Privite dintr-o perspectivă istorică, relaţiile existente între puterea politică şi administraţie au evoluat într-un sens favorabil acesteia din urmă. Actualmente, administraţia exercită o anumită influenţă asupra Guvernului, sugerându-i anumite atitudini. Administraţia are putere pentru că ea însăşi este o forţă, o putere[1]. Ba mai mult, s-a produs un fenomen de osmoză, ce a diminuat semnificativ subordonarea administraţiei faţă de puterea politică, cu toate că, din punct de vedere juridic, această subordonare încă se menţine, reflectându-se în dreptul de control şi care îl are puterea politică asupra activităţilor administrative ale statului. Dar, pe lângă participarea la exercitarea de către puterea politică a puterii de decizie, tendinţa administraţiei este aceea de a cuceri puterea politică, manifestată printr-o penetrare din ce în ce mai accentuată a instituţiilor politice de către funcţionari.
Această penetrare se petrece chiar în instituţiile de vârf, Preşedinţie sau Guvern, dar mai cu seamă în rândul miniştrilor şi al cabinetelor ministeriale.
Totuşi, există o politizare a administraţiei, mai ales a înaltei administraţii, în măsura în care se poate constata că numirile şi carierele înalţilor funcţionari sunt legate de aderarea lor politică. Trecerea printr-un cabinet ministerial, adică de cele mai multe ori, legătura personală şi politică între tânărul funcţionar care îşi oferă serviciile ministerului şi putere joacă rolul unui accelerator de carieră[2].
Tema reformei administraţiei a devenit o constantă a discursului politic, iar atenţia acordată activităţii şi structurilor administraţiei ministeriale de către puterea politică, de mass-media şi de opinia publică, în general, nu este un fapt întâmplător.
Puterea politică ştie, mass-media constată şi opinia publică simte că administraţia ministerială constituie instrumentul cel mai important în administrarea treburilor ţării care au ca obiectiv ordinea de drept şi bunăstare colectivităţii la nivel statal.
Prin urmare, administraţiei ministeriale îi revine responsabilitatea cvasitotală în ceea ce priveşte realizarea ori nerealizarea scopului fundamental al statului: ordinea de drept şi bunăstarea colectivităţii pentru care acesta există.
Stricto sensu, administraţia ministerială presupune tot ceea ce ţine de activitatea şi structurile centrale ale ministerelor, iar lato sensu, în cadrul administraţiei ministeriale, pe lângă ministere, care sunt pilonii administraţiei ministeriale, trebuie incluse Guvernul, capul administraţiei ministeriale, pe care o subordonează, în mod direct sau indirect, precum şi toate organele de specialitate subordonate acestuia sau ministerelor, dar şi structurile deconcentrate în teritoriu ale ministerelor, ca servicii exterioare ale acestora. O poziţie aparte o au unităţile economice(regii autonome, companii naţionale, societăţi naţionale, societăţi comerciale), precum şi instituţiile social-culturale, aflate în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea Guvernului sau a ministerelor, care nu fac parte nici din administraţia publică locală şi nici din administraţia publică ministerială propriu-zisă, dar se află, totuşi, în raporturi speciale cu aceasta din urmă, având rolul de a îndeplini sarcinile de prestaţie ale administraţiei ministeriale, în diverse domenii specializate în care îşi desfăşoară activitatea. Cât priveşte serviciile publice deconcentrate ale ministerelor, acestea nu sunt părţi integrante ale administraţiei publice locale, deşi funcţionează pe plan local şi au o competenţă limitată la unităţile administrativ-teritoriale în care sunt organizate. Acestea reprezintă structuri exterioare ale ministerelor sau ale altor structuri din subordinea Guvernului ori a ministerelor, care formează totodată şi componentele periferice ale sistemului administraţiei publice ministeriale.
Prin urmare, între administraţia ministerială şi administraţia publică centrală nu poate fi pus semnul egalităţii, în administraţia publică centrală fiind incluse atât structurile centrale ale administraţiei ministeriale, instituţiile administrative autonome faţă de Guvern, dar aflate în diverse raporturi cu puterea legiuitoare, cât şi structurile administrative ale altor instituţii publice centrale.
În România, la ora actuală, se poate constata, la nivelul administraţiei publice, în general dar mai ales a administraţiei ministeriale în special, o criză a acestuia, manifestată prin:
- • reorganizarea şi multiplicarea excesive ale structurilor sistemului administraţiei ministeriale;
- • multiplicarea şi reorganizarea realizate în cazul structurilor interne ale componentelor sistemului administraţiei ministeriale, cu scopul creşterii numărului funcţiilor de conducere şi cu consecinţa sporirii aparatului birocratic, precum şi a împovărării bugetului de stat;
- • politizarea excesivă a funcţiilor de conducere la toate nivelurile structurilor administraţiei ministeriale, ceea ce face ca, după fiecare schimbare a puterii politice, deţinătorii funcţiilor respective să fie înlocuiţi cu persoane loiale noii puteri politice;
- • desfiinţarea funcţiei de secretar general al Guvernului şi înlocuirea tuturor secretarilor generali ai structurilor administraţiei ministeriale, cu preţ nesocotirii principiilor legale care garantau stabilitatea acestor funcţii publice;
- • multiplicarea instituţiilor administrative autonome cu consecinţa diminuării rolului constituţional al Guvernului de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, dar şi cu urmarea indirectă a anemierii administraţiei ministeriale;
- • lipa de coerenţă şi de consecvenţă în actul de reglementare, activitate legată direct de activitatea administraţiei ministeriale cu consecinţe grave pentru stabilitatea relaţiilor sociale, în general şi a raporturilor juridice, în special, precum şi crearea unui sentiment colectiv de neîncredere în instituţiile statului: Parlamentul, Guvernul, ministerele(interne, justiţie etc.);
- • aplicarea discreţionară şi discriminatorie a unor prevederi legale privind, spre exemplu, ajutorul de stat, taxele vamale, licitaţiile publice etc., în favoarea unor societăţi comerciale cu capital se stat şi/sau privat prin introducerea unor norme derogatorii de la prevederile legale în vigoare.
De altfel şi în Raportul pe anul 2004 întocmit de Comisia Europeană, privind progresele realizate de România pe calea aderării la Uniunea Europeană, notele critice referitoare la administraţia publică sunt multiple.
Astfel, sunt aduse critici privind procesul de reglementare pe calea ordonanţelor de urgenţă şi fără o temeinică documentare, lipsa de performanţă a departamentelor ministeriale, aflate mereu pe calea afirmării eficienţei lor, birocraţia excesivă, lipsa de profesionalism a funcţionarilor publici, salarizarea insuficientă a acestora, proasta gestionare a resurselor umane etc.[3]
Aşadar, se impune cu maximă acuitate necesitatea reformării administraţiei publice ministeriale, precum şi a administraţiei publice în general. Sub aspectul organizării şi funcţionării ministeriale, practica în materie la momentul de faţă este una neconstituţională, nerespectându-se prevederile legii fundamentale, toate ministerele- cu câteva excepţii- funcţionând în baza unor hotărâri de Guvern. Prin urmare, fiecare regim politic(mai bine zis guvernare) care se succede poate să modifice după bunul plac organizarea şi funcţionarea unor ministere, cu atât mai mult cu cât nici Curtea Constituţională nu poate să se sesizeze de oficiu în cazul nerespectării Constituţiei[4].
Deşi dispoziţiile constituţionale în materie trebuie interpretate cu o anumită flexibilitate[5] , guvernanţii României ar trebui să înţeleagă periculozitatea acestei comportări. Or, indiferent de formula guvernamentală optimă pentru aducerea la îndeplinire a programului propus, orice prim-ministru propus, orice prim-ministru va trebui să-şi găsească o bază legală pentru acţiunile întreprinse, încadrând toate cerinţele impuse de-a lungul unei guvernări de evoluţia economică a ţării, de probleme concrete(cum sunt corupţia, şomajul, inflaţia ş.a.) în tiparele legii.
În vederea îmbunătăţirii activităţii executivului şi, implicit, a administraţiei ministeriale, alături de o nouă lege privind organizarea şi funcţionarea Guvernului, se impune o lege cadru privind organizarea şi funcţionarea ministerelor României, circumstanţă determinată în primul rând de importanţa acestor autorităţi şi de poziţia deţinută în cadrul autorităţilor administraţiei publice. Un atare act normativ, exclusiv, se cere a fi de urgenţă adoptat, dacă nu pentru a conferi tuturor ministerelor legalitate, cel puţin pentru a acorda în mod expres Guvernului prerogativa de a înfiinţa, organiza şi stabili modul de funcţionare a ministerelor.
De asemenea, o reformare a întregii administraţii în discuţie va presupune şi de multiplicarea structurilor sistemului administraţiei ministeriale şi statuarea, în Constituţie, a unui număr maxim de ministere[6], experienţa unor alte state demonstrând că un număr redus de ministere asigură o eficienţă sporită, reprezentând şi o povară mai uşoară pentru bugetul de stat(spre exemplu: Italia şi S.U.A. au câte 14 ministere, Austria are 11 ministere ,Japonia are 10 ministere ş.a.m.d.).
Elaborarea unor programe de reformă a administraţiei publice, în general, dar şi a administraţiei publice ministeriale, în special, va însemna atragerea în colectivele de lucru pentru asemenea obiective majore a specialiştilor î drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, fără de care acest gen de legislaţie riscă, încă o dată, să sufere inadvertenţe şi posibile lacune.
[1] Alexandru, I., op. cit.,p.68
[2] Alexandru, I., Administraţia şi puterea politică, în R.P.D. nr.2/2003
[3] Albu, E., op. cit.,p.26
[4] Rusu, I., Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti 2001,p.132
[5] Tofan-Apostol, D., Interpretarea unor dispoziţii constituţionale privind Guvernul şi administraţia ministerială, în R.D.P., nr.1-2/1997
[6] Precum în Constituţia Belgiei