- Consideraţii generale privind organizarea ministerelor
- • sogintea instituţiei ministeriale
- • istoric al organizării ministerelor
Guvernul, creaţie a timpurilor moderne, a apărut ca organ de sine-stătător o dată cu cele dintâi constituţii, implicit cu dreptul administrativ
propriu-zis. Originea instituţiei guvernamentale se regăseşte, în statele Europei continentale, în fostele consilii regale din perioada absolutismului monarhic.
În cadrul monarhiei absolute, monarhul deţinea toate funcţiile supreme în stat, în virtutea dreptului de suveranitate legiferând, administrând şi judecând. Persoana sa era inviolabilă, iar voinţa nelimitată. Aceleaşi trăsături le sunt caracteristice şi domnitorilor români, căci ei „ nu aveau pe nimeni asupra-le, numai pe Dumnezeu şi legea. Nu erau nici supuşi vreunui domn străin şi nici închinaţi.
Războiul, pacea, viaţa, moartea şi averea tuturor supuşilor lor atârnau numai şi numai de averea lor şi ei porunceau tuturora fără să li se împotrivească cineva, după cum le plăcea, fie că aveau sau nu dreptate”[1]. În vederea îndeplinirii dispoziţiilor sale, monarhul avea agenţi, care acţionau în numele său, de regulă pe întreg teritoriul statului, consideraţi funcţionarii coroanei, servitorii monarhului ori dregătorii domnului(în Ţările Române)[2].
Apariţia acestor „slujitori” este un proces complex, legat de apariţia unei clase sociale veritabile, a clasei privilegiate, a rangurilor şi a titlurilor de nobleţe. Cu origini încă din Antichitate, fenomenul în sine reprezintă o trăsătură a întregului Ev Mediu, însă cu pronunţate diferenţieri de la un spaţiu politico-cultural la altul, nuanţări ce au avut o influenţă determinată asupra programelor revoluţiilor burgheze şi asupra prevederilor celor dintâi constituţii scrise(în ceea ce priveşte natura regimului politic, structura parlamentară etc.). Astfel, „ procesul de ` boierie` mai peste tot este legat de exercitarea unor funcţii militare, apoi administrative şi jurisdicţionale, în timp scăzând ponderea primelor şi crescând ponderea celor din urmă”[3].
La germani, spre exemplu, s-a impus instituţia funcţionarilor pe viaţă, care depindeau direct de coroană(soluţie menţinută şi actualmente). Însă vreme îndelungată s-a menţinut confuzia între activităţile administrative şi cele cu caracter jurisdicţional. Până în cea de-a doua jumătate a secolului al XIX-lea, în Anglia judecătorii au continuat să fie învestiţi cu prerogative administrative, deoarece administraţia era privită ca o executare a legii.
Treptat, monarhii se vor înconjura de un corp de consilieri care, în mare parte, va deveni un corp specializat, constituind ”casta” miniştrilor, în accepţiunea modernă a noţiunii.
Procesul istoric de conturare, ca instituţie juridică, instituţie a dreptului public, a Guvernului, este intim legat de cel al apariţiei departamentelor, ca organe centrale ale administraţiei de stat. În ceea ce priveşte statul român, apariţia miniştrilor, deci implicit apariţia ministerelor, în sensul modern al termenului, precede apariţia Guvernului, în sensul de organ de stat, subiect în raporturile de drept administrativ în nume propriu.
Izvoarele juridice ale ministerelor vorbesc despre o administraţie centrală departamentală, aflată sub conducerea unor miniştri, ca existând în Ţările Române cu mult timp înainte de înfiinţarea, ca organ de stat, a instituţiei Guvernului.
Astfel, Regulamentele Organice intrate în vigoare în anul 1831 în Muntenia şi în 1832 în Moldova statuează transformarea unor ranguri boiereşti în funcţii de miniştrii: „ marelui vornic din lăuntru” îi reveneau atribuţii din domeniul problemelor interne, al agriculturii, învăţământului, al lucrărilor publice, asistenţei sociale şi sănătăţii; „ marele vistiernic” administra finanţele, comerţul şi industria ţării; „marele spătar” controla oastea; „marele logofăt al credinţei” răspundea de problemele cultelor; „secretarul statului” era şeful cancelariei, constituind puntea de legătură cu toate celelalte departamente şi cu agenţii externi şi contrasemnând orice decret al domnitorului român.
Anul 1859 al Unirii Principatelor a impus noi direcţii de orientare în ceea ce priveşte organizarea administraţiei departamentelor, fiind constituite 8 ministere: Interne, Justiţie, Finanţe, Afaceri Străine, Lucrări Publice, Război şi Control, Culte şi Instrucţiune Publică. În perioada premergătoare Marii Uniri din 1918 se constată unele modificări în cadrul organizării administraţiei centrale departamentale: în anul 1864 a fost înfiinţată Curtea de Conturi, luând locul Ministerului Controlului, în anul 1883 s-a constituit Ministerul Domeniilor, urmând apoi unirea divizarea altor ministere.
Cerinţa esenţială ce necesită o rezolvare în perioada 1918-1938 în ceea ce priveşte reglementarea juridică o reprezintă unificarea legislativă, în vederea armonizării unităţii politice cu cea juridică. Deşi încă din 1920 unitatea statului
naţional fusese deja realizată, procesul de unificare legislativă a fost unul de lungă durată, extinzându-se până în preajma celui de-al doilea război mondial.
Fenomenul unificării legislative a cunoscut două metode. Cea dintâi s-a concretizat în extinderea aplicării unora dintre legile vechii Românii în cadrul întregului teritoriu naţional, iar cea de-a doua prin elaborarea unor acte normative unice, noi, înlăturându-se astfel reglementările anterioare paralele ce guvernau aproape toate ramurile dreptului. Întrucât dreptul constituţional şi cel administrativ gravitau în jurul concepţiei de „ organizare a puterii” şi a „ administraţiei de stat”[4], legiuitorul român s-a axat în mod primordial pe ideea unificării acestor două planuri.
În domeniul dreptului administrativ procesul unificării legislative echivala cu însăşi unificarea aparatului de stat atât la nivel central, cât şi la nivel local. Serviciile publice erau conduse de Consiliul Dirigent în Transilvania, iar în Basarabia şi Bucovina atribuţiile acestora erau înfăptuite de către directorate şi secretariate de servicii. Competenţa Guvernului central, în cadrul căruia provinciile unite îşi găseau reprezentarea printr-un număr de miniştri, se răsfrângea asupra unor domenii precum: siguranţa statală, armata, împrumuturile publice, afacerile externe etc.
Păstrarea însă a acestor forme administrative nu şi-a mai găsit justificare în 1920, în condiţiile formării şi funcţionării unui Parlament unic, ales de către toţi cetăţenii români.
După 1929, o dată cu venirea la putere a naţional-ţărăniştilor, în cadrul organizării administrative centrale se adoptă Legea pentru organizarea ministerelor (2 august 1929). Dispoziţiile sale vor contura două tendinţe: prima constă în crearea cadrului general de organizare a ministerelor, iar cea de-a doua direcţie viza centralizarea administrativă. Ministerele, în cadrul acestei reglementări, au fost concentrate într-un sistem unitar, în cadrul căruia cel ce desemna persoana care forma Guvernul, cel ce numea ori revoca miniştrii era regele. Alături de miniştri secretari de stat, titluri de portofolii, din Guvern puteau face parte şi miniştri secretari de stat fără portofolii.
Una din noutăţile legislative introduse a fost instituţia subsecretarilor de stat, în cadrul ministerelor existente, subsecretarul se stat fiind adjunct al ministerului şi executând acele atribuţii date de către ministru. Această inovaţie a vizat atât înfăptuirea politicii de centralizare administrativă, cât şi asigurarea unor noi posibilităţi de poziţionare a vârfurilor partidelor politice.
Serviciile statului erau grupate pe zece ministere: Ministerul de Interne; Ministerul de Externe; de Finanţe; Justiţie; Ministerul Instrucţiunii Publice şi Cultelor; Armatei; Agriculturii şi Domeniilor; Ministerul de Industrie şi de Comerţ; Ministerul Lucrărilor Publice şi Comunicaţiilor; Ministerul Muncii, Sănătăţii şi Ocrotirii Sociale. Fiecare minister cuprindea un număr de direcţii, direcţiile erau alcătuite din servicii, serviciile la rândul lor din secţii, iar acestea din birouri. Unele direcţii şi servicii erau specifice fiecărui minister în parte, pe când altele erau comune tuturor ministerelor: direcţia contabilităţii, direcţia personalului, secretariatul general etc.
Constituţia română din anul 1938 instaurează dictatura regală. Conform acesteia, puterea executivă a regelui urma a se executa nu prin intermediul Guvernului, a cărui misiune a fost practic redusă la zero, ci prin miniştri, aceştia răspunzând politic doar în faţa regelui.
Perioada 1940-1944, caracterizată prin suspendarea aplicării Legii fundamentale, s-a remarcat prin faptul că Preşedintele Consiliului de Miniştri a primit puteri depline de a conduce statul, fiind de asemenea cel ce numea miniştri.
Aceştia, răspunzători de actele lor, putea fi trimişi în judecată în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Constituţia din anul 1948 prevedea că numărul, denumirea, atribuţiile, desfiinţarea ori contopirea ministerelor urmau a fi stabilite de către organul suprem al puterii statale. În cadrul acesteia era statuată şi instituţia răspunderii penale ministeriale.
Constituţia din anul 1952 nu mai reglementa instituţia răspunderii penale a membrilor Guvernului, dar nominaliza 28 de ministere, a căror listă a fost însă abrogată în anul 1957, o dată cu abrogarea întregului text al Legii fundamentale. Perioada ce a urmat Revoluţiei din Decembrie 1989 s-a concretizat, pe planul reorganizării administraţiei centrale de specialitate, printr-un rapid fenomen de înfiinţare a unor noi ministere.
Obiectul acestora de activitate trebuia armonizat în cel mai scurt timp cu obiectivele regăsite în Comunicatul către ţară din 22 decembrie 1989. Acest act, cu caracter constituţional, a desfiinţat doar structurile de putere ale regimului comunist, menţinând însă organele executive şi administrative centrale[5]. S-au menţinut în vigoare, în măsura în care corespundeau din punct de vedere al compatibilităţii cu noile acte cu caracter constituţional, dispoziţii regăsite în Constituţia din 1965, armonizată însă cu seria de Decrete- Legi adoptate de Consiliul Frontului Salvării Naţionale. Prin urmare, în 26 decembrie a fost numit primul- ministru, în 27 ministrul apărării naţionale şi a fost reorganizat Ministerul Apărării Naţionale, prin includerea în structurile sale a Departamentului Securităţii Statului şi a unor structuri organizatorice ale Ministerului de Interne.
În ziua de 28 decembrie sunt numiţi 2 vice- prim-miniştri, este înfiinţat Ministerul Agriculturii şi Mediului Înconjurător, al Culturii, al Economiei Naţionale, fiind de asemenea învestiţi miniştri în fruntea acestor ministere. În zilele ce au urmat, până la sfârşitul anului, au fost înfiinţate: Ministerul Industriei, Economiei,
Electrotehnicii şi Informaticii, Ministerul Sportului, al Învăţământului, Comisia Naţională pentru Statistică şi Comisia Naţională pentru Standarde şi Calitate.
Primele dispoziţii referitoare la Guvern apar în Decretul- Lege nr.2/27 decembrie 1989 privind constituirea, organizarea şi funcţionarea C.F.S.N., iar Decretul- Lege nr.10/31 decembrie 1989 a fost prima lege organică post-revoluţionară a Guvernului(privind constituirea, organizarea şi funcţionarea Guvernului României).
Legea pentru organizarea şi funcţionarea Guvernului României nr.37/7 decembrie 1990 reprezintă etapa următoare în cadrul procesului de constituire a principalei instituţii executive. Intrarea în vigoare, la 8 decembrie 1991 a noii Constituţii, nu a fost urmată şi de adoptarea unei legi de modificare expresă a Legii nr.37/1990, îngăduind ca reglementările acesteia să continue a fi invocate, „ făcându-se abstracţie de litera şi spiritul Constituţiei”[6], deşi trebuia considerată modificată implicit de Constituţie. Legea nr.37/1990 este abrogată în mod expres abia în 2001 prin Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor[7].
Deşi în anul 1990 au fost structurate şi alte ministere, totuşi despre o administraţie centrală de specialitate în adevăratul sens al cuvântului, care să-şi desfăşoare deci activitatea pe principii noi, democratice, nu se poate vorbi decât după intrarea în vigoare a Constituţiei din decembrie 1991. Chiar şi ulterior acestei date, numărul ministerelor ori al altor organe ale administraţiei centrale de specialitate nu a rămas constant, cunoscând numeroase oscilări.
Denumirea, numărul şi însăşi structura organizatorică a ministerelor din cadrul perioadei primei legislaturi(1992-1996)sunt într-o anume măsură diferite de perioada ce a urmat. Fiecare guvernare, operând modificări în structurile guvernamentale, a impus schimbări şi la nivelul administraţiei centrale de specialitate. Tinzându-se spre o cât mai bună structură organizatorică şi funcţională a tuturor instituţiilor ministeriale, orice ministru nou-numit în funcţie a operat modificări ale organizării ministerului propriu, „optimizând” structura ministerului după cum a apreciat-o ca fiind „mai funcţională”[8]. Dacă obiectivul propus a fost
şi atins este greu de apreciat. Cu toate acestea, cadrul acestei instabilităţi, al acestei „mobilităţi” periculoase îl constituie însăşi Constituţia României, care nici nu nominalizează, nici nu stabileşte numărul ministerelor.
- Sistemul autorităţilor de stat şi integrarea în cadrul acestuia a ministerelor
- • loc şi rol
Ministerele constituie o clasă distinctă de organe în cadrul sistemului autorităţilor administraţiei publice, alcătuind, alături de organele de specialitate organizate în subordinea lor, administraţia ministerială. „Raţiunea organizării lor stă în necesitatea satisfacerii intereselor generale ale societăţii privitoare la o ramură sau un domeniu de activitate sau la ansamblul ramurilor şi domeniilor de activitate”[9]. Având atribuţia de a planifica exercitarea şi de a executa, în concret, legile în anumite domenii şi sectoare de activitate, ele devin astfel organe de specialitate, de resort. Realizând însă activitatea pe întreg teritoriul statal, ele capătă calitatea de autorităţi centrale ale administraţiei publice. Cele două elemente caracteristice, „competenţa materială şi competenţa teritorială definesc, în principal, locul acestor autorităţi în sistemul general al autorităţilor administraţiei publice”[10], ca o construcţie deosebit de importantă, subordonată Guvernului care, ca autoritate centrală cu competenţă materială generală în domeniul administraţiei publice, coordonează şi controlează întreaga acţiune ministerială.
Ministerele sunt organe ale administraţiei publice centrale de specialitate care exercită, în conformitate cu legea, administraţia publică în domeniile de activitate de care răspund. Ele se organizează numai în sobordinea Guvernului şi doar pe baza legii, ca act al organului legiuitor al ţării. Temeiul juridic, de ordin constituţional, al structurării ministerelor ca organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, îl constituie dispoziţiile art.115 alin.(1) din Constituţie, potrivit cărora „ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului”, coroborate cu cele ale art.116 alin.(2) din Legea fundamentală, în conformitate cu care „ ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează, potrivit legii”; prin aceasta se are în vedere, în prezent, Legea de organizare şi funcţionare a Guvernului României şi a ministerelor[11].
Sensul acestei reglementări normative trebuie însă dedus din două imperative ale garantării funcţionalităţii regimului politic. În primul rând, devenise o necesitate ca numărul şi locul ministerelor să fie adaptat programului de
guvernare asumat de către partidul ieşit câştigător în alegeri, ori eventualele partide politice ce formează o coaliţie guvernamentală în cadrul Parlamentului. În al doilea rând, practica administrativă contemporană demonstrează că „administraţia ministerială trebuie să fie flexibilă la sarcinile care îi pot fi amplificate de mediul social în care funcţionează”[12].
Potrivit redactării constituţionale, conform căreia legiuitorul nu a statuat un număr fix de ministere şi nici nu a statornicit prin lege organizarea şi funcţionarea fiecărui minister în parte, Parlamentului îi este permisă adoptarea oricăreia dintre următoarele soluţii[13]:
- să înfiinţeze, să organizeze şi să hotărască modalitatea de funcţionare a fiecărui minister în parte, prin lege;
- să acorde Guvernului prerogativa de a înfiinţa, organiza şi stabili modul de funcţionare a ministerelor, în limita unui număr maxim legal stabilit;
- să lase la îndemâna Guvernului dreptul de a înfiinţa, organiza şi stabili modul de funcţionare a ministerelor, în baza listei aprobate de Parlament, la propunerea candidatului la funcţia de prim-ministru.
În toate situaţiile, aceste posibile soluţii ori cele rezultate din combinarea lor trebuie stabilite printr-un cadru legal, căci doar pe această cale se va putea da expresie prevederilor constituţionale. Fundamentul juridic constituţional al organizării ministerelor ca organe ale administraţiei publice centrale de speciale, respectiv dispoziţiile art.115(1) şi art.116(2) comportă însă unele dezvoltări.
O primă constatare este aceea că Legea fundamentală nu nominalizează ministerele şi nici nu precizează numărul acestora. În mod practic însă, ele au fost nominalizate prin hotărâri comune ale celor două Camere ale Parlamentului, prin intermediul cărora a fost aprobat programul de guvernare şi lista cu membrii Guvernului rezultat în urma alegerilor generale. Aşadar, „ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la investitură”[14].
Au existat şi situaţii în care au fost înfiinţate sau desfiinţate ministere şi ulterior, respectiv în timpul exercitării mandatului, cu prilejul unor remanieri guvernamentale. În ambele ipoteze nu există o reglementare juridică distinctă, prealabilă, cu privire la înfiinţarea ministerelor în cauză, „ci aceasta rezultă,
implicit, din nominalizările membrilor Guvernului căruia Parlamentul îi acordă încredere”[15].
O a doua observaţie are în vedere dispoziţiile art.116 alin.(1) din Constituţie referitoare la faptul că ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează „potrivit legii”. Actualmente nu există nici o reglementare cu forţa juridică a legii, care să reglementeze chestiunea. Singurele ministere care au fost înfiinţate, organizate şi care au funcţionat în baza unei legi sunt Ministerul de Interne şi Ministerul Apărării Naţionale, toate celelalte fiind organizate prin hotărâri ale Guvernului, în totală contradicţie cu prevederile constituţionale. De altfel, chiar şi Guvernului, în totală contradicţie cu prevederile constituţionale. De altfel, chiar şi Legea nr.11/1990 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apărării Naţionale a fost ulterior abrogată prin Ordonanţa Guvernului nr.41/1991[16], ministerul fiind organizat şi funcţionând la momentul actual prin O.U.G. nr.14/2001 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apărării Naţionale[17].
Cerinţa constituţională, potrivit căreia ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului şi se înfiinţează şi funcţionează potrivit legii, ar putea fi realizată: „fie prin adoptarea unei legi generale, ca studiu unic pentru toate ministerele, fie prin adoptarea unei legi cadru, pe baza căreia să se adopte legi speciale, ori prin adoptarea a câte unei legi pentru fiecare minister”[18].
Cea de-a treia constatare vizează „neajunsurile generate de lipsa unei proprii legi unitare şi comune tuturor ministerelor”[19].
Pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea ministerelor, legiuitorul constituant nu a impus cerinţa adoptării legii organice[aşa cum a făcut-o în cazul autorităţilor administrative autonome-art.116 alin.(3)], ceea ce denotă că înfiinţarea şi organizarea unui minister se poate realiza şi prin ordonanţă a Guvernului, dar cu abilitare în acest sens din partea Parlamentului (în cazul ordonanţelor simple), ori fără o asemenea abilitare(în cazul ordonanţelor de urgenţă).
În al patrulea rând, normele constituţionale menţionate[art.115 alin.(1) şi 116 alin.(1)] privesc „nu numai înfiinţarea `potrivit legii` a ministerelor, ci şi `organizarea şi funcţionarea lor` tot prin normă cu putere de lege, întrucât cele trei operaţii- înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea- alcătuiesc şi în viziunea legiuitorului constituant `un tot unitar`, care nu poate fi divizat în elementele sale componente”[20]. Cu toate acestea, în practică au fost adoptate hotărâri ale
Guvernului care au reglementat în mod distinct organizarea şi funcţionarea ministerelor, apreciindu-se că cel ce are competenţa de a face acest lucru este Guvernul, rolul Parlamentului fiind doar de a „înfiinţa” ministere.
Adoptarea Legii nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor a eliminat lacunele existente în legislaţie cu privire la înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea ministerelor, statornicind cadrul general cu privire la organizarea, conducerea şi atribuţiile ministerelor, în deplină armonizare cu exigenţele constituţionale în materie.
Totuşi, în concordanţă cu art.59 din Legea nr.90/2001, numai două ministere vor avea o organizare şi funcţionare stabilite prin legi speciale- cel privind apărarea naţională şi cel vizând ordinea publică. În ceea ce priveşte forma dispoziţiei în cauză, este de precizat că, în prezent, nu există un minister al `ordinii publice`, aşa cum există un minister al apărării naţionale(referirea ar putea privi, eventual, Ministerul de Interne şi/ori alt minister care să aibă un asemenea obiect de activitate, însă ea rămâne confuză şi imprecisă). Referitor la fondul normei, se ridică întrebarea de ce numai aceste două ministere sunt reglementate prin legi speciale.
Cu atât mai mult cu cât prin intermediul unor asemenea legi sunt determinate şi organizarea şi funcţionarea şi a altor autorităţi publice care, deşi nu au titulara de `ministere`, privesc ` ordinea publică` şi siguranţa naţională[21].
În principiu, ministerele ce vor funcţiona pe baza încrederii acordate Guvernului de către Parlamentul rezultat din alegerile generale sunt cele incluse în lista membrilor Guvernului. Ulterior însă, pe parcursul exercitării mandatului, nu este exclusă ipoteza apariţia existenţei de a înfiinţa noi ministere sau de a desfiinţa unele dintre ele. O atare cerinţă îşi va regăsi influenţă şi în cadrul listei cu membrii Guvernului care a primit încrederea Parlamentului, fie mărind, fie micşorând numărul acestora, după caz. Legea nr.90/2001 de organizare şi funcţionare a Guvernului României şi a ministerelor precizează că primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii guvernamentale prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori comasarea unor ministere[22].
Tocmai pentru că se produce o reală modificare structurală a Guvernului, fie ea şi doar una parţială, legea prevede procedura primirii votului de încredere al Parlamentului pentru această nouă structură, aşa cum şi echipa guvernamentală precursoare l-a avut.
Cu privire la calificarea ca `minister` a unei autorităţi publice, este de subliniat faptul că unele pot avea altă denumire decât aceea de `minister`, conducătorii lor având totuşi calitatea de ministru. Astfel, Secretariatul General al Guvernului, deci nu poartă denumirea de `minister`, el este de altfel condus de un `ministru pentru
coordonarea Secretariatului General al Guvernului`, membru al Guvernului. Tot aşa, Autoritatea pentru Privatizarea şi Administrarea Participanţilor Statului, deşi numită `autoritate`, este organizată şi îşi desfăşoară activitatea ca orice alt minister, conducătorul ei având calitatea de ministru şi fiind membru al Guvernului.
Prin urmare, se creează posibilitatea ca, sub acest aspect, numărul miniştrilor din echipa guvernamentală să nu coincidă, stricto sensu, cu numărul propriu-zis al ministerelor. Mai mult decât atât, este posibil ca o autoritate publică să fie chiar numită ` minister`, dar să aibă un alt rol şi o altă natură decât cele pe care le are orice minister, ca organ al administraţiei publice centrale de specialitate. Aceasta este situaţia Ministerului Public care, deşi numit ` minister` şi calificat ca atare chiar de legiuitorul constituant, are rolul ca, în activitatea judiciară, să reprezinte interesele generale ale societăţii, să apere ordinea de drept şi libertăţile cetăţenilor[23], exercitându-şi atribuţiile prin procurori constituiţi în parchete. În consecinţă, Ministerul Public nu este un organ central de specialitate al administraţiei publice, subordonat Guvernului, aşa cum sunt toate celelalte ministere.
Activitatea sa nu se raportează la sfera administraţiei publice, ci la soluţionarea unor conflicte juridice de natură penală, raţiune pentru care parchetele prin intermediul cărora Ministerul Public îşi exercită atribuţiile sunt organizate pe lângă autorităţile judecătoreşti, deci în sfera unei alte puteri statale decât puterea executivă(în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea toate ministerele).
Conform dispoziţiilor legii organice, ministerele sunt organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora[24]. Autorităţi ale puterii executive, aceste organe desfăşoară o activitate administrativă, cu
principala atribuţie coordonatoare a asigurării unei funcţionări viabile a administraţiei publice, proiectate şi vizând însă un sector anume.
Încadrate în sistemul administraţiei publice, ele ajung să se integreze pe deplin ca organe executive, denumirea lor, locul ocupat în cadrul autorităţilor publice, modul de subordonare şi atribuţiile caracteristice fiind înseşi coordonatele ce le determină natura juridico-administrativă. O trăsătură esenţială a ministerelor o constituie competenţa lor specială, întrucât domeniul lor de activitate va fi cel ce va circumscrie limitele lor decizionale. Înfăptuindu-şi activitatea într-un sector limitat şi bine determinat(ca apărarea, sănătatea, cultura etc.) ele reprezintă organe de ramură, spre deosebire de organele de domeniu, ce întreprind activităţi în sectoare conexe ori complementare sau care privesc competenţa mai multor grupări de organe administrative(organe de control-diverse inspectorate; organe de coordonare- BNR; organe de sinteză- Comisia Naţională pentru Statistică).
În cadrul sistemului ierarhic executiv, ministerele sunt organe centrale subordonate în principiu Guvernului, ce reprezintă nu doar un simplu organ
central, ci însăşi autoritatea supremă în stat din punct de vedere executiv. Raportat la autorităţile locale şi din teritoriu, aceste organe centrale formează un ansamblu distinct şi superior în cadrul autorităţilor executive. Or, pentru a îndeplini atribuţiunile din teritoriu, este impetuos necesară constituirea organelor în subordine, la nivelul fiecărei diviziuni administrativ-teritoriale(spre exemplu în domeniul finanţelor, internelor ş.a.) ori ţinând cont de alţi factori(comunicaţii, apărare).
Autorităţile teritoriale vor fi însă înzestrate doar cu o banală independenţă operativă(de pildă, apărarea naţională), ori pot fi organe locale autonome organizatoric şi funcţional, aflate într-o dublă subordonare(este cazul direcţiilor judeţene de cultură).
De asemenea, o caracteristică de bază a ministerelor o reprezintă conducerea unipersonală a acestora, o singură persoană fiind investită cu conducerea lor, numită de către Preşedintele României. În funcţie de natura sarcinilor ce le revin, ministerele pot fi divizate în mai multe categorii[25]:
- • ministere cu activitate economică(ex.: Ministerul de Finanţe,
Ministerul Agriculturii, Ministerul Industriei şi Comerţului)
- • ministere cu activitate social-culturală şi ştiinţifică(Ministerul
Muncii şi Solidarităţii Sociale, Ministerul Transporturilor,
Ministerul Mediului, Ministerul Educaţiei şi Culturii,
Ministerul Sănătăţii)
- • ministere cu activitate administrativă şi de apărare a ordinii de
drept(Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul de Interne,Ministerul Justiţiei, Ministerul Afacerilor Externe).
În funcţie de importanţa, sarcinile, volumul, complexitatea şi specificul activităţii, ministerele prezintă o structură organizatorică distinctă, care cuprinde[26]: birouri, servicii, direcţii, direcţii generale şi departamente. Unele ministere pot cuprinde inspectorate de stat(asimilate direcţiilor sau direcţiilor generale) sau/şi comisii naţionale(asimilate departamentelor).
Compartimentele ministeriale se împart, la rândul lor, în două categorii: funcţionale(întâlnite la orice minister- compartimentul resurse umane, compartimentul administrativ, secretariatul) şi de specialitate(în raport cu specificul ministerului- ca Direcţia de legislaţie şi studii din Ministerul Justiţiei). Numărul de compartimente şi de persoane se stabileşte de Guvern în momentul când aprobă structura organizatorică a fiecărui minister.
Unele ministere pot avea compartimente organizate în unităţile teritorial-administrative ale ţării, iar altele peste hotare- misiunile diplomatice şi serviciile consulare ale Ministerului Afacerilor Externe. Compartimentele din unităţile teritorial-administrative sunt servicii deconcentrate ale administraţiei publice centrale, de regulă nefiind subiecte de drept administrativ şi neputând emite acte administrative.
Ele nu au nici personalitate juridică. Excepţii comportă „unele departamente din cadrul unor ministere, cărora li se recunosc, prin actul de înfiinţare, atribuţii proprii, competenţă decizională şi personalitate juridică”[27] . Ca organe de specialitate ale administraţiei centrale, ministerele îndeplinesc şi anumite funcţii[28]:
- • de reglementare- având drept scop elaborarea şi supunerea
spre aprobare a cadrului normativ şi instituţional necesar
înfăptuirii obiectivelor strategice din respectivul domeniu;
- • de strategie- prin intermediul căreia să se asigure stabilirea
obiectivelor sectoriale de punere în aplicare a Programului
de guvernare;
- • de autoritate de stat-asigurând astfel urmărirea modului de aplicare a reglementărilor din domeniu;
- • de reprezentare-atât pe plan intern cât şi pe plan extern a
statului român şi a Guvernului în domeniul de resort;
- • de administrarea propriului patrimoniu şi a proprietăţii
publice din respectivul domeniu;
- • de sinteză, de îndrumare, sprijin şi control.
Cât priveşte organele de specialitate, înfiinţate în subordinea ministerelor, ele îndeplinesc o activitate şi mai specializată decât cea a ministerelor şi au un caracter permanent sau temporar, fiind înzestrate cu decizie ori cu caracter consultativ sau au un caracter interministerial. Aceste organisme pot fi înfiinţate de către ministere, cu avizul Curţii de Conturi, dacă legea prevede o asemenea competenţă în sarcina lor.
Potrivit Hotărârii Parlamentului României nr.24/28 decembrie 2004 pentru acordarea încrederii Guvernului, în România sunt organizate, în subordinea Guvernului, un număr de 15 ministere:
- Ministerul Afacerilor Externe
- Ministerul Apărării Naţionale
- Ministerul Sănătăţii
- Ministerul Culturii şi Cultelor
- Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor
- Ministerul Justiţiei
- Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului
- Ministerul Administraţiei şi Internelor
- Ministerul Finanţelor Publice
- Ministerul Economiei şi Comerţului
- Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale
- Ministerul Educaţiei şi Cercetării
- Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei
- Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familie
- Ministerul Integrării Europene
În subordinea ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei publice funcţionează diferite instituţii publice şi agenţi economici(organizaţi sub forma regiilor autonome şi a societăţilor comerciale) ca: institute naţionale de cercetări sau de studii, teatre naţionale, grupuri şcolare, spitale, edituri, biblioteci etc. Dar, în afară de ministere, la nivel central sunt organizate şi alte autorităţi ale administraţiei publice de specialitate, cu denumiri diferite[29]: Oficiul pentru Protecţia Consumatorilor, Agenţia Naţională pentru Privatizare, Comisia Naţională de Statistică, Agenţia Română de Dezvoltare, Agenţia Naţională pentru Locuinţe, Agenţia Naţională pentru Dezvoltare Regională ş.a.m.d. Unele dintre aceste autorităţi se găsesc în subordinea Guvernului(Comisia Naţională de Prognoză, Oficiul pentru Protecţia Consumatorilor, Agenţia Funcţionarilor Publici, Agenţia Naţională de Dezvoltare etc.), altele în subordinea ministerelor(Inspecţia Muncii-în subordinea Ministerului Muncii, Agenţia Domeniilor Statului-în subordinea Ministerului Agriculturii etc.), iar altele sunt organizate ca autorităţi administrative autonome(Consiliul Naţional al Audiovizualului, Serviciul Român de Informaţii, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării.
- Organizarea generală şi funcţionarea autorităţilor
3.1. Organizarea ministerelor sub aspect general şi constituirea lor, în mod concret
În mod frecvent, conceptul de „organizare” a oricărui gen de organ presupune un sector cât mai larg de cuprindere, înglobând „înfiinţarea”, comasarea sau chiar divizarea”[30] respectivului organ. Într-o altă accepţie, noţiunea vizează stabilirea organelor de conducere, a atribuţiilor acestora, precum şi funcţionarea şi determinarea structurii organizatorice interne.
Noţiunea de „organizare”, atât a ministerelor, cât şi celorlalte autorităţi centrale de specialitate ale administraţiei publice semnifică înfiinţarea şi stabilirea ramurii/domeniului de activitate de care răspunde ministerul, dar şi stabilirea atribuţiilor şi a modului de funcţionare, a conducerii ministerului şi a principalelor forme organizatorice care compun structura internă a acestor autorităţi, inclusiv
organele şi unităţile subordonate şi cele pe care le coordonează direct sau care se află sub autoritatea lor.
În ceea ce priveşte concretizarea ramurii/domeniului de activitate, această rezidă „în esenţă, din însăşi definirea obiectului specific de activitate, care este propriu fiecărui minister”[31], obiect specific delimitat, de regulă, în cadrul primului articol al actului normativ de organizare şi funcţionare a ministerului „concomitent cu definirea naturii sale juridice”[32], ca autoritate centrală de specialitate a puterii executive, subordonată Guvernului, exercitând administraţia publică în domeniul în care este organizat, acesta fiind unul dintre elementele comune tuturor ministerelor. De asemenea, tot ca element comun ministerelor este şi faptul că ele beneficiază de personalitate juridică şi îşi au sediul în municipiul Bucureşti.
În concordanţă cu importanţa, volumul, complexitatea şi specificul activităţii desfăşurate, se stabilesc atât rolul, funcţiile şi atribuţiile, cât şi structura organizatorică şi numărul de posturi ale fiecărui minister în parte, aprobate prin hotărâre a Guvernului [art.40 alin.(1) din Legea nr.90/2001]. Acestea trebuie însă să fie în strictă conformitate cu reglementările legale în vigoare, să nu prezinte suprapuneri ori paralelisme cu alte ministere sau disfuncţionalităţi în activitatea proprie.
Organizarea ministerelor poate fi privită din două perspective[33]: prima este aceea a compartimentelor din care este formată structura internă a ministerelor, compartimente prin intermediul cărora sunt exercitate competenţe generale şi specifice ale administraţiei ministeriale. Din acest punct de vedere, raportat la delimitarea atribuţiilor ce le revin, personalul ministerelor este grupat în : birouri, servicii, direcţii, direcţii generale, ş.a.m.d., compunându-se din mai multe categorii: personalul de conducere, personalul de execuţie de specialitate, personalul de execuţie administrativă şi personalul de deservire. Din cea de-a doua perspectivă, organizarea ministerelor poate fi abordată prin prisma sarcinilor pe care acestea le au, prin organizarea conducerii ministerelor şi a administraţiei propriu-zise.
Aşadar, organizarea ministerelor nu va evidenţia doar structura unor compartimente care să formeze structura internă a acestora, ci va învedera şi organizarea funcţionării acestor compartimente, prin organizarea conducerii ministerului şi a elementelor structurale, cât şi a administraţiei propriu-zise.
Organizarea ministerelor, respectiv instituirea rolului, domeniului/domeniilor de activitate afectate, a sarcinilor şi atribuţiilor, a structurii organizatorice şi a numărului de posturi, ca regulă generală, este aceea că se aprobă prin hotărâre a Guvernului. Totuşi, de la acest canon există şi două excepţii precizate în art.59 din Legea nr.90/2001, potrivit căruia organizarea şi funcţionarea ministerelor privind apărarea naţională şi ordinea publică sunt reglementate prin
legi speciale, referirea vizând Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul Administraţiei şi Internelor[34], singurele ministere a căror organizare şi funcţionare este îndeplinită prin acte normative cu putere de lege.
Hotărârile de organizare şi funcţionare a ministerelor îndeplinesc reglementarea următoarelor aspecte[35]: denumirea ministerului; statutul de organ de specialitate al administraţiei publice centrale, aflat în subordinea Guvernului; rolul său în aplicarea strategiei şi programului de guvernare în domeniul de activitate afectat; sediul ministerului(respectiv în municipiul Bucureşti); funcţiile ministerului; sarcinile şi atribuţiile principale, precum şi cele specifice; conducerea ministerului(inclusiv prin stabilirea numărului secretarilor de stat, al subsecretarilor de stat, când este cazul); referirea la anexele privind structura organizatorică, numărul de personal şi unităţile aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea respectivului minister, mijloacele materiale şi financiare aflate la dispoziţie; dispoziţiile finale(vizând statutul şi salarizarea personalului, acte normative după caz, modificate sau aprobate, etc.).
Ministerele se organizează şi funcţionează conform legii [art.116 alin.(1) din Constituţia republicată], doar în subordinea Guvernului [art.115 alin.(1) din Constituţia republicată şi art.35 alin.(1) din Legea nr.90/2001]. Conform art.36 din Legea nr.90/2001, „ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la investitură”. Primul-ministru poate solicita organului legislativ modificarea structurii Guvernului fie prin înfiinţarea, fie prin divizarea, comasarea ori desfiinţarea unor ministere(art.37 din Legea nr.90/2001), inclusiv cu ocazia procedurii de investitură. Unele măsuri ce privesc înfiinţarea, organizarea sau reorganizarea ori funcţionarea unor ministere, organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţiei publice se regăsesc în O.U.G. nr.2/2001.
3.2. Conducerea ministerelor
3.2.1. Ministrul
Organele centrale de specialitate, instituţii cu activitate permanentă, sunt constituite pentru o perioadă nelimitată de timp ori mandat, fiind menite a asigura o continuitate a sarcinilor în materie administrativă. În ceea ce le priveşte, schimbările la nivelul conducerii lor nu vor putea însă leza ”existenţa juridică a organului şi continuitatea exercitării atribuţiilor sale”[36].
Conducerea ministerelor se realizează, potrivit art.46 alin.(1) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, în mod exclusiv de către miniştrii investiţi în funcţie, de regulă, odată cu aprobarea de către Parlament a compunerii Guvernului, la propunerea premierului desemnat de şeful statului, ori prin numirea lor prin decret al Preşedintelui României, la propunerea primului-ministru(în urma vacanţei ministeriale cauzate de: demisie, demitere, deces sau remaniere guvernamentală).
Ministrul este aşadar cel ce va reprezenta ministerul în raporturile cu celelalte autorităţi publice, cu persoanele fizice şi juridice din ţară şi străinătate, precum şi în justiţie[art.46 alin.(2) din Legea 90/2001].
Reglementarea ce are în vedere reprezentarea legală a ministerului de către şeful său, ministrul, prevăzut în toate actele normative privind organizarea şi funcţionarea ministerelor, nu constituie decât o transpunere a principiului general-valabil conform căruia orice persoană juridică este legal reprezentată prin organul său de conducere. În principiu, reprezentarea ministerului în faţa instanţelor de judecată este delegată, prin ordin al ministrului, în favoarea direcţiei de specialitate a ministerului[37].
Conducând şi reprezentând autoritatea administraţiei publice centrale de specialitate, ministrul răspunde pentru întreaga activitate a ministerului, în faţa Parlamentului, în solidar cu ceilalţi membrii ai Guvernului, în situaţia unei moţiuni, dar şi în mod separat, individual, în cazul interpelărilor şi întrebărilor puse de către senatori şi deputaţi, ori a anchetelor parlamentare, potrivit prevederilor art.111 şi art.112 din Constituţie, dar şi în faţa Guvernului, primul-ministru având posibilitatea de a propune Preşedintelui României revocarea din funcţie a unora dintre miniştrii cabinetului, conform art.85 alin.(2) din Legea fundamentală.
Astfel orice ministru are o dublă responsabilitate politică: una faţă de Parlament, care derivă din faptul că miniştrii sunt investiţi în funcţie prin votul puterii legislative, iar alta faţă de Guvern, care derivă din rolul acestui organ raportat la conducerea administraţiei publice pe întreg teritoriul statal, în toate domeniile şi sectoarele de activitate. Separat, miniştrii au o răspundere penală şi patrimonială.
Ministrul ia măsuri operative în chestiuni ce privesc respectiva ramură de activitate, propune luarea de măsuri ce intră în atribuţiile Guvernului, reprezintă ministerul în raporturile cu Guvernul, cu celelalte ministere, cu alte autorităţi statale şi organizaţii naţionale, precum şi cu organisme similare din alte state.
Fiind ordonator principal de credite, el are, în condiţiile legii, întreaga responsabilitate şi, ca atare, va dispune de mijloacele materiale şi fondurile bugetare ale ministerului[38].
Din perspectivă constituţională[39], statutul ministrului evidenţiază, pe de o parte, caracterul pur politic al desemnării sale, indisolubil legat de natura juridică a funcţiei sale, care constă în coordonarea activităţii serviciilor din minister în sensul politic determinat de către Guvern, sub supravegherea parlamentară, iar pe de altă parte, egalitatea miniştrilor, absolută din punct de vedere teoretic, dar care în plan practic, se situează mult diminuată faţă de Ministerul Finanţelor Publice, în domeniul pregătirii bugetului, al controlului cheltuielilor, conferindu-i acestuia, în privinţa gestiunii altor ministere, o eficientă autoritate.
Din perspectivă administrativă[40], ca şi ceilalţi conducători ai organelor de specialitate, miniştrii exercită de asemenea atribuţii cu caracter administrativ, fiind sub acest aspect, autorităţi administrative, reglementate în mod distinct în Capitolul V al Titlului III din Constituţie ca autorităţi publice care desfăşoară exclusiv o activitate de natură administrativă.
Atribuţiile generale ale ministrului sunt derivate din însăşi autoritatea cu care acesta a fost investit, el fiind în acelaşi timp o autoritate ierarhică, o autoritate de reglementare şi o autoritate de reprezentare[41]. Ministrul îşi exercită autoritatea ierarhică asupra tuturor serviciilor publice şi asupra întregului personal al acestora, al căror şef ierarhic este. Astfel, exceptând secretarul general şi secretarii generali adjuncţi(numiţi de către premier), ministrul are competenţa de a-i numi pe toţi ceilalţi funcţionari publici, fie în mod direct, fie delegând această atribuţie.
Tot ca una din prerogativele autorităţii ierarhice supreme în cadrul ministerului, ministrul are posibilitatea de a da ordine şi instrucţiuni agenţilor aflaţi sub autoritatea sa, putându-le, de asemenea, acorda sancţiuni sau recompense, însă cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare şi a principiilor generale de drept.
Ca autoritate de reglementare, ministrul emite ordine şi instrucţiuni cu privire la personalul şi structurile din subordine[art.46 alin.(3) din Legea nr.90/2001]. Ordinele sunt, de regulă, acte juridice administrative prin care ministrul soluţionează probleme concrete din sfera de activitate a ministerului pe care îl conduce. Ele au, în principiu, un caracter individual, fiind acte de aplicare ale prevederilor normative.
Instrucţiunile constituie acte administrative cu caracter normativ, prin intermediul cărora sunt trasate regulile generale de conduită în domeniul de competenţă a ministrului, pentru organele şi celelalte servicii desconcentrate subordonate. În unele situaţii, instrucţiunile pot fi emise în comun cu un alt minister sau organ interesat. Sunt însă şi miniştri ale căror instrucţiuni sunt obligatorii nu doar pentru ministerul în cauză, organe şi unităţi subordonate, ci şi pentru alte ministere şi alte organe ale administraţiei publice. Acesta este şi cazul, spre exemplu, al ministrului de finanţe, ale cărui instrucţiuni referitoare la aplicarea unor prevederi fiscale sunt obligatorii şi pentru personalul serviciilor de specialitate din cadrul altor ministere sau altor organe ale administraţiei publice.
Ordinele şi instrucţiunile pot fi emise atunci când legea prevede o asemenea competenţă pentru ministere şi atunci când hotărârea Guvernului stabileşte exercitarea unei asemenea atribuţii. Însă ordinele şi instrucţiunile nu vor putea modifica legea sau hotărârea de Guvern şi nici nu pot aduce vreo atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale statuate de Constituţie. În caz contrar, persoana vătămată într-un drept al său printr-un asemenea act administrativ se va putea adresa justiţiei, pe calea contenciosului administrativ[42].
În activitatea practică a oricărui minister se regăseşte şi „regulamente”, acte având de asemenea un caracter normativ şi făcând referire la organizarea şi funcţionarea ministerului şi a serviciilor subordonate, incluse în noţiunea mai largă de instrucţiuni şi aprobate prin ordin al ministrului. Practica administrativă mai cunoaşte şi „circularele”, acte cu caracter explicativ şi de îndrumare în ceea ce priveşte modalitatea de desfăşurare a anumitor activităţi ministeriale, precum şi „rezoluţiile”, acte de soluţionare a unor chestiuni concrete. În mod frecvent, rezoluţii şi chiar circulare emit şi conducătorii structurilor organizatorice interne ale ministerului- secretari de stat, secretari generali, directori generali, directori.
Ca autoritate de reprezentare, ministrul va reprezenta atât ministerul, dar va reprezenta şi statul român(în baza mandatului dat de Guvern), în diferitele organe/organisme internaţionale sau pentru încheierea unor acorduri, convenţii, înţelegeri internaţionale.
Atribuţiile generale ale miniştrilor pentru domeniul propriu de activitate, se regăsesc statuate în Secţiunea a IV-a, art.53 alin.(1) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor. Miniştrii îndeplinesc în domeniul lor de activitate următoarele atribuţii generale:
- organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici;
- iniţiază şi avizează proiecte de lege, ordonanţe, hotărâri ale Guvernului, în condiţiile stabilite prin metodologia aprobată de Guvern;
- acţionează pentru aplicarea strategiei proprii a ministerului, integrată celei de dezvoltare economico-socială a Guvernului;
- fundamentează şi elaborează propuneri pentru bugetul anual, pe care le înaintează Guvernului;
- urmăreşte proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul ministerului, în baza bugetului aprobat;
- reprezintă interesele statului în diferite organe şi organisme internaţionale, în conformitate cu acordurile şi convenţiile la care România este parte şi cu alte înţelegeri stabilite în acest scop, şi dezvoltă relaţii de colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte state şi cu organizaţii internaţionale ce interesează domeniul lor de activitate;
- iniţiază şi negociază, din împuternicirea Preşedintelui României sau a Guvernului, în condiţiile legii, încheierea de convenţii, acorduri şi alte înţelegeri internaţionale sau propune întocmirea formelor de aderare la cele existente;
- urmăreşte şi controlează aplicarea convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care România este parte şi ia măsuri pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării la structurile europene sau în alte organisme internaţionale;
- i) coordonează şi urmăreşte elaborarea şi implicarea de
politici şi strategii în domeniul de activitate a
ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului;
avizează, în condiţiile legii, înfiinţarea organismelor neguvernamentale şi cooperează cu acestea în
realizarea scopului pentru care au fost create;
- k) colaborează cu instituţii de specialitate pentru formarea şi perfecţionarea pregătirii profesionale a personalului din sistemul lor;
- l) aprobă, după caz, editarea publicaţii de specialitate şi informare.
Referitor la dispoziţiile constituţionale ce descriu atribuţiile generale ale miniştrilor , se impun însă unele precizări[43]. Deşi legea organică prevede că miniştrii „iniţiază” proiecte de legi, totuşi dreptul de iniţiativă legislativă aparţine Guvernului, iar nu fiecărui ministru privit individual, aceştia putând doar să propună Guvernului iniţierea unui proiect de lege. În ceea ce priveşte ordonanţele Guvernului, trebuie făcută o delimitare între ordonanţele pentru care Guvernul a fost abilitat de Parlament a le emite şi ordonanţele de urgenţă. În cazul ordonanţelor pentru care Guvernul a primit abilitatea Parlamentului, nu se va putea pune problema iniţierii lor de către miniştrii, întrucât iniţiativa a fost deja exercitată de către Guvern, în momentul în care acesta a solicitat abilitarea din partea organului legislativ. Însă ministrul va putea fi însărcinat de Guvern să elaboreze proiectul ordonanţei (pentru care Guvernul a primit abilitare). Cât priveşte ordonanţele de urgenţă, situaţia lor va fi diferită, şi aceasta deoarece emiterea lor nu este condiţionată de o abilitare prealabilă din partea Parlamentului.
Astfel, apreciindu-se că sunt întrunite condiţiile stabilite de legea fundamentală pentru astfel de acte, iniţierea lor s-ar putea face şi de către un
ministru. Decizia finală privind adoptarea acestor ordonanţe de urgenţă va reveni tot Guvernului care, dacă-şi va însuşi actul, va înainta ordonanţa Parlamentului, aceasta intrând în vigoare după depunerea ei la organul legiuitor al ţării.
Cât priveşte competenţa miniştrilor de a aviza proiectele de hotărâri şi ordonanţe ale Guvernului şi proiectele de lege, aceasta vizează doar acele proiecte ce cuprind reglementări în domeniul de activitate al respectivului ministru. Miniştrii au de asemenea obligaţia de a contrasemna hotărârile şi ordonanţele a căror punere în executare sunt în sarcina lor.
Miniştrii îndeplinesc şi alte atribuţii specifice, stabilite prin acte normative, în domeniul propriu de activitate[art.53 alin.(2) din Legea nr.90/2001]. Pentru îndeplinirea oricărei atribuţii generale sau specifice, miniştrii folosesc aparatul propriu al ministerelor, precum şi instituţiile aflate în subordinea, coordonarea sau sub autoritatea lor.
Funcţia de ministru încetează ca urmare a : demisiei, revocării, pierderii drepturilor electorale, stării de incompatibilitate, a decesului, precum şi în cazul demiterii dacă ministrul a fost condamnat penal sau averea sa a fost declarată, în totalitate sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, ambele ipoteze decise prin hotărâre judecătorească irevocabilă[art.5 coraborat cu art.8 alin.(2) din Legea nr.90/2001]. În situaţia încetării funcţiei ministeriale şi până la desemnarea unui nou titular, atribuţiile vor fi exercitate de către premier sau de un ministru interimar desemnat de acesta.
În cazul în care încetarea calităţii intervine ca urmare a demisiei, pierderea drepturilor electorale, incompatibilităţii, decesului ori în alte situaţii prevăzute de lege, Preşedintele României declară, la propunerea primului-ministru, funcţia executivă vacantă. Revocarea din funcţia de membru al Guvernului se face prin decret prezidenţial, având loc în caz de remaniere guvernamentală.
Dacă respectivul ministru a demisionat, a fost demis, revocat, este în imposibilitatea de a exercita atribuţiile ce îi revin ori a devenit incompatibil, şeful statului, la propunerea premierului, desemnează un interimar pentru o perioadă de 45 de zile.
Propunerea de numire a noului membru al Guvernului trebuie făcută de către primul-ministru şefului de stat în cel mult 15 zile de la data încetării ocupării funcţiei. Deoarece funcţia ministerială şi cea de membru al Guvernului sunt compatibile cu cea de deputat ori de senator, încetarea calităţii parlamentare nu influenţează, în principiu, calitatea administrativă şi nici vice-versa, decât în situaţiile în care cauzele sunt comune celor două ipoteze(spre exemplu: pierderea cetăţeniei române, a drepturilor electorale, ş.a.).
3.2.2. Secretarii de stat
În activitatea lor, miniştrii sunt ajutaţi de către secretarii de stat, care sunt numiţi, la propunerea ministerului sau, cel puţin, după consultarea acestuia, şi eliberaţi din funcţie, prin decizie a premierului. În relaţie cu funcţiile şi atribuţiile ce revin ministerului, pot fi desemnaţi unul sau mai mulţi secretari de stat, conform prevederilor hotărârii Guvernului privind organizarea şi funcţionarea ministerului în cauză(art.47 din Legea nr.90/2001).
Secretarii de stat se subordonează ierarhic primului-ministru, care îi numeşte şi eliberează din funcţie şi care îi poate sancţiona disciplinar. În faţa ministrului, răspunderea lor este antrenată doar cu privire la atribuţiile ce le-au fost delegate de acesta în cadrul ministerului. Spre deosebire de secretarii de stat, miniştrii şi miniştrii-delegaţi, fiind membrii ai Guvernului, nu se subordonează ierarhic primului-ministru, ci doar Guvernului. Astfel, primul-ministru nu îi va putea sancţiona din punct de vedere disciplinar, dar va putea propune Preşedintelui României revocarea lor din funcţie, în condiţiile normelor legale. Ca atare, secretarii de stat îşi îndeplinesc atribuţiile delegate în numele ministerului(art.48), faţă de care aceştia răspund de modalitatea în care le exercită. Este şi raţiunea pentru care, în exercitarea atribuţiilor delegate, secretarii de stat nu au competenţa de a emite acte juridice(această competenţă aparţinând, în exclusivitate, ministrului).
Art.47 din Legea nr.90/2001, potrivit căruia în activitatea sa, ministrul este ajutat de către unul sau mai mulţi secretari de stat, potrivit hotărârii Guvernului de organizare şi funcţionare a ministerului, a fost completat prin O.U.G. nr.64/2003 pentru stabilirea unor măsuri privind înfiinţarea, organizarea, reorganizarea sau funcţionarea unor structuri din cadrul aparatului de lucru din cadrul Guvernului, a ministerelor, a altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi a unor instituţii publice, fiind introdus un nou alineat, potrivit căruia, în cadrul ministerelor, instituţiilor publice sau altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, poate fi utilizată şi funcţia de subsecretar de stat, potrivit hotărârii Guvernului privind organizarea şi funcţionarea acestora[44].
Secretarii şi subsecretarii de stat conduc activitatea departamentelor ce le-au fost încredinţate în cadrul ministerelor sau al altor organe în cadrul cărora funcţionează, ajutând ministrul în acţiunea sa de conducere. Dacă, din diferite motive, ministrul nu-şi va putea exercita atribuţiile curente, el va desemna secretarul de stat care să exercite aceste atribuţii, înştiinţându-l pe primul-ministru despre aceasta(art.51 din Legea nr.90/2001).
La nivelul fiecărui minister este stabilită, prin dispoziţiile legii, funcţia de secretar general al ministerului[45], funcţionar public de carieră, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism. Alături de acesta se află şi unul sau doi secretari generali adjuncţi, toate aceste funcţii publice fiind reglementate prin Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, dar introduse în aparatul propriu al ministerelor prin hotărâre a Guvernului anterioare acestei legi[46].
Rolul declarat al secretarului general este acela de a asigura stabilitatea funcţionării ministerului, continuitatea conducerii şi îndeplinirea legăturilor funcţionale între structurile ministeriale, constituind practic „zona de legătură a acţiunii administrative cu voinţa politică”[47].
În ceea ce priveşte natura juridică a funcţiei, aceasta nu diferă cu nimic de celelalte funcţii publice din structura ministerului, care se ocupă tot prin concurs sau examen, pe criteriu de profesionalism, secretarul general fiind deci un funcţionar public. Faptul că legiuitorul prevede în competenţa sa şi „realizarea legăturilor funcţionale între structurile ministerului” [art.49 alin.(1) din Legea nr.90/2001] semnifică totuşi că ţi rezervă un loc şi un rol aparte, pe care ceilalţi funcţionari publici din minister nu îl au. Nu poate fi însă concis faptul că secretarul general ar face parte din conducerea propriu-zisă a ministerului(aceasta realizându-se, în exclusivitate, de către ministru, ajutat însă de unul sau mai mulţi secretari de stat).
Secretarul general al ministerului îndeplineşte însărcinările prevăzute de Regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului sau cele care îi sunt încredinţate prin ordin al ministrului, dar conform prevederilor art.49 alin.(2) din Legea nr.90/2001, el are următoarele atribuţii şi responsabilităţi:
- coordonează buna funcţionare a compartimentelor şi activităţilor cu caracter funcţional din cadrul ministerului şi asigură legătura operativă dintre ministru şi conducătorii tuturor compartimentelor din minister şi unităţile subordonate;
- colaborează cu compartimentele specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din celelalte ministere, precum
şi cu secretarii judeţelor şi cu directorii generali de prefectură, în probleme de interes comun;
- primeşte şi trimite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniţiate de minister şi asigură avizarea actelor normative primite de la alţi iniţiatori;
- primeşte şi transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniţiate de minister şi asigură avizarea actelor normative primite de la iniţiatori;
- transmite Secretariatului General al Guvernului proiectele de acte normative iniţiate de minister, pentru a fi discutate în şedinţa Guvernului;
- urmăreşte şi asigură finalizarea actelor normative aprobate de Guvern, care au fost iniţiate de minister;
- monitorizează şi controlează elaborarea raporturilor periodice, prevăzute de reglementările în vigoare;
- coordonează întregul personal al ministerului, activitatea de elaborare a politicilor de personal şi principiile directoare pentru managementul de personal din cadrul compartimentelor.
În realizarea sarcinilor ce îi revin, secretarul general este ajutat de unul/doi secretari generalo adjuncţi care, la rândul lor, sunt tot funcţionari publici de carieră, numiţi, după caz, prin concurs ori examen,
prin decizie a primului-ministru, potrivit reglementărilor art.19 din Legea nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea nr.161/2003.
Alături de secretarii de stat, ministrului îi poate veni în ajutor, în îndeplinirea sarcinilor ce îi revin, şi un ministru-delegat(este cazul ministrului administraţiei şi internelor, ministrului economiei şi comerţului, ministrului integrării europene şi al ministrului muncii, solidarităţii sociale şi familiei, care beneficiază de ajutorul unui ministru-delegat). Miniştrii-delegaţi, de regulă, sunt plasaţi fie pe lângă premier, fie pe lângă un ministru. Deşi sunt membri ai Guvernului, ei nu au calitatea de miniştri în sensul prevăzut de Constituţie, neaplicându-li-se regula contrasemnării actelor.
Iar, deşi în cadrul şedinţelor guvernamentale, ca membrii ai Guvernului, numiţi în aceleaşi condiţii constituţionale, ministrul şi ministrul-delegat au drepturi egale, odată întorşi la minister, ministrul-delegat va fi subordonat ierarhic ministrului, singurul conducător al tuturor serviciilor ministerului.
3.2.3. Structura organizatorică internă-aparatul propriu
Structura organizatorică internă a ministerelor este alcătuită din compartimentele interne ale ministerelor, divizate în compartimente de specialitate, compartimente funcţionale sau generale şi compartimente auxiliare[48].
Compartimentele de specialitate desfăşoară activităţi de specialitate, specifice domeniului propriu de activitate al respectivului minister. Spre exemplu, în cadrul Ministerului de Externe funcţionează: Direcţia drept internaţional şi tratate, Direcţia generală de afaceri consulare etc.; în cadrul Ministerului Economiei şi Comerţului: Direcţia generală pentru cooperare economică internaţională, Direcţia generală politică energetică, Direcţia producţiei de apărare etc.; în Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei: Direcţia dialog social, Direcţia generală politici şi asistenţă socială ş.a.m.d.
Compartimentele funcţionale(generale) se regăsesc în cadrul fiecărui minister: compartimente de secretariat, relaţii cu publicul, resurse umane, compartimentul financiar-contabil, administrativ, juridic etc.
Compartimentele auxiliare îşi au locul în rândul ministerelor şi altor organe de specialitate, sub diverse titulaturi(grup, comitet, comisie), având un caracter consultativ. De asemenea este vorba de comisiile de dialog social, ce îşi desfăşoară activitatea în cadrul ministerelor, din anexa la Hotărârea Guvernului nr.314/2001[49].
Compartimentele interne sau administraţia centrală propriu-zisă a ministerelor sunt: birourile, serviciile, direcţiile, direcţiile generale, departamentele şi alte compartimente, care nu sunt însă subiecte de drept administrativ şi nu au personalitate juridică[50]. În vederea îndeplinirii competenţelor specifice domeniului propriu de activitate şi conferite de lege, fiecărui minister îi este stabilită o anumită structură organizatorică. Datorită acestui aparat propriu al ministerului, înfiinţat o dată cu actele proprii de organizare şi funcţionare, se vor putea realiza sarcinile ce îi revin şi exercita funcţiile şi atribuţiile prevăzute prin lege. Aceste „subdiviziuni” ministeriale nu sunt forme organizatorice distincte în sistemul autorităţilor administraţiei publice centrale, nu sunt autorităţi publice de sine-stătătoare. Ele nu au calitatea de „autorităţi” prin intermediul cărora să fie exercitată puterea executivă, deoarece atribuţiile pe care fiecare dintre aceste subdiviziuni organizatorice le are nu sunt prevăzute de lege, ci sunt hotărâte de însuşi ministrul respectiv, care, prin acte proprii, face o repartizare a sarcinilor ministerului, pe aceste subdiviziuni organizatorice.
Aceste structuri, din care este constituit însuşi ministerul, nu au competenţă proprie pentru a avea calitatea de autoritate, ci au doar sarcini de serviciu. Din cauza acestor caracteristici, ele nu sunt, în principiu, subiecte de drept administrativ şi nici nu beneficiază de personalitate juridică[51].
Birourile constituie unitatea de bază în structura de organizare a oricărui minister, organizate pentru îndeplinirea unei activităţi omogene sau pentru mai multe activităţi complementare, care presupun o conducere unitară. Birourile sunt fie independente, fie în cadrul unei direcţii, serviciu etc.
Serviciile sunt organizate pentru realizarea unei activităţi importante, cu volum mare de muncă, sau complementare, care necesită o conducere unitară. Ele pot funcţiona fie în mod independent, fie cumulate în cadrul unor direcţii, având în alcătuirea lor, de regulă, două ori mai multe birouri.
Direcţiile sunt la rândul lor compartimente organizatorice în structura ministerelor, departamentelor sau direcţiilor generale, care coordonează activităţile mai multor servicii/birouri.
Direcţiile generale reprezintă compartimente din structura ministerelor/ departamentelor, ce desfăşoară o activitate circumscrisă de un domeniu funcţional distinct, în care o asemenea structură organizatorică este impusă de importanţa acestor activităţi.
În cadrul personalului fiecărui minister, o situaţie distinctă şi specială o reprezintă conducătorii direcţiilor generale, al căror statut este configurat de dispoziţiile generale ale Legii nr.188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici(modificată şi completată prin Legea nr.161/2003), potrivit căruia aceştia sunt funcţionari publici. Realitatea socio-politică îi situează însă pe aceştia la joncţiunea dintre acţiunea administrativă şi voinţa politică. Rolul politic al acestor directori şi directori generali este unul deosebit de important în funcţionarea compartimentelor pe care le coordonează şi, a ministerelor în cauză, aceasta fiind şi raţiunea pentru care ei au nevoie de încrederea deplină a ministrului care îi numeşte în funcţie.
Departamentele se înfiinţează ca subdiviziuni ale ministerelor, în structura internă a acestora ,în vederea asigurării coordonării şi orientării generale a activităţii într-unul din domeniile ce i-au fost afectate. Un departament poate avea în compunere aceleaşi compartimente ca un minister: birouri, servicii, direcţii, direcţii generale, putând fi aşadar investit de conducere, coordonare, control etc. Distincţia fundamentală dintre minister şi departament este aceea că cel din urmă, neavând prerogativa de autoritate a administraţiei publice, nu poate emite acte administrative în nume propriu. Departamentul este condus de către un secretar de stat sau, după caz, de un subsecretar de stat.
În unele ministere, în funcţie de specificul activităţii, se pot organiza inspectorate de stat(asimilate direcţilor sau, după caz, direcţiilor generale), comisii naţionale(asimilate departamentelor), oficii ş.a. În mod cu totul excepţional şi în
termen limitat, în cadrul unor ministere cu activitate complexă se pot organiza departamente vizând implementarea politicii economice într-o anumită ramură/ subramură economică.
În funcţie de natura activităţii, ministerele pot avea şi compartimente în străinătate. Misiunile diplomatice şi oficiale consulare se stabilesc prin decrete prezidenţiale, la propunerea Guvernului. Alte compartimente externe(ca reprezentanţa comercială, spre exemplu) se stabilesc prin hotărâre guvernamentală. Unele ministere au în teritorii constituite structuri exterioare sau teritoriale(internele, apărarea naţională), unele organizate ca organe distincte (sănătate, învăţământ, finanţe), iar altele ca organe locale cu dublă subordonare(cultura).
Structurile de control, inspecţie şi audit sunt compartimente aflate întotdeauna în directa subordonare a ministrului, prin intermediul cărora sunt întreprinse controlate disciplinare, inspecţii tehnice ori verificări financiare, în raport cu normele legale în materie sau cu situaţii survenite.
Structura organizatorică a ministerului este stabilită prin hotărârea de organizare şi funcţionare a ministerului respectiv, fiind materializată într-o anexă, sub forma unei scheme grafice denumită „organigramă”, în cadrul căreia se regăsesc toate compartimentele organizate în structura ministerială, începând cu departamentul şi până la nivel de direcţie, precum şi cele asimilate acestora,.
Organizarea altor compartimente, la nivel inferior(birouri, servicii, ş.a.) se face, de regulă, prin ordin al ministerului, dar în cadrul numărului de personal aprobat ministerului prin hotărârea de organizare şi funcţionare a acestuia. Guvernul poate dispune, prin hotărâre, modificări în organizarea şi funcţionarea ministerelor, precum şi transferul unor activităţi de la un minister la altul, ori la organele de specialitate din subodinea Guvernului.
În corelare cu funcţiile, atribuţiile şi implicit cu structura organizatorică aprobată, fiecărui minister îi este stabilit numărul de personal. Aceasta se face numai prin hotărâre a Guvernului, în cadrul acestui număr nefiind incluse, de regulă, funcţiile de demnitari(respectiv
ministrul, secretarii de stat şi subsecretarii de stat), precum şi posturile aferente cabinetului ministrului. Personalul ministerelor se compune din următoarele categorii[52]: personalul de conducere, personalul de conducere de specialitate, personalul de execuţie administrativ şi personalul de deservire. Atribuţiile personalului din compartimentele ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare şi funcţionare a ministerului, aprobat prin ordin al ministrului, iar numirea şi eliberarea din funcţie a personalului se fac de asemenea prin ordin al ministrului.
Personalul din aparatul propriu al ministerului are calitatea de funcţionar public, fiindu-i aplicabile dispoziţiile Statului funcţionarilor publici.
3.2.4. Colegiul ministerului
Colegiul ministerului reprezintă, potrivit prevederilor Legii nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor[53], un organ ce funcţionează pe lângă ministru, având rol consultativ[54]. Componenţa, precum şi regulamentul de organizare se aprobă prin ordin al ministrului, care îl convoacă şi îl prezidează în şedinţe în cadrul cărora se dezbat problemele ale activităţii ministeriale.
Colegiul se compune din secretari de stat, directori, directori generali, secretarul general, precum şi din alte persoane desemnate de ministru[55].
Preşedintele colegiului este însuşi ministrul, iar în absenţa acestuia, atribuţiile preşedintelui vor fi îndeplinite de un secretar de stat(desemnat de ministrul în cauză). Organul consultativ se întruneşte, la cererea şi sub preşedinţia ministrului, cel puţin o dată pe lună sau ori de câte ori este necesar în vederea dezbaterii unor chestiuni referitoare la activitatea ministerului. În urma deliberărilor, colegiul adoptă recomandări, cu votul a cel puţin jumătate plus unu din numărul total al membrilor prezenţi. Aceste recomandări ale colegiului, care nu se concretizează însă în ordine, pot fi aduse la conştiinţa celor interesaţi prin intermediul circularelor, doar după exprimarea, în acest sens, a acordului ministrului. Totuşi, cu sau fără consultarea colegiului, ministrul are dreptul de a stabili măsuri obligatorii pentru domeniul de competenţă al ministerului.
Deşi prevederile legale în vigoare(este vorba de Legea nr.90/2001) nu acreditează ideea că organizarea şi funcţionarea colegiului ministerelor ar constitui o ipoteză asupra căreia Guvernul ar putea aprecia în ceea ce priveşte oportunitatea existenţei/inexistenţei acestui organ consultativ, cu toate acestea în organigramele unora dintre ministere el nu apare individualizat şi nici în hotărârile Guvernului privind organizarea şi funcţionarea lor nu se fac referiri la acest colegiu[56].
3.2.5. Cabinetul demnitarului
În fiecare minister este organizat cabinetul ministrului, cu personal propriu, căruia nu i se aplică prevederile Statutului funcţionarilor publici.
Cabinetul demnitarului a fost înfiinţat prin O.G. nr.32/30 ianuarie 1998[57]. În prima etapă, ordonanţa defineşte noţiunea de „demnitari din administraţia publică centrală”, statuând că aceştia sunt: primul-ministru, ministrul de stat, ministrul-delegat pe lângă primul-ministru, secretarul de stat-membru al guvernului, secretarul de stat, subsecretarul de stat şi asimilaţii acestora, precum şi prefectul şi subprefectul, ca reprezentanţi ai Guvernului. Reglementările ordonanţei precizează de asemenea şi autorităţile publice în al căror aparat de lucru se constituie cabinetul
demnitarului, acestea fiind: Guvernului, ministerelor(cu excepţia Ministerului Apărării Naţionale), organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în aparatul tehnic al prefecturilor.
Însă referitor la dispoziţiile O.G. nr.32/30 ianuarie 1998 sunt impetuos necesare unele observaţii[58]:
- • deşi prevederile cuprinse în ordonanţă privesc „admiraţia publică centrală” în întregul său, enumerarea cuprinsă în art.2 al actului normativ lasă în afara acestei reglementări unele autorităţi ale administraţiei publice centrale. Este vorba despre aparatul de lucru al Preşedinţiei şi cel al Ministerului Apărării Naţionale(exceptând în mod expres de prevederile art.2);
- • menţiunea construirii acestor cabinete la „organele de specialitate ale administraţiei publice centrale” este una imprecisă, ducând la diferite interpretări, întrucât din dispoziţiile în materie nu se poate conchide dacă acestea se aplică numai celor din subordinea Guvernului şi a ministerelor sau şi celor autonome ori înfiinţate pe lângă Parlament şi care, prin natura juridică, rămân tot autorităţi ale administraţiei publice centrale(ca: Serviciul Român de Informaţii, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Consiliul Legislativ, Avocatul Poporului, Banca Naţională etc.);
- • pe de altă parte, prevederile ordonanţei exced sfera „administraţiei centrale”, deoarece au în vedere organizarea acestor cabinete şi în „aparatul tehnic al prefecturilor”, prefecţii fiind, desigur, autorităţi ale administraţiei publice locale.
Compunerea cabinetului demnitarului este realizată de către: directorul de cabinet, asistentul de cabinet, consilierul personal, secretarul personal şi curierul personal, numărul fiecăruia dintre aceste funcţii fiind diferit, în raport de funcţia deţinută de însuşi demnitarul în discuţie(variind de la 5, în cazul subprefectului, la 23, în situaţia primului-ministru).
Personalul din cadrul cabinetului este numit ori eliberat din funcţie numai la propunerea demnitarului în subordinea căruia funcţionează, funcţiile fiind astfel exceptate, în mod tacit, de la regula ocupării prin concurs sau examen. Contractul de muncă al acestor persoane se încheie pe o perioadă determinată, în condiţiile legii, perioada fiind echivalentă cu cea a duratei mandatului demnitarului. Dacă în structura cabinetului se regăsesc funcţionari publici ce provin de la alte instituţii, atunci cu acordul instituţiilor respective, contractul de muncă încheiat cu acestea se va suspenda până la revenirea funcţionarilor în funcţia anterior deţinută la aceste instituţii.
Întreaga activitate a cabinetului demnitarului este aflată sub atenta coordonare a directorului de cabinet, a cărui răspundere va fi antrenată în faţa demnitarului referitor la aceasta.
*
* *
Atribuţiile, organizarea şi funcţionarea, precum şi structura organizatorică şi numărul de posturi pentru cele 15 ministere sunt, în prezent, stabilite prin hotărâre de Guvern, prin ordonanţe sau lege.
- Atribuţiile şi actele de putere ale autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate
Faptul că administraţia trebuie să acţioneze în cadrul legii reprezintă un principiu de necontestat, legea conferind administraţiei o sumă de puteri, mai mult sau mai puţin întinse. Autorităţile administrative deţin puterea lor de la lege, aceasta fiind cea care le fixează competenţa şi le stabileşte atribuţiile. Însă aceste autorităţi nu trebuie să depăşească atribuţiile conferite, ele trebuie să se menţină în domeniul în care au fost recunoscute. Dar atunci când autorităţile administraţiei publice recurg la proceduri ce exced competenţele legale, implică ipoteza că ele au acţionat „ultra vires”, adică şi-au depăşit atribuţiile. Totuşi, legea lasă mereu autorităţilor administrative o marjă de libertate, aceste autorităţi posedând o parte de puteri discreţionare. Dacă legea tace, sau în cadrul unor prescripţii generale, ele pot să acţioneze sau nu şi să determine modalitatea de a acţiona. În general puterea discreţionară recunoscută administraţiei nu este o putere absolută[59], putându-se merge în faţa justiţiei în vederea contestării modului în care administraţia a utilizat această putere. Autorităţile administrative au competenţa de a întocmi, de a emite acte individuale şi cu caracter regulamentar. În virtutea puterii ierarhice, superiorul în administraţie are totdeauna prerogativa de a crea anumite reguli interne, care nu sunt opozabile în exterior, neconstituind veritabilereguli de drept şi care se
limitează la a organiza viaţa interioară a administraţiei. Superiorul poate să dea instrucţiuni în sânul administraţiei, să fixeze conduita de urmat pentru un serviciu, să amenajeze formalităţile. Actele normative emană de la autorităţi diferite: şeful statului(atunci când are competenţa de reglementare), ministrul, reprezentanţii regionali ai puterii locale, autorităţile desconcentrate.
Există însă o ierarhie între aceste acte, trebuind să fie respectate nu numai legile, ci şi actele normative ce emană de la alte autorităţi publice.
Datorită complexităţii crescânde a administraţiei, a multiplelor probleme de reglementat, a tehnicii materiilor, legiuitorul se află în imposibilitate de a determina totul el însuşi, trebuind astfel să lase autorităţilor administrative competenţa de a fixa un mare număr de reguli secundare. Din totdeauna, dar mai ales acum, administraţia are nevoie de supleţe şi de promptitudine[60]. Aşadar, devine indispensabilă facultatea de a modifica uneori dispoziţiile ce nu sunt conforme cu necesităţile practice, cu circumstanţele de moment. Consecinţa este posibilitatea de a schimba mult mai uşor regulamentele decât legile.
4.1. Atribuţiile autorităţilor administraţiei publice centrale
Ansamblul reglementărilor privind organizarea şi funcţionarea ministerelor determină concluzia că acestea exercită două categorii de atribuţii: atribuţii comune tuturor acestor organe şi atribuţii proprii, specifice fiecărui minister. La nivelul aceleiaşi autorităţi, se regăsesc atribuţii principale, cât şi atribuţii specifice. Legea organică a Guvernului[61] a adoptat însă un alt criteriu de clasificare a atribuţiilor, respectiv după sfera lor de cuprindere, în atribuţii generale, comune tuturor ministerelor şi, implicit, speciale, regăsite în propriile legi de organizare.
- Atribuţiile comune- derivă din locul şi rolul deţinut de toate ministerele în sistemul autorităţilor administraţiei publice centrale, ca autorităţi subordonate nemijlocit Guvernului, în vederea realizării programului său de guvernare. Ele asigură îndeplinirea politicii guvernamentale atât pe plan intern, cât şi în relaţiile internaţionale, fiecare în propriul domeniu de activitate.
În funcţie de natura lor, atribuţiile comune se pot grupa în: politico-administrative, economico-financiare, de reprezentare şi de prospectare şi cercetare[62].
- Atribuţiile politico-administrative presupun:
- •organizarea, controlul şi coordonarea aplicării legilor, a ordonanţelor şi hotărârilor de Guvern, a ordinilor şi instrucţiunilor ministeriale(emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi principiului autonomiei locale);
- • iniţierea şi avizarea proiectelor de legi, ordonanţelor şi hotărârilor guvernamentale în condiţiile metodologiei aprobate de către Guvern;
- • coordonarea, supravegherea elaborării şi implementării de politici şi strategii în domeniile de activitate ale ministerului, în conformitate cu strategia generală a Guvernului;
- • colaborarea cu instituţii de specialitate, în scopul perfecţionării, pregătirii profesionale a personalului propriu.
- Atribuţiile economico-financiare implică:
- • aplicarea strategiei specifice ministerului în cauză, integrată celei de dezvoltare economico-socială a Guvernului;
- • elaborarea propunerii de buget anual, înaintată Guvernului;
- • proiectarea şi realizarea investiţiilor din sistemul ministerului, în baza bugetului aprobat.
- Atribuţiile de prezentare sau privind politica externă[63] vizează:
- • reprezentarea intereselor statale în diferite organe şi organizaţii internaţionale, potrivit acordurilor şi convenţiilor la care România este parte, dezvoltarea relaţiilor de colaborare cu organe şi organizaţii similare din alte ţări şi cu organisme internaţionale ce relaţionează cu propriu domeniu de activitate;
- • iniţierea, negocierea(din împuternicirea şefului statului sau Guvernului, în condiţiile legii) şi încheierea de convenţii, acorduri şi înţelegeri internaţionale ori propunerea întocmirii formalităţilor de aderare la cele deja existente;
- • vegherea şi controlul aplicării convenţiilor şi acordurilor internaţionale la care ţara noastră este parte, precum şi luarea de măsuri pentru realizarea condiţiilor în vederea integrării în structurile europene/alte organisme internaţionale. Pe acest plan, este absolut necesară colaborarea tuturor ministerelor cu Ministerul Afacerilor Externe.
- Atribuţiile de prospectare şi cercetare se referă la analiza evoluţiei fenomenelor specifice activităţii ministerului respectiv, la luarea de măsuri în scopul dezvoltării activităţii de cercetare ştiinţifică din domeniul propriu şi la editarea unor publicaţii de specialitate şi informare.
În vederea realizării rolului pe care îl au pe plan intern, toate ministerele sunt competente de a iniţia proiectele de hotărâri şi ordonanţe guvernamentale şi de a emite ordine şi instrucţiuni proprii în exercitarea atribuţiilor ce le revin. Aceste atribuţii sunt, desigur, exercitate de către ministru şi necesită unele precizări[64].
În ceea ce priveşte proiectele de legi, dreptul de iniţiativă legislativă aparţine doar Guvernului, nu fiecărui ministru, miniştrii putând însă propune Guvernului iniţierea unui proiect de lege.
În cazul ordonanţelor de Guvern, este necesară distincţia între ordonanţele pentru care Guvernul a fost abilitat de Parlament să le emită şi ordonanţele de urgenţă. În ceea ce priveşte ordonanţele pentru care Guvernul a primit abilitatea Parlamentului, nu se poate pune problema iniţierii lor de către miniştrii, întrucât iniţierea a fost deja exercitată de către Guvern, atunci când acesta a solicitat abilitarea din partea organului legislativ. Un ministru va putea însă să fie însărcinat de către Guvern cu elaborarea proiectului ordonanţei pentru care Guvernul a primit abilitarea.
Situaţia ordonanţelor de urgenţă este însă cu totul diferită. Deoarece emiterea acestora nu este condiţionată de o abilitare din partea Parlamentului, iniţierea lor ar putea fi făcută şi de către un ministru, dacă acesta apreciază că sunt întrunite cerinţele constituţionale pentru astfel de acte. Decizia finală privind aprobarea acestor ordonanţe, va aparţine Guvernului, care, în situaţia însuşirii ordonanţei, o înaintează Parlamentului, aceasta intrând în vigoare de la data depunerii la Parlament.
Totodată, în competenţa miniştrilor se regăseşte şi prerogativa de a aviza proiectele de hotărâri şi ordonanţe guvernamentale, precum şi a proiectelor de lege, când acestea prevăd dispoziţii în domeniul de activitate al ministerului şi aceea de a contrasemna hotărârile şi ordonanţele a căror punere în executare este în sarcina respectivului ministru.
Referitor la emiterea de ordine şi instrucţiuni de către miniştri, acestea pot avea fie un caracter obligatoriu, fie unul facultativ. Emiterea este obligatorie atunci când este expres prevăzută de lege, hotărâre sau ordonanţă a Guvernului, în toate celelalte situaţii ministrul având dreptul
de a aprecia oportunitatea şi necesitatea emiterii unui ordin sau a unei instrucţiuni. Emiterea actului va fi făcută fie din proprie iniţiativă, fie la propunerea unor compartimente(departamente, direcţii generale, direcţii)din structura organizatorică a ministerului sau a unităţilor aflate în subordinea ori în coordonarea acestuia.
- Atribuţiile specifice- ale fiecărui minister sunt stabilite prin actul de organizare şi funcţionare a acestuia, lege, hotărâre ori ordonanţă de Guvern, ele definind competenţa materială a ministerului şi asigurând realizarea obiectivului propriu de activitate. Totodată, atribuţiile specifice autorităţii în discuţie constituie „drepturi şi obligaţii legale cu care aceasta este investită şi pentru a căror realizare ministrul poate să răspundă atât politic, cât şi juridic”[65].
4.2. Actele autorităţilor centrale de specialitate
Principiul potrivit căruia forţa juridică a unui act administrativ este dată de poziţia pe care autoritatea de la care emană o are în sistemul organizării administraţiei publice se răsfrânge în mod indubitabil şi asupra actelor juridice de putere, de autoritate sau administrative[66] emise de către conducătorii respectivelor organe. Constituţia României le recunoaşte în mod expres miniştrilor anumite atribuţii, deci o competenţă materială, care nu poate fi încălcată nici măcar de către primul-ministru, în procesul de conducere a Guvernului şi de coordonare a activităţii membrilor acestuia[67]. În virtutea principiului subordonării administrative, actele miniştrilor trebuie să fie conformate şi cu actele Guvernului care, ca organ ierarhic superior, are „ dreptul să revoce un act ministerial sau să dea dispoziţii unui ministru pentru a-şi retracta actul”[68].
Analizarea actelor ministeriale necesită, în prealabil, o delimitare între activitatea desfăşurată şi actele la adoptarea cărora miniştrii iau parte în calitate de membrii ai Guvernului şi activitatea întreprinsă şi actele emise în calitate de şefi ai ministerelor pe care le conduc. Astfel, în calitate de membrii ai Guvernului, miniştrii participă la adoptarea tuturor actelor politice şi juridice ale Guvernului, iar în calitatea lor de şefi ai autorităţilor centrale de specialitate, emit acte administrative stabilite de norme legale în îndeplinirea atribuţiilor lor[69].
Conform dispoziţiilor art.46 alin.(3) din Legea nr.90/2001 privind organizarea Guvernului României şi a ministerelor, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, miniştrii emit, în condiţiile legii, ordine şi instrucţiuni. Instrucţiunile constituie acte administrative cu caracter normativ, în timp ce ordinele, de regulă, sunt acte administrative cu caracter individual, aşa cum rezultă din art.26 din Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr.555/2001, potrivit căruia ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi cele ale prefecţilor se emit pe baza şi în executarea legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor de Guvern.
În conformitate cu reglementările art.10 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi ale art.27 din
Regulamentul sus-menţionat, toate instrucţiunile, ordinele şi alte asemenea acte cu caracter normativ se publică în Monitorul Oficial al României, după obţinerea avizului Ministerului Justiţiei[70]. Obligaţia de publicare a actelor miniştrilor în Monitorul Oficial este prevăzută sub sancţiunea inexistenţei, în art.107 alin.(4) din Constituţia României. Mai mult, în baza art.21 din Constituţie coroborat cu art.48, actele miniştrilor „pot fi atacate în faţa instanţei de contencios administrativ, evident exceptându-le pe cele care intră în sfera finelor de neprimire”[71].
Ordinele sunt, în principiu, acte administrative cu caracter individual, emise de miniştrii pentru executarea în concret a prevederilor(în sens larg). Acestea pot produce efecte faţă de o singură persoană, de exemplu ordinul de numire al unui funcţionar public într-o funcţie de execuţie sau de conducere, ori de înalt funcţionar public, ordinul pentru aprobarea unor bugete de venituri şi cheltuieli pentru unităţile subordonate etc.
O a doua categorie de ordine o reprezintă aceea a celor care au caracter unor acte administrative normative, emise de miniştrii pentru organizarea executării prevederilor legale, ce produc efecte juridice asupra tuturor persoanelor, fizice sau juridice, care, prin activitatea lor, intră sub incidenţa unui ordin[72].
În general ordinele cu caracter normativ sunt unice, în sensul că ele sunt emise de un singur ministru, dar există şi ordine comune, emise de doi sau mai mulţi miniştrii, într-o atare situaţie cadrul de organizare a executării legii vizează domeniile de activitate a două sau mai multor ministere.
Practica ministerială a implementat însă şi o a treia categorie de ordine: ordinele prin care se aprobă regulamentele, reglementări, reguli, cerinţe tehnice, nomenclatoare, norme, norme tehnice, criterii, norme metodologice, proceduri, metodologii, precizări, instrucţiuni ş.a.m.d.[73].
Instrucţiunile constituie acte administrative de autoritate, cu caracter normativ, emise de către miniştrii, precum şi de către ceilalţi conducători ai organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale, pentru organizarea executării legilor, a ordonanţelor sau a hotărârilor cu caracter normativ ale Guvernului.
Ca şi în cazul ordinelor cu caracter normativ, instrucţiunile sunt, în marea lor majoritate unice(în sensul că ele sunt emise de către un singur ministru), dar există şi instrucţiuni comune, emise de doi sau mai mulţi asemenea demnitari, ori împreună cu alţi conducători ai unor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Normele metodologice sunt acte administrative de autoritate, cu caracter normativ, emise de miniştrii, pentru organizarea Guvernului[74]. Şi acestea pot fi, la rândul lor unice, adică emise de către un singur ministru, sau comune, atunci când aplicarea unei legi, ordonanţe etc., vizează două sau mai multe domenii de activitate.
Precizările, acte administrative de autoritate, sunt emanaţii ale miniştrilor sau ale conducătorilor altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, fie în aplicarea prevederilor unei legi, hotărâri etc., fie în aplicarea unor norme legale cuprinse într-o lege, ordonanţă, hotărâre de Guvern. Deşi pot fi comune, pin emiterea lor de către doi sau mai mulţi demnitari, precizările sunt, de regulă, acte administrative unice, emise de către un singur ministru sau conducător de alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale.
Regulamentele presupun acte administrative de autoritate, cu caracter normativ, care se aprobă, în general, prin ordin al miniştrilor, dar sunt emise şi ca acte administrative de sine-stătătoare(bunăoară ca Regulamentul din 17 aprilie 2003, emis de ministrul justiţiei, pentru organizarea şi desfăşurarea examenului de notar public pentru notarii stagiari şi a concursului pentru ocuparea locurilor vacante de notar public)[75].
Referitor la normele metodologice şi regulamentele care sunt emise de către miniştrii în vederea organizării cadrului de executare, de aplicare a prevederilor legale, există şi situaţii în care o lege sau o ordonanţă prevede în mod expres faptul că regulamentele sau normele metodologice de aplicare a acestora sunt aprobate prin hotărâre a Guvernului. Spre exemplu, conform dispoziţiilor Legii nr.345/2002 privind taxa pe valoarea adăugată[76], în termen de 15 zile de la intrarea în vigoare, Guvernul va aproba normele de aplicare a prevederii acestei legi[77], la propunerea Ministerului Finanţelor Publice.
Concluzia ce se impune[78] este aceea că, dacă ordinele pot fi atât normative, cât şi individuale, instrucţiunile şi regulamentele sunt întotdeauna normative. Aceste acte au un caracter obligatoriu în raza de competenţă materială a ministerului respectiv, pe întreg teritoriul statal, putând fi emise cu sau fără consultarea colegiului autorităţii centrale de specialitate. În ceea ce priveşte colegiul ministerului, întrucât acesta
funcţionează ca organ consultativ pe lângă ministru şi nu are caracter deliberativ, el nu va putea adopta acte decizionale, iar consultarea sa de către ministru şi, în special, hotărârea acestuia neavând caracter obligatoriu.
Actele acestui organism colegial vor fi văzute ca simple recomandări, cu valoare principială orientativă. În ipoteza în care aceste recomandări vor fi însuşite
de către ministru, ele se vor concretiza în ordine, dispoziţii ş.a., implicit în acte obligatorii. Dacă acest proces de convertire a lor nu are loc, ele vor putea fi aduse la cunoştinţa celor interesaţi prin intermediul circularelor, dar numai în temeiul acordului ministrului. Autorităţile administraţiei centrale pot emite şi alte acte juridice de putere, acestea redând obiectul lor specific şi având denumiri variate[79], nediferenţiindu-se ca forţă juridică de ordinele şi instrucţiunile ministeriale, dacă sunt semnate de către ministru, şi fiind emise în scopul punerii în executare a unor acte superioare. În general acestea sunt aprobate sau sancţionate de ministru, însă pot proveni şi de la conducătorii unor compartimente interne(direcţii, departamente, servicii), situaţie în care forţa lor juridică va fi inferioară actelor ministrului. Unele organe centrale de specialitate[80] vor putea emite şi acte politice specifice activităţii lor(de exemplu: note diplomatice, notificări, declaraţii)[81], multe dintre acestea având şi un caracter juridic, deoarece fie angajează statul ulterior la încheierea unor tratate internaţionale, fie constituie operaţiuni ce premerg ori succed elaborarea sau denunţarea unor asemenea documente.
- Răspunderea ministerială
Cu toate că deja există o lege a responsabilităţii ministeriale[82], cadrul juridic general în ceea ce priveşte antrenarea răspunderii
miniştrilor este circumscris de Constituţia României republicată, dar şi de legea organică a Guvernului[83].
5.1. Răspunderea politică a miniştrilor
În conformitate cu art.109 alin.(1), Capitolul III, Titlul III din Constituţie, Guvernul răspunde politic doar în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate, fiecare membru de Guvern răspunzând politic în solidar cu ceilalţi membrii pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestei instituţii.
Răspunderea va presupune iniţial declanşarea unei proceduri, iar ulterior se va concretiza într-o sancţiune. Cea mai severă dintre sancţiunile aplicabile, în situaţia răspunderii politice a Guvernului, o constituie demiterea prin retragerea încrederii de către Parlament, iar procedura de urmat în vederea aplicării unei atare sancţiuni este instituţia „moţiunii de cenzură”, instituţie tradiţională a dreptului public modern. Dar pentru a aborda problematica răspunderii juridice a membrilor Guvernului, este necesară sublinierea modalităţilor de control politic parlamentar în urma cărora răspunderea politică a miniştrilor poate fi angajată.
Modalităţile prin care Parlamentul controlează politic activitatea Guvernului şi a membrilor acestora sunt prevăzute în Constituţie şi în Regulamentul celor două Camere, acestea putând fi ordonate în mai multe categorii[84]:
- • acordarea votului de investitură, prin intermediul căruia Parlamentul, în şedinţă comună a Camerei Deputaţilor şi a Senatului, acordă votul de încredere pentru programul şi lista Guvernului, prezentate de candidatul desemnat de Preşedintele României pentru funcţia de prim-ministru(potrivit art.103 din Constituţie);
- • moţiunea de cenzură, ce poate avea drept consecinţă retragerea încrederii acordate Guvernului(reglementată de art.113 din Constituţie);
- • moţiunea simplă, adoptată de Camera Deputaţilor sau de Senat, prin care se exprima poziţia cu privire la o chestiune politică internă ori externă, sau, după caz, cu privire la o problemă care a constituit obiectul unei interpelări(art.112/2 din Constituţie);
- • angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege, putând avea ca efect demiterea Guvernului dacă a fost votată o moţiune de cenzură în condiţiile Legii fundamentale(art.114 din Constituţie);
- • întrebările şi interpelările, unul dintre cele mai uzitate mijloace de control parlamentar asupra Guvernului şi a miniştrilor(conform art.112 din Constituţie). Întrebările adresate de parlamentari pot fi formulate în scris şi oral, urmărind fie explicarea măsurilor administrative în privinţa aplicării legilor de către serviciile statului, fie sesizarea unor grave disfuncţii ale aparatului administrativ[85];
- • obligaţia Guvernului de a informa Parlamentul(art.111/1 din Constituţie), Guvernul fiind obligat să prezinte informaţiile şi documentele solicitate de Senat, Camera Deputaţilor sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora;
- • ancheta parlamentară, care poate fi iniţiată şi întreprinsă de comisiile parlamentare, fie de comisii de anchetă instituite în acest scop, fie de comisii de anchetă comune ale celor două Camere(art.64/4 din Constituţie). Sub diferitele lor forme, comisiile parlamentare constituie cele mai importante instrumente ale controlului exercitat de către cele două Camere asupra administraţiei. Astfel, comisiile permanente, cu o distribuţie a competenţelor
asemănătoare cu cea a ministerelor, exercită o veritabilă supraveghere asupra administraţiei, atât cu prilejul avizării proiectelor de lege, cât şi prin controlul executării acestora de către serviciile statului. Pe de altă parte, comisiile de anchetă, comisii ad-hoc, au ca principală sarcină culegerea de elemente de informare, fie în privinţa unor fapte determinate, fie în privinţa activităţii generale a unor servicii publice, în vederea informării Parlamentului cu privire la starea de fapt din cadrul unei autorităţi administrative autonome, subordonată doar Parlamentului[86].
Răspunderea politică ministerială este guvernată de ideea de culpă a celui care răspunde, „implicit de ideea încălcării unor norme şi principii de drept, cele ale dreptului constituţional sau, după caz, ale dreptului administrativ”[87]. Astfel, răspunderea politică, atât a Guvernului, a Preşedintelui României, cât şi a miniştrilor, a primarilor sau a consilierilor locali etc., apare ca o instituţie a dreptului public, respectiv a dreptului constituţional şi dreptului administrativ. Pin urmare, există o delimitare netă între demisia de bună voie şi demisia forţată, respectiv între remanierea guvernamentală, dirijată de strategii şi jocuri politice, şi destituirea unui membru de Guvern ca o consecinţă a „votului de blam”, dat de Parlament.
5.2. Răspunderea juridică a miniştrilor
Alături de răspunderea politică a miniştrilor ca membrii ai Guvernului, poate fi antrenată şi răspunderea lor juridică. Răspunderea juridică ministerială este întotdeauna o răspundere individuală, raportat la răspunderea politică care, de regulă, este o răspundere colectivă. Totuşi, art.112 alin.(2) din Constituţia republicată, în conformitate cu care Senatul sau Camera Deputaţilor poate adopta o moţiune simplă prin care să îşi exprime poziţia referitor la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări poate fi interpretat în sensul că o asemenea moţiune simplă poate viza activitatea unui ministru, iar admiterea sa ar echivala cu retragerea încrederii acordate cu ocazia votului de investitură, fapt ce l-ar obliga pe primul-ministru să propună revocarea respectivului ministru, spre a evita un vot de neîncredere în ipoteza unei moţiuni de cenzură uluitoare. În această situaţie se va putea vorbi de o răspundere politică individuală, dar până în prezent acest caz a rămas doar un exerciţiu teoretic[88].
Privitor la răspunderea juridică a miniştrilor, este fundamentală distincţia între faptele săvârşite de aceştia în afara exerciţiului funcţiei îndeplinite, pentru care vor răspunde potrivit dispoziţiilor de drept comune, şi faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor, pentru care se vor aplica prevederile speciale referitoare la responsabilitatea ministerială.
Drept urmare, aplicarea legilor speciale şi pentru cazul în care ar fi vorba despre fapte comise de miniştri în afara exerciţiului funcţiei lor ar fi contrară normelor legale în vigoare şi ar echivala cu o nesocotire a principiului egalităţii în drepturi a cetăţenilor în faţa legii, principiu consacrat de art.16 alin.(1) din Constituţia României.
Ţinând cont de faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei, răspunderea juridică a miniştrilor poate îmbrăca formele răspunderii penale, răspunderii civile, răspunderii contravenţionale şi a răspunderii disciplinare.
5.2.1. Răspunderea penală
Temeiul răspunderii penale a miniştrilor îl reprezintă, în primul rând, dispoziţiile art.109 alin.(2) din Constituţie, potrivit cărora numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul de a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor. Dacă s-a cerut urmărirea penală, şefului statului poate dispune suspendarea din funcţie a ministrului în cauză. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului are drept urmare suspendarea din funcţia îndeplinită a acestuia. Instanţa ce are competenţa de judecată este Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. De asemenea, potrivit alin.(3) al aceluiaşi articol 109, cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială, respectiv Legea nr.115/1999 republicată(modificată şi completată prin O.U.G. nr.3/2005).
Aşadar, deşi încă din 1991 exista această prevedere constituţională(potrivit căreia răspunderea penală ministerială era antrenată şi sancţionată conform unei legi speciale a responsabilităţii ministeriale), ea nu a căpătat contur decât odată cu anul 1999, când a fost adoptată Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerială, anterior acestei date neexistând temei legal pentru angajarea răspunderii penale a membrilor guvernelor ce au funcţionat[89].
Potrivit art.6, dispoziţiile acestor legi se aplică doar membrilor Guvernului, adică primului-ministru, miniştrilor şi altor membri stabiliţi prin lege organică(miniştrii de stat, miniştrii delegaţi, miniştrii coordonatori), numiţi de şeful statului pe baza votului de încredere acordat de Parlament.
Legea- cadru în materie cuprinde atât prevederile de drept material, prin care incriminează fapte comise de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor, cât şi norme procesuale prin care este reglementată procedura de urmărire penală şi de judecare.
Astfel, conform art.7 alin.(1) sub incidenţa acestei legi intră faptele săvârşite de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit legii penale, constituie infracţiune.
Pe de altă parte, potrivit art.8 alin.(1) constituie infracţiuni şi se pedepsesc cu închisoarea de la 2 la 12 ani următoarele fapte săvârşite de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor:
- împiedicarea, prin ameninţare, violenţă ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitării cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor vreunui cetăţean; tentativa este de asemenea pedepsită;
- prezentarea, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului; tentativa este de asemenea incriminată.
De asemenea, alin.(2) al aceluiaşi articol statuează că reprezintă infracţiuni şi se pedepseşte cu închisoarea de la 6 luni la 3 ani următoarele fapte săvârşite de către un membru al Guvernului:
a)refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputaţilor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, în termen de 30 de zile de la solicitare, informaţiile şi documentele cerute de aceştia în cadrul activităţii de informare a Parlamentului de către membrii Guvernului, potrivit art.110 alin.(1) din Constituţie;
b)emiterea de ordine normative sau instrucţiuni cu caracter discriminatoriu pe temei de rasă ,naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, vârstă, sex sau orientare sexuală,
apartenenţă politică, avere sau origine socială, de natură să aducă atingere drepturilor omului.
Normele procedurale ale Legii nr.115/1999 republicată prevăd faptul că Senatul, Camera Deputaţilor sau Preşedintele României au dreptul de a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru fapte săvârşite în exerciţiul funcţiei lor(art.12 din lege).
În baza unui raport prezentat de către o comisie permanentă sau de o comisie de anchetă, Camera Deputaţilor sau Senatului va dezbate propunerea de începere a urmăririi penale, situaţie în care prezenţa celui în cauza la dezbateri este obligatoriu, iar lipsa sa nejustificată nu va atrage împiedicarea desfăşurării lucrărilor. Dacă respectivul membru al Guvernului este şi deputat ori senator, atunci Camera Deputaţilor ori Senatului va hotărî şi cu privire la cererea de ridicare a imunităţii parlamentare, cu respectarea prevederilor constituţionale.
Şeful statului, în exercitarea dreptului său de a cere urmărirea penală a unui membru al Guvernului, are la dispoziţie o comisie specială formată din 5 membrii, aprobată prin decret, la propunerea ministrului justiţiei şi a ministrului administraţiei şi internelor, care îi prezintă un raport privind urmărirea penală sau clasarea sesizării(art.16 din lege).
În cazul în care membrul Guvernului pentru care Preşedintele României solicită urmărirea penală este fie deputat, fie senator, ministerul justiţiei va cere Camerei competente să declanşeze procedura de începere a urmăririi penale şi de ridicarea imunităţii parlamentare.
Urmărirea penală a membrilor Guvernului se efectuează de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ia judecarea acestora se face de către Secţia penală a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Hotărârea definitivă de condamnare se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar cel condamnat va fi demis de către Preşedintele României, la propunerea primului-ministru.
5.2.2. Răspunderea civilă, contravenţională şi disciplinară
În ceea ce priveşte răspunderea civilă a membrilor Guvernului, Constituţia nu cuprinde prevederi exprese în acest sens, aşa cum o face în cazul răspunderii politice şi a răspunderii penale. Articolul 5 din
Legea nr.115/1999 republicată prevede că membrii Guvernului, alături de răspunderea politică şi cea penală, pot răspunde şi civil, contravenţional şi disciplinar, după caz, potrivit regulilor de drept comun în materie.
Referitor la răspunderea civilă a membrilor Guvernului, dreptul comun îl constituie dispoziţiile art.52 alin.(1) din Constituţie, Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ[90] şi O.G. nr.94/1999 privind participarea României la procedurile în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Comitetului Miniştrilor ale Consiliului Europei şi regresul statului în urma hotărârilor şi convenţiilor de rezolvare pe cale amiabilă[91].
Astfel, în conformitate cu art.32 alin.(1) din Constituţia republicată şi cu art.1 alin.(1) din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului e repararea pagubei. În baza reglementărilor art.52 alin.(2) din Constituţie, potrivit cărora condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică, art.16 alin.(1) din Legea nr.554/2004 instituie dreptul celui ce se consideră vătămat printr-un act administrativ de a chema în judecată şi pe funcţionarul autorităţii emitente-deci şi pe ministru, conducător al unui minister, dacă se solicita plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului respectiv sau pentru întârziere.
Dacă art.52 alin.(1) din Constituţie şi art.16 alin.(1) din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ fac referire doar la răspunderea unei autorităţi
administrative faţă de particulari, persoane fizice sau juridice, vătămaţi într-un drept recunoscut de lege ori într-un interes legitim, există însă reglementat şi un caz în care statul poate cere unei instanţe judecătoreşti obligarea unui membru al Guvernului la plata de daune produse în exerciţiul funcţie sale, prin activitatea depusă sau prin actele emise.
Astfel, potrivit art.12 alin.(1) din O.G. nr.94/1999, statul are dreptul de regres împotriva persoanelor care, prin acţiunile lor, cu vinovăţie, au determinat obligarea sa la plata sumelor stabilite prin hotărâre a Curţii Europene a Drepturilor Omului prin convenţie de dezvoltare pe cale amiabilă[92].
Cât priveşte răspunderea contravenţională a membrilor Guvernului, Legea nr.115/1999 republicată face de asemenea trimitere la normele dreptului comun, respectiv la O.U.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor[93].
Constituţia nerevizuită prevedea în art.69 alin.(1)că ministrul care era şi deputat sau senator nu putea fi trimis în judecată contravenţională fără încuviinţarea Camerei din care făcea parte şi numai după ascultarea sa. Legea de revizuire a înlăturat această dispoziţie, actualul art.72 din Constituţia republicată neavând o asemenea reglementare, astfel că dispoziţiile O.U.G. nr.2/2001 devin pe deplin aplicabile.
În ceea ce priveşte răspunderea disciplinară a membrilor Guvernului, Legea nr.115/1999 republicată face de asemenea trimitere la regulile dreptului comun, însă Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor nu reglementează acest tip de răspundere ministerială, iar prevederile Legii nr.188/1999 republicată reglementează răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici, fără însă a putea fi aplicabilă şi miniştrilor, care exercită funcţii politice şi de demnitate publică.
*
* *
Concluzionând, se poate afirma că, în ceea ce priveşte răspunderea politico-administrativă, membrii Guvernului sunt solidar răspunzători pentru activitatea executivului şi pentru actele adoptate de acesta, Guvernul răspunzând politic numai în faţa Parlamentului. De asemenea, fiecare membru al Guvernului este răspunzător şi pentru propria activitate, distingându-se în acest sens o răspundere colectivă a întregii
autorităţi şi o răspundere individuală a miniştrilor ce o compun. Însă, dacă răspunderea colegială a Guvernului nu poate opera decât faţă de un alt organ, cel
legislativ, răspunderea individuală a membrilor Guvernului poate opera atât faţă de plenul executivului, cât şi faţă de primul-ministru, conferindu-i acestuia din urmă dreptul de a propune Preşedintelui României revocarea ministrului din funcţie.
Aceste forme de răspundere ministerială, colegială ori individuală, au un caracter politico-juridic prioritar, ele operând deşi nu s-a comis nici o încălcare determinată a legii.
Alte forme ale răspunderii sancţionatorii aplicabile miniştrilor-răspunderea disciplinară şi cea contravenţională-cât şi răspunderea reparatorie(patrimonială)sunt, în genere, instituite după dispoziţiile dreptului comun în materie, aplicabile oricărei persoane fizice. În cazul răspunderii patrimoniale, ea operează nu doar pentru încălcarea prevederilor contractuale ori pentru comiterea unei fapte ilicite, în ambele cauze producându-se prejudicii, fie în patrimoniul autorităţii sau al terţilor, dar şi în ipoteza existenţei unor acte sau fapte de autoritate care au prejudiciat un terţ, situaţie în care este antrenată răspunderea pentru fapta proprie a autorităţii în mod direct indiferent de calitatea pe care o are autorul încălcării în cadrul organului respectiv[94] .
- Structurile exterioare ale ministerelor
Ministerele au, în general, alături de structurile centrale, ce constituie aparatul propriu, şi structuri exterioare care se înfăţişează fie sub forma unor servicii publice deconcentrate în unităţile administrativ-teritoriale, acolo unde acestea sunt prevăzute, fie sub forma unor organe de specialitate şi instituţii publice în subordinea ministerelor, fie sub forma unor unităţi-regii autonome, agenţii, companii, societăţi comerciale ş.a.- aflate în coordonarea sau în autoritatea ministerelor.
Aceste structuri organizatorice sunt stabilite prin hotărâre a Guvernului şi sunt cuprinse într-o anexă distinctă de cea referitoare la aparatul propriu al ministerului. Unele dintre acestea sunt finanţate de la bugetul de stat-este cazul organelor de specialitate şi al instituţiilor
publice, din subordinea ministerelor-altele din venituri extrabugetare sau, după caz, atât de la bugetul de stat, cât şi din venituri extrabugetare, în funcţie de ceea ce se prevede în hotărârea de Guvern.
6.1. Serviciile publice deconcentrate
6.1.1 Conceptul de „serviciu public”
Ca forme organizatorice de viaţă şi de activitate ale indivizilor ce le compun, statul şi unităţile administrativ-teritoriale au ca sarcină principală asigurarea unor condiţii necesare de convieţuire(sociale, culturale, economice, de securitate etc.) tuturor locuitorilor, în mod continuu şi permanent. În acest scop sunt organizate o serie de structuri organizatorice-servicii publice-dotate, în vederea unei cât mai bune funcţionări, cu mijloace materiale, băneşti, cu specialiştii necesari ş.a.m.d.
Astfel, o parte dintre aceste „servicii publice” sunt organizate numai de către stat, pe când o altă parte dintre ele, pot fi organizate şi de către colectivităţile locale recunoscute de stat. În primul caz va fi vorba de „servicii publice ale statului”, iar în cel de-al doilea caz „ servicii publice ale comunei, oraşului sau judeţului”, după caz.
Necesitate organizării unui serviciu public se impune doar atunci când se poate constata existenţa unei cerinţe sociale de amploare, respectiv numai atunci când realitatea socială oglindeşte o nevoie generală, comună unei colectivităţi recunoscute de stat.
Rezultă implicit ideea potrivit căreia, pentru organizarea unui serviciu public, nu este suficientă existenţa numai a unui interes al unei persoane ori grup restrâns de persoane, ci se cere un interes al unei colectivităţi constituite şi recunoscute de stat. Însă constituirea serviciului public se realizează în drept numai dacă voinţa autorităţilor abilitate de lege a-l înfiinţa este exprimată ca atare prin norme juridice.
Prin urmare, ca activitate, serviciul public este indisolubil legat de ideea de interes general, dar şi de voinţa autorităţilor publice competente a decide în ce moment şi în ce modalitate se va satisface acest interes.
În practică se regăseşte o varietate de servicii publice, constituirea lor fiind determinată de specificul domeniilor în care se înfiinţează şi diversitatea exigenţelor colectivităţii. Dintre criteriile mai importante[95] ce duc la o clasificare a serviciilor publice pot fi amintite:
- • întinderea interesului ce se doreşte a fi satisfăcut, ca cerinţă socială formulată la scara întregului teritoriu statal(constituind interes general-naţional) sau cerinţa formulată la nivel local(specifică fie comunei, fie oraşului ori judeţului);
- • natura serviciilor publice organizate, aceasta determinând domeniul de activitate în care serviciul public se manifestă, funcţie de natura
prestaţiei(servicii publice administrative sau servicii publice comerciale, industriale etc.);
- • regulile juridice aplicabile, care pot circumscrie: un regim administrativ(atunci când instituţiile publice sunt înfiinţate şi funcţionează ca autorităţi administrative sau ca structuri organizatorice aflate sub autoritatea unor asemenea structuri); un regim mixt, de drept administrativ şi de drept privat(atunci când serviciile publice sunt concesionate în baza unui contract administrativ);
- • modul de organizare, unele dintre ele fiind organizate ca autorităţi administrative ori ca instituţii publice(şcoli, spitale, universităţi ş.a.), altele ca regii autonome, asociaţii şi fundaţii.
Astfel, serviciile publice constituie la nivel central sub forma autorităţilor administrative sunt şi vor exista întotdeauna la acest nivel(putându-se eventual comasa ori diviza), deoarece ele reflectă interesul naţional general de la acest nivel, în respectivul domeniu, la care însă statul nu poate renunţa.
Funcţia acestor servicii este întocmai aceea de a concepe şi asigura strategia Guvernului, a statului, în acel sector de activitate, căreia i se subsemnează activităţi practice concrete, îndeplinite la niveluri inferioare(judeţ, localitate).
Din rândul acestor servicii publice constituite ca autorităţi administrative centrale, se pot desprinde şi transfera ulterior, la niveluri inferioare(judeţean, local) anumite activităţi concrete, fie sub forma „descentralizării” lor, fie a „deconcentrării”, după cum se urmăreşte o deprindere mai fermă sau mai puţin fermă a acestor activităţi.
Aşadar, serviciul public va putea fi definit ca o „structură organizatorică, având de regulă personalitate juridică, înfiinţată în condiţiile legii, de către stat, comună, oraş sau judeţ, încadrată cu funcţionari publici şi cu alt personal de specialitate, dotată cu mijloace şi băneşti corespunzătoare, care desfăşoară o activitate sau un complex de activităţi omogene stabilite prin actul de înfiinţare, în scopul satisfacerii în mod continuu şi permanent a unor interese generale ale unei colectivităţi”[96].
6.1.2. Serviciile publice deconcentrate
Terminologia de „serviciile publice deconcentrate” a fost introdusă odată cu adoptarea Legii de revizuire a Constituţiei din 1991, meritul fiind al literaturii de specialitate care, preluând conceptul din doctrina franceză, l-a impus atenţiei Comisiei de revizuire a Constituţiei[97].
Constituţia României din 1991, dar şi întreaga legislaţie subsecventă uzita, pentru structurile de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale pe care le aveau ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, denumirea de „serviciile publice descentralizate”. Constituţia revizuită prevede în art.120 alin.(1) că administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice, iar în art.123 alin.(2) statuează că prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Prin urmare, pentru a fi în deplină armonie cu prevederile constituţionale, deşi legislaţia în vigoare foloseşte vechea terminologie de „serviciile publice descentralizate”[98], până la eventualele modificări în materie, se impune ca structurile teritoriale ale ministerelor să fie definite prin sintagma „serviciile publice deconcentrate”.
Regimul politico-administrativ deconcentrat realizează o schimbare de autoritate superioară ierarhic, iar în ceea ce priveşte organizarea administraţiei şi raporturile dintre administraţia centrală şi cea locală, deconcentrarea se caracterizează prin aceea ca autorităţile locale nu sunt alese, ci numite şi subordonate organelor administraţiei publice centrale.
În materia controlului, în acest regim administrativ controlul este unul de tip ierarhic chiar dacă prezintă o formă mai atenuată. Astfel, în cadrul regimului deconcentrat eventualele avantaje apar numai datorită gradului mai atenuat al constrângerilor ce există în regimul centralizat, însă nu se rezolvă deficienţele majore ale acestui tip de sistem de organizare a administraţiei. Printre dezavantajele deconcentrării se numără faptul că activitatea unor domenii foarte importante este asigurată de ministere prin intermediul serviciilor lor deconcentrate- în afara deciziei autorităţilor locale alese- ceea ce facilitează crearea unei importante birocraţii[99].
Deconcentrarea administrativă, formă atenuată a conducerii centralizate, este caracterizată prin transferul unor atribuţii- inclusiv de conducere-foarte limitate pe seama organelor din teritoriu aparţinând autorităţilor centrale, fapt ce permite conducerii celor dintâi să decidă în probleme neesenţiale din sfera lor de activitate, însă sub un control riguros al factorilor centrali[100].
Aşadar, dacă descentralizarea administrativă presupune construcţia, pe plan local, a unei administraţii autonome faţă de administraţia centrală, deconcentrarea administrativă înseamnă deplasarea în teritoriu a activităţii administraţiei publice centrale.
Deconcentrarea administrativă constituie o treaptă situată între centralizarea şi descentralizarea, iar dacă se are în vedere că de esenţa deconcentrării este faptul că titularii puterii locale sunt numiţi de către autoritatea centrală, dar având competenţa de a rezolva chestiuni locale fără a cere aprobarea „Centrului”- fiind totuşi supuşi controlului acestuia- se poate afirma pe deplin că într-o atare situaţie se regăsesc actualmente serviciile ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate
ale administraţiei centrale denumite de actele normative „servicii descentralizate” şi care sunt, în fapt, servicii deconcentrate[101].
Potrivit dispoziţiilor art.43 din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice deconcentrate, care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale şi care, conform art.30 alin.(2) din acelaşi act normativ, sunt conduse de prefect, reprezentantul Guvernului pe plan local.
Înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, precum şi cele ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, sarcinile, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministerului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia îşi desfăşura activitatea aceste servicii, după caz[102].
Serviciile publice deconcentrate reprezintă structurile teritoriale prin care, ca o regulă general-valabilă, ministerele şi celelalte organe centrale îşi realizează competenţa la nivel naţional, pe întreg teritoriul statal şi îşi îndeplinesc în mod concret atribuţiile conferite de lege.
Astfel, sunt ministere ce au asemenea servicii publice deconcentrate la nivelul judeţelor(cum sunt direcţiile judeţene agricole şi rurale- în cazul Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, ori cum sunt inspectoratele şcolare judeţene- în cazul Ministerului Educaţiei şi Cercetării).
Dar există şi ministere care au asemenea servicii publice deconcentrate nu doar la nivel de judeţ, dar şi la nivel de municipiu,oraş, sector şi chiar comună(este situaţia Ministerului Finanţelor Publice, a Ministerului Administraţiei şi Internelor). Însă sunt şi ministere ce îşi exercită competenţa asupra întregului teritoriu al statului şi asupra întregii populaţii în mod direct, fără a avea în subordine servicii publice deconcentrate la nivelul unităţilor administrativ- teritoriale(precum Ministerul Justiţiei, Ministerul Integrării Europene, Ministerul Afacerilor Externe).
Aşadar, organizarea acestor servicii nu are un caracter imperativ, ci unul facultativ.
În conformitate cu reglementările art.41 alin.(1) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, în
funcţie de natura atribuţiilor, unele ministere pot avea în domeniul lor de activitate compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului.
Este cazul Ministerului Afacerilor Externe, care are în străinătate misiuni diplomatice şi oficii consulare care se înfiinţează, se desfiinţează ori îşi schimbă rangul cu aprobarea Preşedintelui României, la propunerea Guvernului.
În literatura de specialitate[103] s-a afirmat că aceste structuri, numite de lege „ compartimente”, care funcţionează în afara teritoriului naţional, ar avea acelaşi statut juridic cu cel al serviciilor publice pe care celelalte ministere le au deconcentrate în unităţile administrativ- teritoriale.
Opinia exprimată comportă însă unele discuţii[104]. Deşi hotărârea de Guvern ce reglementează organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe(H.G. nr.100/2004)foloseşte, pentru a denumi aceste structuri, terminologia de „servicii exterioare” ale ministerului, ele se diferenţiază net de asemenea entităţi în ceea ce priveşte numirea organelor de conducere.
Potrivit prevederilor art.44 alin.(3) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, conducătorii serviciilor deconcentrate ale ministerelor se numesc şi se eliberează din funcţie de către ministru, fiind aşadar în subordinea acestuia, pe când şefii misiunilor diplomatice şi ai oficiilor consulare sunt numiţi de Preşedintele României şi de Guvern, după proceduri speciale.
De asemenea, există diferenţieri şi în privinţa modalităţii de constituire a acestor structuri: în timp ce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor sunt înfiinţate sau desfiinţate prin ordin al ministrului, în cazul misiunilor diplomatice şi al oficiilor consulare, înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului diplomatic se aprobă de Preşedintele României, la propunerea Guvernului.
Ideea potrivit căreia aceste structuri, ce îşi desfăşoară activitatea în afara teritoriului naţional, ar avea acelaşi statut juridic cu cel al serviciilor publice deconcentrate, şi-ar găsi aplicabilitate doar în cazul centrelor culturale care funcţionează de asemenea ca structuri exterioare ale Ministrului Afacerilor Externe şi înfiinţate prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de către acest minister, cu avizul Ministerul Culturii şi Cultelor, numirea directorilor acestor centre făcându-se de către Ministerul Afacerilor Externe, cu un aviz asemănător[105].
6.2. Organele de specialitate ale administraţiei publice centrale din subordinea ministerelor
În afara aparatului propriu, ce reprezintă structura organizatorică internă a fiecărui minister şi, eventual pe lângă serviciile publice deconcentrate în unităţile
administrativ-teritoriale, ministerele pot avea în subordine organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, ori alte instituţii şi unităţi economice, aflate în coordonarea sau sub autoritatea acestora. Înfiinţarea acestor organe este determinată de sfera largă de cuprindere şi de complexitatea problemelor dintr-un anumit domeniu de activitate rezervat unui minister, a căror rezolvare face necesară organizarea şi a altor structuri, subordonate ministerului, care însă să beneficieze de o competenţă mai restrânsă decât cea a ministerului şi un obiect de activitate ce se încadrează totuşi în obiectul de activitate rezervat ministerului.
Prin intermediul acestor organe de specialitate ministerul în cauză exercită cel puţin una sau unele dintre funcţiile şi atribuţiile sale; aceasta este principala raţiune pentru care aceste structuri funcţionează numai în subordinea ministerului respectiv.
Temeiul constituţional al organizării şi funcţionării acestei categorii de organe îl constituie art.117 alin.(2) din Constituţia revizuită, conform căreia Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă.
De asemenea, Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, în art.42, a stabilit că ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curţii de Conturi, ai căror conducători sunt numiţi, respectiv eliberaţi din funcţie prin ordin al ministrului, conform prevederilor art.44 alin.(2) din aceeaşi lege.
Însă aceasta din urmă reglementare potrivit căreia conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerelor sunt numiţi, respectiv eliberaţi din funcţie prin ordin al ministrului, trebuie coroborată cu regula instituită de art.15 lit. d) şi lit. e) din Legea nr.90/2001, în conformitate cu care numirea şi respectiv eliberarea din funcţie a secretarilor de stat şi a altor persoane, în cazurile prevăzute de lege, se face de primul-ministru[106].
Şi cu privire la această categorie de organe pot fi făcute unele observaţii cu caracter general. Dacă se are în vedere denumirea lor, aceasta este la fel de variată ca şi în cazul organelor de specialitate din subordinea Guvernului: comisie naţională, agenţie naţională, oficiu, centru naţional, secretariat de stat, direcţie generală, inspectorat etc.
Referitor la funcţia pe care o ocupă conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerelor, aceasta este, în unele cazuri, de director general, în altele de şef de oficiu ori de preşedinte etc., după cum este prevăzut în actul normativ de înfiinţare, organizare şi funcţionare a organului în cauză.
Cât priveşte numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor acestor organe, acestea sunt, în principiu, de competenţa ministrului, exceptând cazul în care prin actul normativ se prevede că acestea se fac de primul-ministru- situaţia în care funcţiile acestora sunt asimilate cu funcţia de secretar de stat şi a adjuncţilor lor cu cea de subsecretar de stat[107].
În privinţa sancţionărilor disciplinare a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea ministerelor, ministrul nu ar putea-o face decât numai pentru cei pe care i-a numit el în funcţie; dacă numirea în funcţie a fost făcută de primul-ministru, sancţionarea nu poate fi făcută decât de către acesta, ministrul în cauză, putând, cel mult să propună sancţionarea.
Întrucât aceste organe au personalitate juridică, conducătorii lor sunt abilitaţi şi cu competenţa de a emite acte juridice cu caracter normativ- ordine şi instrucţiuni- în vederea îndeplinirii atribuţiilor ce le revin.
Aceste acte trebuie să fie în concordanţă cu ordinele şi instrucţiunile emise de conducătorul ministerului în a cărui subordine se află respectivul organ de specialitate, acte a căror realizare constituie obiectul de activitate al organului de specialitate în cauză. De aceea, unele acte ce privesc organizarea şi funcţionarea acestor organe prevăd în mod expres şi cerinţa avizării de către ministru a actelor emise de conducătorii acestor organe, ori acordul prealabil al acestuia.
Însă în toate cazurile, ministrul are competenţa de a anula actele ilegale emise de către conducătorii acestor structuri, deoarece raporturile juridice dintre ei sunt raporturi de subordonare ierarhică, ministrul având răspundere politică în faţa Guvernului pentru buna funcţionare a întregului minister, deci inclusiv a organului de specialitate din subordinea acestuia.
În fiecare act normativ de organizare a unui minister, într-o anexă distinctă, sunt enumerate organele de specialitate aflate în raporturi de subordonare cu ministerul respectiv, aşa cum rezultă din anexele alăturate descrierii fiecărui minister(a se vedea Capitolul V al prezentei lucrări).
6.3. Alte instituţii şi unităţi aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerelor
Pe lângă serviciile publice pe care ministerele le au sub forma unor structuri deconcentrate în teritoriu şi a organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea ministerelor, care sunt parte integrantă a sistemului
administraţiei ministeriale[108], se regăsesc şi alte structuri, pe care le pot avea ministerele, ca autorităţi publice centrale cu competenţă materială specială, fie în subordine, fie în coordonarea ori sub autoritatea lor. Textul de lege care face referire la aceste structuri este art.53 alin.(3) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, potrivit căruia miniştrii îşi îndeplinesc sarcinile ce le revin folosind aparatul propriu al ministerelor, precum şi prin instituţiile aflate în subordinea, coordonarea sau autoritate ministerelor. Astfel, instituirea acestor structuri organizatorice este determinată de natura obiectului de activitate, care este într-un anumit grad legat de domeniul în care este organizat ministerul în cauză.
Când această legătură este nemijlocită, raporturile dintre aceste structuri şi ministere sunt raporturi de subordonare, în celelalte cazuri ele putând fi numai de coordonare, sau unităţile în cauză se pot afla doar sub autoritatea ministrului[109].
Indiferent însă de forma de organizare, toate aceste unităţi sunt de interes naţional şi îşi desfăşoară activitatea în domeniul specific ministerului de care aparţin.
În general, în actele normative-legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului- referitoare la organizarea şi funcţionarea ministerelor sunt nominalizate, într-o anexă distinctă, nu numai organele de specialitate din subordinea acestora, ci şi celelalte unităţi aflate, după caz, în subordinea ori în coordonarea sau sub autoritatea ministerului, precizându-se totodată şi modalitatea de finanţare a acestora: din bugetul de stat, din venituri extrabugetare ori o finanţare mixtă, în funcţie de voinţa legiuitorului, exprimată în concordanţă cu reglementările de profil în vigoare.
Însă este extrem de dificil a include aceste structuri în administraţia ministerială sau în cadrul administraţiilor neministeriale, cu atât mai mult cu atât natura raporturilor dintre ministere şi aceste structuri nu constituie în sine un criteriu de delimitare[110].
Literatura de specialitate[111] a susţinut că un posibil criteriu de delimitare îl constituie natura sarcinilor în vederea realizării cărora au fost înfiinţate structurile respective.
Astfel, instituţiile şi unităţile economice(societăţi comerciale, regii autonome, companii naţionale etc.), care au fost înfiinţate şi îţi desfăşoară activitatea în scopul realizării unor sarcini de prestaţie, nu se includ în administraţia ministerială, având personalitate juridică distinctă de cea a ministerelor, o competenţă sau un obiect de activitate propriu, dispun de o anumită autonomie etc.
Totuşi, acestea rămân legate de administraţia ministerială, aflându-se cu aceasta în raporturi de subordonare, de coordonare sau sub autoritatea ministerelor, după caz, potrivit actului normativ de organizare şi funcţionare, în virtutea cărora miniştrii au atribuţii în legătură cu numirea/desemnarea organelor de conducere, dreptul de instrucţiune asupra activităţii acestor structuri, de control ş.a.m.d.
Este tocmai natura acestor raporturi aceea care deosebeşte aceste structuri organizatorice ale administraţiei ministeriale de celelalte structuri administrative neministeriale: autorităţile autonome ale administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale, care sunt autonome faţă de administraţia ministerială.
Cât priveşte instituţiile şi unităţile aflate în subordinea, în colaborarea sau sub autoritatea ministerelor, este necesară precizarea că Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor nu cuprinde dispoziţii care să reglementeze în mod corespunzător raporturile ce iau fiinţă între asemenea structuri şi minister de resort. Acesta a condus însă la practici contradictorii. Astfel, dacă în cazul Ministerului Economiei şi Comerţului şi Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului regiile, companiile naţionale şi societăţile naţionale funcţionează sub autoritatea acestora, în cazul Ministerului Educaţiei şi Cercetării, Regia Autonomă „Editura Didactică şi Pedagogică” îşi desfăşoară activitatea în coordonarea acestora, iar în cazul Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, Compania Naţională a Fondului Piscicol funcţionează în subordinea acestui minister.
[1] Cantemir, Dimitrie, Descriptio Moldavie, traducere de P. Pandrea, Editura de Stat pentru Literatură şi Artă, Bucureşti 1956,p.92-93
[2] Ţările Române, ca specific al organizării administraţiei feudale româneşti, au avut mari dregători competenţi doar pe o parte din teritoriul ţării(Banul Craiovei în Ţara Românească, Marele Vornic şi Marele Logofăt din Ţara de Sus şi din Ţara de Jos în Moldova), dregătorii ce au supravieţuit până în sec.al IX-lea(până la Regulamentele Organice)
[3] Iorgovan, A., op. cit.,p.338
[4] Cernea, E., Molcuţ, E., Istoria statului şi dreptului românesc, Editura Press Mihaela S.R.L. , Bucureşti 2001, p.249
[5] Din acest moment se dizolvă toate structurile de putere ale clanului Ceauşescu . Guvernul se demite. Consiliul de Stat şi instituţiile sale îşi încetează activitatea. Întreaga putere în stat este preluată de Consiliul Frontului Salvării Naţionale. Lui i se vor subordona Consiliul Militar Superior, care coordonează întreaga activitate a Armatei şi a unităţilor Ministerului de Interne. Toate ministerele şi organele centrale în actuala lor structură îşi vor continua activitatea normală, subordonându-se Frontului Salvării Naţionale, pentru a asigura desfăşurarea normală a întregii vieţi economice şi sociale(M. Of. nr.1/22 decembrie 1989,p.1)
[6] Iorgovan, A., op. cit.,p.351
[7] Publicată în M. Of., Partea I, nr.167/2.04.2001 şi intrată în vigoare pe data publicării
[8] Manda, C., op. cit.,p.105
[9] Zaharia, Ghe., T., op. cit.,p.76
[10] Preda, M., Autorităţile administraţiei publice- Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti 1999,p.285
[11] Legea nr.90/2001, publicată în M. Of., P.I., nr.167/2001
[12] Vida, I., op. cit.,p.129
[13] Idem
[14] Art.36 din Legea nr.90/2001
[15] Manda, C., op. cit.,p.106
[16] Publicată în M. Of., Partea I, nr.388/16.08.1991
[17] Publicată în M. Of., Partea I, nr.65/7.02.2001
[18] Manda, C., op. cit.,p.106
[19] Santai, I., op. cit.,p.243
[20] Manda, C., op. cit.,p.108
[21] Este cazul Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, a Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Protecţie şi Pază etc.
[22] Art. 37 din Legea nr.90/2001
[23] Art.130 alin.(1) din Constituţie
[24] Art.34 din Legea nr.90/2001
[25] Preda, M., Autorităţile…,p.286
[26] Zaharia, Ghe., T., op. cit.,p.77
[27] Trăilescu, A., op. cit.,p.34
[28] Manda, C., op. cit.,p.367
[29] Trăilescu, A., op. cit.,p.33
[30] Preda, M., Autorităţile…, p.286
[31] Manda, C., op. cit.,p.110
[32] Idem
[33] Albu, E., op. cit.,p.156
[34] Este vorba despre O.U.G. nr.14/2001 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apărării Naţionale, publicată în M. Of., P.I., nr.14/26.01.2001 şi de O.U.G. nr.63/2003 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Administraţiei şi Internelor, publicată în M. Of., P.I., nr.462/28.06.2003
[35] Albu, E., op. cit., p.159
[36] Santai, I., op. cit.,p.245
[37] Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie s-a pronunţat în sensul că, în faţa instanţelor de judecată, drepturile procesuale ale unui minister pot fi legal exercitate numai de către conducătorul acestuia care, potrivit art.46 alin.2 din Legea nr.90/2001, este organul ce reprezintă ministerul în justiţie. Deci, recursurile declarate de către secretarul general al unui minister şi de un director dintr-un alt minister, ca pretinşi reprezentanţi legali ai respectivelor ministere, au fost respinse ca fiind declarate de persoane fără calitate procesuală (Decizia nr.1522/18.04.2002, Secţia Contencios Administrativ) în Albu, E., op. cit.,p.183
[38] Preda, M., Autorităţile…,p.287; Manda, C., op. cit.,p.369; Preda, M., Drept administrativ…,p.110; Tarangul, E. D., Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, Cernăuţi, 1944,p.130
[39] Manda, C., op. cit.,p.369
[40] Idem
[41] Albu, E., op. cit.,p.184
[42] Vida, I., op. cit.,p.131
[43] Preda, M., Drept…,p.111
[44] Completarea art.47 din Legea nr.90/2001 reprezintă o corelare a prevederilor legale cu situaţia deja existentă. Astfel, spre exemplu, potrivit H.G. nr.13/2001 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Informaţiei Publice, Oficiul Naţional pentru Rromi, care funcţiona în cadrul acestui minister, era condus de un subsecretar de stat.
[45] Art.49 din Legea nr.90/2001
[46] Ca exemplu: H.G. nr.487/1998 pentru modificarea şi completarea H.G. nr.65/1997 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Justiţiei, publicată în M. Of., P.I., nr.303/19.08.1998; H.G. nr.133/1998 pentru modificarea şi completarea H.G. nr.479/1994 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe, publicată în M. Of., P.I., nr.119/19.03.1998 etc.
[47] Albu, E., op. cit.,p.187
[48] Albu, E., op. cit.,p.157
[49] H.G. nr.314/2001 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea comisiilor de dialog social în cadrul unor ministere şi al prefecturilor, publicată în M. Of., P.I., nr.142/22.03.2001
[50] Manda, C., op. cit.,p.373
[51] Pavelescu, T., Moinescu, G., op. cit., p.125
[52] Preda, M., Autorităţile…, p.290; Pavelescu, T., Moinescu, G., op. cit.,p.125
[53] Art.52 din Legea nr.90/2001
[54] Spre exemplu, în situaţia Ministerului Apărării Naţionale pe lângă ministru funcţionează Consiliul de Planificare a Apărării, cu rol deliberativ, a cărui organizare şi funcţionare este stabilită prin regulament, aprobat prin ordin al ministrului apărării naţionale, conform prevederilor art.6 alin.3 din O.U.G. nr.41/2001
[55] Precum şefi ai compartimentelor independente,, şeful compartimentului juridic, persoane având diverse funcţii de conducere în corelaţie cu natura şi structura ministrului.
[56] Singurele care au în structura organizatorică, din punct de vedere al actelor normative ce le reglementează organizarea şi funcţionarea, Colegiul ministerului sunt: Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul Administraţiei şi Internelor, Ministerul Justiţiei şi Ministerul Afacerilor Externe.
[57] Publicată în M. Of., P.I.,nr.42/30.01.1998
[58] Preda, M., Drept…, p.117; Preda, M., Autorităţile…,p.290 şi urm.
[59] Alexandru, I., op. cit.,p.499
[60] Alexandru, I., op. cit.,p.500
[61] Art.53 din Legea nr.90/2001
[62] Santai, I., op. cit.,p.250; Iovănaş , I., op. cit.,p.141 şi urm.
[63] Manda, C., op. cit.,p.375
[64] Preda, M., Autorităţile…, p.292-293; Preda, M., Drept administrativ…, p. 111
[65] Manda, C., op. cit.,p.376
[66] Santai, I., op. cit.,p.252
[67] Art.106 alin.1 din Constituţia României
[68] Iorgovan, A., op. cit.,p.439
[69] Albu, E., op. cit.,p.189-193
[70] Albu, E., op. cit.,p.190
[71] Iorgovan, A., op. cit., p.440
[72] Prisecaru, I. V., Actele şi faptele de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2001, p. 22
[73] Albu, E., op. cit., p. 191; Prisecaru, I.V., op. cit., p. 22-23
[74] Idem
[75] Regulamentul din 17.04.2003, publicat în M. Of., P.I., nr.307/7.05.2003
[76] Legea nr.345/2002, publicată în M. Of., P.I., nr.371/1.06.2002
[77] Normele de aplicare a Legii nr.345/2002 privind taxa pe valoarea adăugată au fost aprobate prin H.G., nr.598/2002, publicată în M. Of., P.I., nr.473/22.06.2002
[78] Santai, I., op. cit., p. 252; Iovănaş ,I., op. cit., p. 143
[79] Ca, de pildă, precizări, norme, îndrumări, normative etc.
[80] Este cazul Ministerului Afacerilor Externe
[81] Iovănaş, I., op. cit., p. 144
[82] Este vorba despre Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată în M. Of., P.I., nr.334/20.05.2002, în temeiul art.2 din Legea nr.253/2002 pentru modificarea şi completarea unor dispoziţii ale Legii nr.115/1999
[83] Legea nr.90/2001
[84] Albu, E., op. cit., p. 194 şi urm.
[85] Alexandru, I., Administraţia şi puterea politică, în R.D.P., nr.2/2003
[86] Idem
[87] Iorgovan, A., op. cit., p. 415
[88] Albu, E., op. cit., p. 195
[89] Actualmente, pe rolul Secţiei penale de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie există o cauză în care un fost ministru al agriculturii a fost trimis în judecată pentru săvârşirea unor infracţiuni în timpul mandatului, în exerciţiul funcţiei sale, precum şi un alt dosar în care trei foşti miniştri ai transporturilor au fost trimişi în judecată pentru săvârşirea unor infracţiuni în timpul mandatelor lor, în exerciţiul funcţiei.
[90] Legea nr.554/2004, publicată în M. Of., P.I., nr.1154/07.12.2004
[91] O.G. nr.94/1999, publicată în M. Of., P.I., nr.424/31.08.1999
[92] Albu, E., op. cit., p. 199
[93] O.U.G. nr.2/2001, publicată în M. Of., P.I., nr.410/25.07.2001
[94] Santai ,I., op. cit. ,p. 253 şi urm.
[95] Preda, M., p.119
[96] Preda, M., p.121
[97] Albu, E., op. cit. ,p .177 şi urm.
[98] Este şi cazul Legii nr.90/2001(art.44)
[99] Alexandru, I., op. cit. ,p .181
[100] Santai, I., op. cit., p. 299
[101] Pavelescu, T., Moinescu, G., op. cit., p.102; Tarangul, E.D., op. cit., p.73 şi urm.
[102] Art.44 alin.1 din Legea nr.90/2001
[103] Preda, M., Autorităţile…, p.169
[104] Albu, E., op. cit. ,p. 181
[105] Albu, E., op. cit. ,p. 180
[106] Spre exemplu: Agenţia Naţională Antidrog, înfiinţată prin H.G. nr.1489/2002, publicată în M. Of., P.I., nr.956/27.12.2002, ca organ de specialitate cu personalitate juridică, în subordinea M.A.I. este condusă de un preşedinte care este şi secretar de stat în acest minister; Agenţia Naţională pentru Protecţia Familiei, înfiinţată prin Legea nr.217/2003 privind prevenirea şi combaterea violenţei în familie, publicată în M. Of., P.I., nr.367/29.05.2003, funcţionează în subordinea Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, ca organ de specialitate, condus de un director cu rang de secretar de stat, numit prin decizie a primului-ministru ş.a.
[107] Este cazul Oficiului Concurenţei şi Comisiei Naţionale pentru Controlul Activităţilor Nucleare
[108] Albu, E., op. cit., p. 181
[109] Preda, M., Drept…, p.127
[110] Albu, E., op. cit., p. 182
[111] Negoiţă, Al. , op. cit., p.68 şi urm.