În afara aparatului propriu, ce reprezintă structura organizatorică internă a fiecărui minister şi, eventual pe lângă serviciile publice deconcentrate în unităţile
administrativ-teritoriale, ministerele pot avea în subordine organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, ori alte instituţii şi unităţi economice, aflate în coordonarea sau sub autoritatea acestora. Înfiinţarea acestor organe este determinată de sfera largă de cuprindere şi de complexitatea problemelor dintr-un anumit domeniu de activitate rezervat unui minister, a căror rezolvare face necesară organizarea şi a altor structuri, subordonate ministerului, care însă să beneficieze de o competenţă mai restrânsă decât cea a ministerului şi un obiect de activitate ce se încadrează totuşi în obiectul de activitate rezervat ministerului.
Prin intermediul acestor organe de specialitate ministerul în cauză exercită cel puţin una sau unele dintre funcţiile şi atribuţiile sale; aceasta este principala raţiune pentru care aceste structuri funcţionează numai în subordinea ministerului respectiv.
Temeiul constituţional al organizării şi funcţionării acestei categorii de organe îl constituie art.117 alin.(2) din Constituţia revizuită, conform căreia Guvernul şi ministerele, cu avizul Curţii de Conturi, pot înfiinţa organe de specialitate în subordinea lor, numai dacă legea le recunoaşte această competenţă.
De asemenea, Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, în art.42, a stabilit că ministerele pot înfiinţa în subordinea lor organe de specialitate, cu avizul Curţii de Conturi, ai căror conducători sunt numiţi, respectiv eliberaţi din funcţie prin ordin al ministrului, conform prevederilor art.44 alin.(2) din aceeaşi lege.
Însă aceasta din urmă reglementare potrivit căreia conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerelor sunt numiţi, respectiv eliberaţi din funcţie prin ordin al ministrului, trebuie coroborată cu regula instituită de art.15 lit. d) şi lit. e) din Legea nr.90/2001, în conformitate cu care numirea şi respectiv eliberarea din funcţie a secretarilor de stat şi a altor persoane, în cazurile prevăzute de lege, se face de primul-ministru[1].
Şi cu privire la această categorie de organe pot fi făcute unele observaţii cu caracter general. Dacă se are în vedere denumirea lor, aceasta este la fel de variată ca şi în cazul organelor de specialitate din subordinea Guvernului: comisie naţională, agenţie naţională, oficiu, centru naţional, secretariat de stat, direcţie generală, inspectorat etc.
Referitor la funcţia pe care o ocupă conducătorii organelor de specialitate din subordinea ministerelor, aceasta este, în unele cazuri, de director general, în altele de şef de oficiu ori de preşedinte etc., după cum este prevăzut în actul normativ de înfiinţare, organizare şi funcţionare a organului în cauză.
Cât priveşte numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor acestor organe, acestea sunt, în principiu, de competenţa ministrului, exceptând cazul în care prin actul normativ se prevede că acestea se fac de primul-ministru- situaţia în care funcţiile acestora sunt asimilate cu funcţia de secretar de stat şi a adjuncţilor lor cu cea de subsecretar de stat[2].
În privinţa sancţionărilor disciplinare a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea ministerelor, ministrul nu ar putea-o face decât numai pentru cei pe care i-a numit el în funcţie; dacă numirea în funcţie a fost făcută de primul-ministru, sancţionarea nu poate fi făcută decât de către acesta, ministrul în cauză, putând, cel mult să propună sancţionarea.
Întrucât aceste organe au personalitate juridică, conducătorii lor sunt abilitaţi şi cu competenţa de a emite acte juridice cu caracter normativ- ordine şi instrucţiuni- în vederea îndeplinirii atribuţiilor ce le revin.
Aceste acte trebuie să fie în concordanţă cu ordinele şi instrucţiunile emise de conducătorul ministerului în a cărui subordine se află respectivul organ de specialitate, acte a căror realizare constituie obiectul de activitate al organului de specialitate în cauză. De aceea, unele acte ce privesc organizarea şi funcţionarea acestor organe prevăd în mod expres şi cerinţa avizării de către ministru a actelor emise de conducătorii acestor organe, ori acordul prealabil al acestuia.
Însă în toate cazurile, ministrul are competenţa de a anula actele ilegale emise de către conducătorii acestor structuri, deoarece raporturile juridice dintre ei sunt raporturi de subordonare ierarhică, ministrul având răspundere politică în faţa Guvernului pentru buna funcţionare a întregului minister, deci inclusiv a organului de specialitate din subordinea acestuia.
În fiecare act normativ de organizare a unui minister, într-o anexă distinctă, sunt enumerate organele de specialitate aflate în raporturi de subordonare cu ministerul respectiv, aşa cum rezultă din anexele alăturate descrierii fiecărui minister(a se vedea Capitolul V al prezentei lucrări).
6.3. Alte instituţii şi unităţi aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea ministerelor
Pe lângă serviciile publice pe care ministerele le au sub forma unor structuri deconcentrate în teritoriu şi a organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale aflate în subordinea ministerelor, care sunt parte integrantă a sistemului
administraţiei ministeriale[3], se regăsesc şi alte structuri, pe care le pot avea ministerele, ca autorităţi publice centrale cu competenţă materială specială, fie în subordine, fie în coordonarea ori sub autoritatea lor. Textul de lege care face referire la aceste structuri este art.53 alin.(3) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, potrivit căruia miniştrii îşi îndeplinesc sarcinile ce le revin folosind aparatul propriu al ministerelor, precum şi prin instituţiile aflate în subordinea, coordonarea sau autoritate ministerelor. Astfel, instituirea acestor structuri organizatorice este determinată de natura obiectului de activitate, care este într-un anumit grad legat de domeniul în care este organizat ministerul în cauză.
Când această legătură este nemijlocită, raporturile dintre aceste structuri şi ministere sunt raporturi de subordonare, în celelalte cazuri ele putând fi numai de coordonare, sau unităţile în cauză se pot afla doar sub autoritatea ministrului[4].
Indiferent însă de forma de organizare, toate aceste unităţi sunt de interes naţional şi îşi desfăşoară activitatea în domeniul specific ministerului de care aparţin.
În general, în actele normative-legi, ordonanţe sau hotărâri ale Guvernului- referitoare la organizarea şi funcţionarea ministerelor sunt nominalizate, într-o anexă distinctă, nu numai organele de specialitate din subordinea acestora, ci şi celelalte unităţi aflate, după caz, în subordinea ori în coordonarea sau sub autoritatea ministerului, precizându-se totodată şi modalitatea de finanţare a acestora: din bugetul de stat, din venituri extrabugetare ori o finanţare mixtă, în funcţie de voinţa legiuitorului, exprimată în concordanţă cu reglementările de profil în vigoare.
Însă este extrem de dificil a include aceste structuri în administraţia ministerială sau în cadrul administraţiilor neministeriale, cu atât mai mult cu atât natura raporturilor dintre ministere şi aceste structuri nu constituie în sine un criteriu de delimitare[5].
Literatura de specialitate[6] a susţinut că un posibil criteriu de delimitare îl constituie natura sarcinilor în vederea realizării cărora au fost înfiinţate structurile respective.
Astfel, instituţiile şi unităţile economice(societăţi comerciale, regii autonome, companii naţionale etc.), care au fost înfiinţate şi îţi desfăşoară activitatea în scopul realizării unor sarcini de prestaţie, nu se includ în administraţia ministerială, având personalitate juridică distinctă de cea a ministerelor, o competenţă sau un obiect de activitate propriu, dispun de o anumită autonomie etc.
Totuşi, acestea rămân legate de administraţia ministerială, aflându-se cu aceasta în raporturi de subordonare, de coordonare sau sub autoritatea ministerelor, după caz, potrivit actului normativ de organizare şi funcţionare, în virtutea cărora miniştrii au atribuţii în legătură cu numirea/desemnarea organelor de conducere, dreptul de instrucţiune asupra activităţii acestor structuri, de control ş.a.m.d.
Este tocmai natura acestor raporturi aceea care deosebeşte aceste structuri organizatorice ale administraţiei ministeriale de celelalte structuri administrative neministeriale: autorităţile autonome ale administraţiei publice centrale şi autorităţile administraţiei publice locale, care sunt autonome faţă de administraţia ministerială.
Cât priveşte instituţiile şi unităţile aflate în subordinea, în colaborarea sau sub autoritatea ministerelor, este necesară precizarea că Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor nu cuprinde dispoziţii care să reglementeze în mod corespunzător raporturile ce iau fiinţă între asemenea structuri şi minister de resort. Acesta a condus însă la practici contradictorii. Astfel, dacă în cazul Ministerului Economiei şi Comerţului şi Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului regiile, companiile naţionale şi societăţile naţionale funcţionează sub autoritatea acestora, în cazul Ministerului Educaţiei şi Cercetării, Regia Autonomă „Editura Didactică şi Pedagogică” îşi desfăşoară activitatea în coordonarea acestora, iar în cazul Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, Compania Naţională a Fondului Piscicol funcţionează în subordinea acestui minister.
[1] Spre exemplu: Agenţia Naţională Antidrog, înfiinţată prin H.G. nr.1489/2002, publicată în M. Of., P.I., nr.956/27.12.2002, ca organ de specialitate cu personalitate juridică, în subordinea M.A.I. este condusă de un preşedinte care este şi secretar de stat în acest minister; Agenţia Naţională pentru Protecţia Familiei, înfiinţată prin Legea nr.217/2003 privind prevenirea şi combaterea violenţei în familie, publicată în M. Of., P.I., nr.367/29.05.2003, funcţionează în subordinea Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, ca organ de specialitate, condus de un director cu rang de secretar de stat, numit prin decizie a primului-ministru ş.a.
[2] Este cazul Oficiului Concurenţei şi Comisiei Naţionale pentru Controlul Activităţilor Nucleare
[3] Albu, E., op. cit., p. 181
[4] Preda, M., Drept…, p.127
[5] Albu, E., op. cit., p. 182
[6] Negoiţă, Al. , op. cit., p.68 şi urm.