţionarea compartimentelor pe care le coordonează şi, a ministerelor în cauză, aceasta fiind şi raţiunea pentru care ei au nevoie de încrederea deplină a ministrului care îi numeşte în funcţie.

         Departamentele se înfiinţează ca subdiviziuni ale ministerelor, în structura internă a acestora ,în vederea asigurării coordonării şi orientării generale a activităţii într-unul din domeniile ce i-au fost afectate. Un departament poate avea în compunere aceleaşi compartimente ca un minister: birouri, servicii, direcţii, direcţii generale, putând fi aşadar investit de conducere, coordonare, control etc. Distincţia fundamentală dintre minister şi departament este aceea că cel din urmă, neavând prerogativa de autoritate a administraţiei publice, nu poate emite acte administrative în nume propriu. Departamentul este condus de către un secretar de stat sau, după caz, de un subsecretar de stat.

În unele ministere, în funcţie de specificul activităţii, se pot organiza inspectorate de stat(asimilate direcţilor sau, după caz, direcţiilor generale), comisii naţionale(asimilate departamentelor), oficii ş.a. În mod cu totul excepţional şi în

termen limitat, în cadrul unor ministere cu activitate complexă se pot organiza departamente vizând implementarea politicii economice într-o anumită ramură/ subramură economică.

         În funcţie de natura activităţii, ministerele pot avea şi compartimente în străinătate. Misiunile diplomatice şi oficiale consulare se stabilesc prin decrete prezidenţiale, la propunerea Guvernului. Alte compartimente externe(ca reprezentanţa comercială, spre exemplu) se stabilesc prin hotărâre guvernamentală. Unele ministere au în teritorii constituite structuri exterioare sau teritoriale(internele, apărarea naţională), unele organizate ca organe distincte (sănătate, învăţământ, finanţe), iar altele ca organe locale cu dublă subordonare(cultura).

         Structurile de control, inspecţie şi audit sunt compartimente aflate întotdeauna în directa subordonare a ministrului, prin intermediul cărora sunt întreprinse controlate disciplinare, inspecţii tehnice ori verificări financiare, în raport cu normele legale în materie sau cu situaţii survenite.

         Structura organizatorică a ministerului este stabilită prin hotărârea de organizare şi funcţionare a ministerului respectiv, fiind materializată într-o anexă, sub forma unei scheme grafice denumită „organigramă”, în cadrul căreia se regăsesc toate compartimentele organizate în structura ministerială, începând cu departamentul şi până la nivel de direcţie, precum şi cele asimilate acestora,.

         Organizarea altor compartimente, la nivel inferior(birouri, servicii, ş.a.) se face, de regulă, prin ordin al ministerului, dar în cadrul numărului de personal aprobat ministerului prin hotărârea de organizare şi funcţionare a acestuia. Guvernul poate dispune, prin hotărâre, modificări în organizarea şi funcţionarea ministerelor, precum şi transferul unor activităţi de la un minister la altul, ori la organele de specialitate din subodinea Guvernului.

         În corelare cu funcţiile, atribuţiile şi implicit cu structura organizatorică aprobată, fiecărui minister îi este stabilit numărul de personal. Aceasta se face numai prin hotărâre a Guvernului, în cadrul acestui număr nefiind incluse, de regulă, funcţiile de demnitari(respectiv

ministrul, secretarii de stat şi subsecretarii de stat), precum şi posturile aferente cabinetului ministrului. Personalul ministerelor se compune din următoarele categorii[17]: personalul de conducere, personalul de conducere de specialitate, personalul de execuţie administrativ şi personalul de deservire. Atribuţiile personalului din compartimentele ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului, iar numirea şi eliberarea din funcţie a personalului se fac de asemenea prin ordin al ministrului.

         Personalul din aparatul propriu al ministerului are calitatea de funcţionar public, fiindu-i aplicabile dispoziţiile Statului funcţionarilor publici. 

 

3.2.4. Colegiul ministerului

 

 

         Colegiul ministerului reprezintă, potrivit prevederilor Legii nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor[18], un organ ce funcţionează pe lângă ministru, având rol consultativ[19]. Componenţa, precum şi regulamentul de organizare se aprobă prin ordin al ministrului, care îl convoacă şi îl prezidează în şedinţe în cadrul cărora se dezbat problemele ale activităţii ministeriale.

         Colegiul se compune din secretari de stat, directori, directori generali, secretarul general, precum şi din  alte persoane desemnate de ministru[20].

         Preşedintele colegiului este însuşi ministrul, iar în absenţa acestuia, atribuţiile preşedintelui vor fi îndeplinite de un secretar de stat(desemnat de ministrul în cauză). Organul consultativ se întruneşte, la cererea şi sub preşedinţia ministrului, cel puţin o dată pe lună sau ori de câte ori este necesar în vederea dezbaterii unor chestiuni referitoare la activitatea ministerului. În urma deliberărilor, colegiul adoptă recomandări, cu votul a cel puţin jumătate plus unu din numărul total al membrilor prezenţi. Aceste recomandări ale colegiului, care nu se concretizează însă în ordine, pot fi aduse la conştiinţa celor interesaţi prin intermediul circularelor, doar după exprimarea, în acest sens, a acordului ministrului. Totuşi, cu sau fără consultarea colegiului, ministrul are dreptul de a stabili măsuri obligatorii pentru domeniul de competenţă al ministerului.

         Deşi prevederile legale în vigoare(este vorba de Legea nr.90/2001) nu acreditează ideea că organizarea şi funcţionarea colegiului ministerelor ar constitui o ipoteză asupra căreia Guvernul ar putea aprecia în ceea ce priveşte oportunitatea existenţei/inexistenţei acestui organ consultativ, cu toate acestea în organigramele unora dintre ministere el nu apare individualizat şi nici în hotărârile Guvernului privind organizarea şi funcţionarea lor nu se fac referiri la acest colegiu[21].

 

 

3.2.5. Cabinetul demnitarului

 

 

         În fiecare minister este organizat cabinetul ministrului, cu personal propriu, căruia nu i se aplică prevederile Statutului funcţionarilor publici.

         Cabinetul demnitarului a fost înfiinţat prin O.G. nr.32/30 ianuarie 1998[22]. În prima etapă, ordonanţa defineşte noţiunea de „demnitari din administraţia publică centrală”, statuând că aceştia sunt: primul-ministru, ministrul de stat, ministrul-delegat pe lângă primul-ministru, secretarul de stat-membru al guvernului, secretarul de stat, subsecretarul de stat şi asimilaţii acestora, precum şi prefectul şi subprefectul, ca reprezentanţi ai Guvernului. Reglementările ordonanţei precizează de asemenea şi autorităţile publice în al căror aparat de lucru se constituie cabinetul

demnitarului, acestea fiind: Guvernului, ministerelor(cu excepţia Ministerului Apărării Naţionale), organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în  aparatul tehnic al prefecturilor.

         Însă referitor la dispoziţiile O.G. nr.32/30 ianuarie 1998 sunt impetuos necesare unele observaţii[23]:

  • • deşi prevederile cuprinse în ordonanţă privesc „admiraţia publică centrală” în întregul său, enumerarea cuprinsă în art.2 al actului normativ lasă în afara acestei reglementări unele autorităţi ale administraţiei publice centrale. Este vorba despre aparatul de lucru al Preşedinţiei şi cel al Ministerului Apărării Naţionale(exceptând în mod expres de prevederile art.2);
  • • menţiunea construirii acestor cabinete la „organele de specialitate ale administraţiei publice centrale” este una imprecisă, ducând la diferite interpretări, întrucât din dispoziţiile în materie nu se poate conchide dacă acestea se aplică numai celor din subordinea Guvernului şi a ministerelor sau şi celor autonome ori înfiinţate pe lângă Parlament şi care, prin natura juridică, rămân tot autorităţi ale administraţiei publice centrale(ca: Serviciul Român de Informaţii, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Consiliul Legislativ, Avocatul Poporului, Banca Naţională etc.);
  • • pe de altă parte, prevederile ordonanţei exced sfera „administraţiei centrale”, deoarece au în vedere organizarea acestor cabinete şi în „aparatul tehnic al prefecturilor”, prefecţii fiind, desigur, autorităţi ale administraţiei publice locale.

Compunerea cabinetului demnitarului este realizată de către: directorul de cabinet, asistentul de cabinet, consilierul personal, secretarul personal şi curierul personal, numărul fiecăruia dintre aceste funcţii fiind diferit, în raport de funcţia deţinută de însuşi demnitarul în discuţie(variind de la 5, în cazul subprefectului, la 23, în situaţia primului-ministru).

Personalul din cadrul cabinetului este numit ori eliberat din funcţie numai la propunerea demnitarului în subordinea căruia funcţionează, funcţiile fiind astfel exceptate, în mod tacit, de la regula ocupării prin concurs sau examen. Contractul de muncă al acestor persoane se încheie pe o perioadă determinată, în condiţiile legii, perioada fiind echivalentă cu cea a duratei mandatului demnitarului. Dacă în structura cabinetului se regăsesc funcţionari publici ce provin de la alte instituţii, atunci cu acordul instituţiilor respective, contractul de muncă încheiat cu acestea se va suspenda până la revenirea funcţionarilor în funcţia anterior deţinută la aceste instituţii.

         Întreaga activitate a cabinetului demnitarului este aflată sub atenta coordonare a directorului de cabinet, a cărui răspundere va fi antrenată în faţa demnitarului referitor la aceasta.

*

*          *

         Atribuţiile, organizarea şi funcţionarea, precum şi structura organizatorică şi numărul de posturi pentru cele 15 ministere sunt, în prezent, stabilite prin hotărâre de Guvern, prin ordonanţe sau lege.

 

[1] Santai, I., op. cit.,p.245

[2] Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat în sensul că, în faţa instanţelor de judecată, drepturile procesuale ale unui minister pot fi legal exercitate numai de către conducătorul acestuia care, potrivit art.46 alin.2 din Legea nr.90/2001, este organul ce reprezintă ministerul în justiţie. Deci, recursurile declarate de către secretarul general al unui minister şi de un director dintr-un alt minister, ca pretinşi reprezentanţi legali ai respectivelor ministere, au fost respinse ca fiind declarate de persoane fără calitate procesuală (Decizia nr.1522/18.04.2002, Secţia Contencios Administrativ) în Albu, E., op. cit.,p.183  

[3] Preda, M., Autorităţile…,p.287; Manda, C., op. cit.,p.369; Preda, M., Drept administrativ…,p.110; Tarangul, E. D., Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944,p.130

[4] Manda, C., op. cit.,p.369

[5] Idem

[6] Albu, E., op. cit.,p.184

[7] Vida, I., op. cit.,p.131

[8] Preda, M., Drept…,p.111

[9] Completarea art.47 din Legea nr.90/2001 reprezintă o corelare a prevederilor legale cu situaţia deja existentă. Astfel, spre exemplu, potrivit H.G. nr.13/2001 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Informaţiei Publice, Oficiul Naţional pentru Rromi, care funcţiona în cadrul acestui minister, era condus de un subsecretar de stat.

[10] Art.49 din Legea nr.90/2001

[11] Ca exemplu: H.G. nr.487/1998 pentru modificarea şi completarea H.G. nr.65/1997 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, publicată în M. Of., P.I., nr.303/19.08.1998; H.G. nr.133/1998 pentru modificarea şi completarea H.G. nr.479/1994 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe, publicată în M. Of., P.I., nr.119/19.03.1998 etc.

[12] Albu, E., op. cit.,p.187

[13] Albu, E., op. cit.,p.157

[14] H.G. nr.314/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea comisiilor de dialog social în cadrul unor ministere şi al prefecturilor, publicată în M. Of., P.I., nr.142/22.03.2001

[15] Manda, C., op. cit.,p.373

[16] Pavelescu, T., Moinescu, G., op. cit., p.125

[17] Preda, M., Autorităţile…, p.290; Pavelescu, T., Moinescu, G., op. cit.,p.125

[18] Art.52 din Legea nr.90/2001

[19] Spre exemplu, în situaţia Ministerului Apărării Naţionale pe lângă ministru funcţionează Consiliul de Planificare a Apărării, cu rol deliberativ, a cărui organizare şi funcţionare este stabilită prin regulament, aprobat prin ordin al ministrului apărării naţionale, conform prevederilor art.6 alin.3 din O.U.G. nr.41/2001

[20] Precum şefi ai compartimentelor independente,, şeful compartimentului juridic, persoane având diverse funcţii de conducere în corelaţie cu natura şi structura ministrului.

[21] Singurele care au în structura organizatorică, din punct de vedere al actelor normative ce le reglementează organizarea şi funcţionarea, Colegiul ministerului sunt: Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul Administraţiei şi Internelor, Ministerul Justiţiei şi Ministerul Afacerilor Externe. 

[22] Publicată în M. Of., P.I.,nr.42/30.01.1998

[23] Preda, M., Drept…, p.117; Preda, M., Autorităţile…,p.290 şi urm.