- • sogintea instituţiei ministeriale
- • istoric al organizării ministerelor
Guvernul, creaţie a timpurilor moderne, a apărut ca organ de sine-stătător o dată cu cele dintâi constituţii, implicit cu dreptul administrativ
propriu-zis. Originea instituţiei guvernamentale se regăseşte, în statele Europei continentale, în fostele consilii regale din perioada absolutismului monarhic.
În cadrul monarhiei absolute, monarhul deţinea toate funcţiile supreme în stat, în virtutea dreptului de suveranitate legiferând, administrând şi judecând. Persoana sa era inviolabilă, iar voinţa nelimitată. Aceleaşi trăsături le sunt caracteristice şi domnitorilor români, căci ei „ nu aveau pe nimeni asupra-le, numai pe Dumnezeu şi legea. Nu erau nici supuşi vreunui domn străin şi nici închinaţi.
Războiul, pacea, viaţa, moartea şi averea tuturor supuşilor lor atârnau numai şi numai de averea lor şi ei porunceau tuturora fără să li se împotrivească cineva, după cum le plăcea, fie că aveau sau nu dreptate”[1]. În vederea îndeplinirii dispoziţiilor sale, monarhul avea agenţi, care acţionau în numele său, de regulă pe întreg teritoriul statului, consideraţi funcţionarii coroanei, servitorii monarhului ori dregătorii domnului(în Ţările Române)[2].
Apariţia acestor „slujitori” este un proces complex, legat de apariţia unei clase sociale veritabile, a clasei privilegiate, a rangurilor şi a titlurilor de nobleţe. Cu origini încă din Antichitate, fenomenul în sine reprezintă o trăsătură a întregului Ev Mediu, însă cu pronunţate diferenţieri de la un spaţiu politico-cultural la altul, nuanţări ce au avut o influenţă determinată asupra programelor revoluţiilor burgheze şi asupra prevederilor celor dintâi constituţii scrise(în ceea ce priveşte natura regimului politic, structura parlamentară etc.). Astfel, „ procesul de ` boierie` mai peste tot este legat de exercitarea unor funcţii militare, apoi administrative şi jurisdicţionale, în timp scăzând ponderea primelor şi crescând ponderea celor din urmă”[3].
La germani, spre exemplu, s-a impus instituţia funcţionarilor pe viaţă, care depindeau direct de coroană(soluţie menţinută şi actualmente). Însă vreme îndelungată s-a menţinut confuzia între activităţile administrative şi cele cu caracter jurisdicţional. Până în cea de-a doua jumătate a secolului al XIX-lea, în Anglia judecătorii au continuat să fie învestiţi cu prerogative administrative, deoarece administraţia era privită ca o executare a legii.
Treptat, monarhii se vor înconjura de un corp de consilieri care, în mare parte, va deveni un corp specializat, constituind ”casta” miniştrilor, în accepţiunea modernă a noţiunii.
Procesul istoric de conturare, ca instituţie juridică, instituţie a dreptului public, a Guvernului, este intim legat de cel al apariţiei departamentelor, ca organe centrale ale administraţiei de stat. În ceea ce priveşte statul român, apariţia miniştrilor, deci implicit apariţia ministerelor, în sensul modern al termenului, precede apariţia Guvernului, în sensul de organ de stat, subiect în raporturile de drept administrativ în nume propriu.
Izvoarele juridice ale ministerelor vorbesc despre o administraţie centrală departamentală, aflată sub conducerea unor miniştri, ca existând în Ţările Române cu mult timp înainte de înfiinţarea, ca organ de stat, a instituţiei Guvernului.
Astfel, Regulamentele Organice intrate în vigoare în anul 1831 în Muntenia şi în 1832 în Moldova statuează transformarea unor ranguri boiereşti în funcţii de miniştrii: „ marelui vornic din lăuntru” îi reveneau atribuţii din domeniul problemelor interne, al agriculturii, învăţământului, al lucrărilor publice, asistenţei sociale şi sănătăţii; „ marele vistiernic” administra finanţele, comerţul şi industria ţării; „marele spătar” controla oastea; „marele logofăt al credinţei” răspundea de problemele cultelor; „secretarul statului” era şeful cancelariei, constituind puntea de legătură cu toate celelalte departamente şi cu agenţii externi şi contrasemnând orice decret al domnitorului român.
Anul 1859 al Unirii Principatelor a impus noi direcţii de orientare în ceea ce priveşte organizarea administraţiei departamentelor, fiind constituite 8 ministere: Interne, Justiţie, Finanţe, Afaceri Străine, Lucrări Publice, Război şi Control, Culte şi Instrucţiune Publică. În perioada premergătoare Marii Uniri din 1918 se constată unele modificări în cadrul organizării administraţiei centrale departamentale: în anul 1864 a fost înfiinţată Curtea de Conturi, luând locul Ministerului Controlului, în anul 1883 s-a constituit Ministerul Domeniilor, urmând apoi unirea divizarea altor ministere.
Cerinţa esenţială ce necesită o rezolvare în perioada 1918-1938 în ceea ce priveşte reglementarea juridică o reprezintă unificarea legislativă, în vederea armonizării unităţii politice cu cea juridică. Deşi încă din 1920 unitatea statului
naţional fusese deja realizată, procesul de unificare legislativă a fost unul de lungă durată, extinzându-se până în preajma celui de-al doilea război mondial.
Fenomenul unificării legislative a cunoscut două metode. Cea dintâi s-a concretizat în extinderea aplicării unora dintre legile vechii Românii în cadrul întregului teritoriu naţional, iar cea de-a doua prin elaborarea unor acte normative unice, noi, înlăturându-se astfel reglementările anterioare paralele ce guvernau aproape toate ramurile dreptului. Întrucât dreptul constituţional şi cel administrativ gravitau în jurul concepţiei de „ organizare a puterii” şi a „ administraţiei de stat”[4], legiuitorul român s-a axat în mod primordial pe ideea unificării acestor două planuri.
În domeniul dreptului administrativ procesul unificării legislative echivala cu însăşi unificarea aparatului de stat atât la nivel central, cât şi la nivel local. Serviciile publice erau conduse de Consiliul Dirigent în Transilvania, iar în Basarabia şi Bucovina atribuţiile acestora erau înfăptuite de către directorate şi secretariate de servicii. Competenţa Guvernului central, în cadrul căruia provinciile unite îşi găseau reprezentarea printr-un număr de miniştri, se răsfrângea asupra unor domenii precum: siguranţa statală, armata, împrumuturile publice, afacerile externe etc.
Păstrarea însă a acestor forme administrative nu şi-a mai găsit justificare în 1920, în condiţiile formării şi funcţionării unui Parlament unic, ales de către toţi cetăţenii români.
După 1929, o dată cu venirea la putere a naţional-ţărăniştilor, în cadrul organizării administrative centrale se adoptă Legea pentru organizarea ministerelor (2 august 1929). Dispoziţiile sale vor contura două tendinţe: prima constă în crearea cadrului general de organizare a ministerelor, iar cea de-a doua direcţie viza centralizarea administrativă. Ministerele, în cadrul acestei reglementări, au fost concentrate într-un sistem unitar, în cadrul căruia cel ce desemna persoana care forma Guvernul, cel ce numea ori revoca miniştrii era regele. Alături de miniştri secretari de stat, titluri de portofolii, din Guvern puteau face parte şi miniştri secretari de stat fără portofolii.
Una din noutăţile legislative introduse a fost instituţia subsecretarilor de stat, în cadrul ministerelor existente, subsecretarul se stat fiind adjunct al ministerului şi executând acele atribuţii date de către ministru. Această inovaţie a vizat atât înfăptuirea politicii de centralizare administrativă, cât şi asigurarea unor noi posibilităţi de poziţionare a vârfurilor partidelor politice.
Serviciile statului erau grupate pe zece ministere: Ministerul de Interne; Ministerul de Externe; de Finanţe; Justiţie; Ministerul Instrucţiunii Publice şi Cultelor; Armatei; Agriculturii şi Domeniilor; Ministerul de Industrie şi de Comerţ; Ministerul Lucrărilor Publice şi Comunicaţiilor; Ministerul Muncii, Sănătăţii şi Ocrotirii Sociale. Fiecare minister cuprindea un număr de direcţii, direcţiile erau alcătuite din servicii, serviciile la rândul lor din secţii, iar acestea din birouri. Unele direcţii şi servicii erau specifice fiecărui minister în parte, pe când altele erau comune tuturor ministerelor: direcţia contabilităţii, direcţia personalului, secretariatul general etc.
Constituţia română din anul 1938 instaurează dictatura regală. Conform acesteia, puterea executivă a regelui urma a se executa nu prin intermediul Guvernului, a cărui misiune a fost practic redusă la zero, ci prin miniştri, aceştia răspunzând politic doar în faţa regelui.
Perioada 1940-1944, caracterizată prin suspendarea aplicării Legii fundamentale, s-a remarcat prin faptul că Preşedintele Consiliului de Miniştri a primit puteri depline de a conduce statul, fiind de asemenea cel ce numea miniştri.
Aceştia, răspunzători de actele lor, putea fi trimişi în judecată în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Constituţia din anul 1948 prevedea că numărul, denumirea, atribuţiile, desfiinţarea ori contopirea ministerelor urmau a fi stabilite de către organul suprem al puterii statale. În cadrul acesteia era statuată şi instituţia răspunderii penale ministeriale.
Constituţia din anul 1952 nu mai reglementa instituţia răspunderii penale a membrilor Guvernului, dar nominaliza 28 de ministere, a căror listă a fost însă abrogată în anul 1957, o dată cu abrogarea întregului text al Legii fundamentale. Perioada ce a urmat Revoluţiei din Decembrie 1989 s-a concretizat, pe planul reorganizării administraţiei centrale de specialitate, printr-un rapid fenomen de înfiinţare a unor noi ministere.
Obiectul acestora de activitate trebuia armonizat în cel mai scurt timp cu obiectivele regăsite în Comunicatul către ţară din 22 decembrie 1989. Acest act, cu caracter constituţional, a desfiinţat doar structurile de putere ale regimului comunist, menţinând însă organele executive şi administrative centrale[5]. S-au menţinut în vigoare, în măsura în care corespundeau din punct de vedere al compatibilităţii cu noile acte cu caracter constituţional, dispoziţii regăsite în Constituţia din 1965, armonizată însă cu seria de Decrete- Legi adoptate de Consiliul Frontului Salvării Naţionale. Prin urmare, în 26 decembrie a fost numit primul- ministru, în 27 ministrul apărării naţionale şi a fost reorganizat Ministerul Apărării Naţionale, prin includerea în structurile sale a Departamentului Securităţii Statului şi a unor structuri organizatorice ale Ministerului de Interne.
În ziua de 28 decembrie sunt numiţi 2 vice- prim-miniştri, este înfiinţat Ministerul Agriculturii şi Mediului Înconjurător, al Culturii, al Economiei Naţionale, fiind de asemenea învestiţi miniştri în fruntea acestor ministere. În zilele ce au urmat, până la sfârşitul anului, au fost înfiinţate: Ministerul Industriei, Economiei,
Electrotehnicii şi Informaticii, Ministerul Sportului, al Învăţământului, Comisia Naţională pentru Statistică şi Comisia Naţională pentru Standarde şi Calitate.
Primele dispoziţii referitoare la Guvern apar în Decretul- Lege nr.2/27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea C.F.S.N., iar Decretul- Lege nr.10/31 decembrie 1989 a fost prima lege organică post-revoluţionară a Guvernului(privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Guvernului României).
Legea pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului României nr.37/7 decembrie 1990 reprezintă etapa următoare în cadrul procesului de constituire a principalei instituţii executive. Intrarea în vigoare, la 8 decembrie 1991 a noii Constituţii, nu a fost urmată şi de adoptarea unei legi de modificare expresă a Legii nr.37/1990, îngăduind ca reglementările acesteia să continue a fi invocate, „ făcându-se abstracţie de litera şi spiritul Constituţiei”[6], deşi trebuia considerată modificată implicit de Constituţie. Legea nr.37/1990 este abrogată în mod expres abia în 2001 prin Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor[7].
Deşi în anul 1990 au fost structurate şi alte ministere, totuşi despre o administraţie centrală de specialitate în adevăratul sens al cuvântului, care să-şi desfăşoare deci activitatea pe principii noi, democratice, nu se poate vorbi decât după intrarea în vigoare a Constituţiei din decembrie 1991. Chiar şi ulterior acestei date, numărul ministerelor ori al altor organe ale administraţiei centrale de specialitate nu a rămas constant, cunoscând numeroase oscilări.
Denumirea, numărul şi însăşi structura organizatorică a ministerelor din cadrul perioadei primei legislaturi(1992-1996)sunt într-o anume măsură diferite de perioada ce a urmat. Fiecare guvernare, operând modificări în structurile guvernamentale, a impus schimbări şi la nivelul administraţiei centrale de specialitate. Tinzându-se spre o cât mai bună structură organizatorică şi funcţională a tuturor instituţiilor ministeriale, orice ministru nou-numit în funcţie a operat modificări ale organizării ministerului propriu, „optimizând” structura ministerului după cum a apreciat-o ca fiind „mai funcţională”[8]. Dacă obiectivul propus a fost
şi atins este greu de apreciat. Cu toate acestea, cadrul acestei instabilităţi, al acestei „mobilităţi” periculoase îl constituie însăşi Constituţia României, care nici nu nominalizează, nici nu stabileşte numărul ministerelor.
[1] Cantemir, Dimitrie, Descriptio Moldavie, traducere de P. Pandrea, Editura de Stat pentru Literatură şi Artă, Bucureşti 1956,p.92-93
[2] Ţările Române, ca specific al organizării administraţiei feudale româneşti, au avut mari dregători competenţi doar pe o parte din teritoriul ţării(Banul Craiovei în Ţara Românească, Marele Vornic şi Marele Logofăt din Ţara de Sus şi din Ţara de Jos în Moldova), dregătorii ce au supravieţuit până în sec.al IX-lea(până la Regulamentele Organice)
[3] Iorgovan, A., op. cit.,p.338
[4] Cernea, E., Molcuţ, E., Istoria statului şi dreptului românesc, Editura Press Mihaela S.R.L. , Bucureşti 2001, p.249
[5] Din acest moment se dizolvă toate structurile de putere ale clanului Ceauşescu . Guvernul se demite. Consiliul de Stat şi instituţiile sale îşi încetează activitatea. Întreaga putere în stat este preluată de Consiliul Frontului Salvării Naţionale. Lui i se vor subordona Consiliul Militar Superior, care coordonează întreaga activitate a Armatei şi a unităţilor Ministerului de Interne. Toate ministerele şi organele centrale în actuala lor structură îşi vor continua activitatea normală, subordonându-se Frontului Salvării Naţionale, pentru a asigura desfăşurarea normală a întregii vieţi economice şi sociale(M. Of. nr.1/22 decembrie 1989,p.1)
[6] Iorgovan, A., op. cit.,p.351
[7] Publicată în M. Of., Partea I, nr.167/2.04.2001 şi intrată în vigoare pe data publicării
[8] Manda, C., op. cit.,p.105