Cu toate că deja există o lege a responsabilităţii ministeriale[1], cadrul juridic general în ceea ce priveşte antrenarea răspunderii
miniştrilor este circumscris de Constituţia României republicată, dar şi de legea organică a Guvernului[2].
5.1. Răspunderea politică a miniştrilor
În conformitate cu art.109 alin.(1), Capitolul III, Titlul III din Constituţie, Guvernul răspunde politic doar în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate, fiecare membru de Guvern răspunzând politic în solidar cu ceilalţi membrii pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestei instituţii.
Răspunderea va presupune iniţial declanşarea unei proceduri, iar ulterior se va concretiza într-o sancţiune. Cea mai severă dintre sancţiunile aplicabile, în situaţia răspunderii politice a Guvernului, o constituie demiterea prin retragerea încrederii de către Parlament, iar procedura de urmat în vederea aplicării unei atare sancţiuni este instituţia „moţiunii de cenzură”, instituţie tradiţională a dreptului public modern. Dar pentru a aborda problematica răspunderii juridice a membrilor Guvernului, este necesară sublinierea modalităţilor de control politic parlamentar în urma cărora răspunderea politică a miniştrilor poate fi angajată.
Modalităţile prin care Parlamentul controlează politic activitatea Guvernului şi a membrilor acestora sunt prevăzute în Constituţie şi în Regulamentul celor două Camere, acestea putând fi ordonate în mai multe categorii[3]:
- • acordarea votului de investitură, prin intermediul căruia Parlamentul, în şedinţă comună a Camerei Deputaţilor şi a Senatului, acordă votul de încredere pentru programul şi lista Guvernului, prezentate de candidatul desemnat de Preşedintele României pentru funcţia de prim-ministru(potrivit art.103 din Constituţie);
- • moţiunea de cenzură, ce poate avea drept consecinţă retragerea încrederii acordate Guvernului(reglementată de art.113 din Constituţie);
- • moţiunea simplă, adoptată de Camera Deputaţilor sau de Senat, prin care se exprima poziţia cu privire la o chestiune politică internă ori externă, sau, după caz, cu privire la o problemă care a constituit obiectul unei interpelări(art.112/2 din Constituţie);
- • angajarea răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege, putând avea ca efect demiterea Guvernului dacă a fost votată o moţiune de cenzură în condiţiile Legii fundamentale(art.114 din Constituţie);
- • întrebările şi interpelările, unul dintre cele mai uzitate mijloace de control parlamentar asupra Guvernului şi a miniştrilor(conform art.112 din Constituţie). Întrebările adresate de parlamentari pot fi formulate în scris şi oral, urmărind fie explicarea măsurilor administrative în privinţa aplicării legilor de către serviciile statului, fie sesizarea unor grave disfuncţii ale aparatului administrativ[4];
- • obligaţia Guvernului de a informa Parlamentul(art.111/1 din Constituţie), Guvernul fiind obligat să prezinte informaţiile şi documentele solicitate de Senat, Camera Deputaţilor sau de comisiile parlamentare, prin intermediul preşedinţilor acestora;
- • ancheta parlamentară, care poate fi iniţiată şi întreprinsă de comisiile parlamentare, fie de comisii de anchetă instituite în acest scop, fie de comisii de anchetă comune ale celor două Camere(art.64/4 din Constituţie). Sub diferitele lor forme, comisiile parlamentare constituie cele mai importante instrumente ale controlului exercitat de către cele două Camere asupra administraţiei. Astfel, comisiile permanente, cu o distribuţie a competenţelor
asemănătoare cu cea a ministerelor, exercită o veritabilă supraveghere asupra administraţiei, atât cu prilejul avizării proiectelor de lege, cât şi prin controlul executării acestora de către serviciile statului. Pe de altă parte, comisiile de anchetă, comisii ad-hoc, au ca principală sarcină culegerea de elemente de informare, fie în privinţa unor fapte determinate, fie în privinţa activităţii generale a unor servicii publice, în vederea informării Parlamentului cu privire la starea de fapt din cadrul unei autorităţi administrative autonome, subordonată doar Parlamentului[5].
Răspunderea politică ministerială este guvernată de ideea de culpă a celui care răspunde, „implicit de ideea încălcării unor norme şi principii de drept, cele ale dreptului constituţional sau, după caz, ale dreptului administrativ”[6]. Astfel, răspunderea politică, atât a Guvernului, a Preşedintelui României, cât şi a miniştrilor, a primarilor sau a consilierilor locali etc., apare ca o instituţie a dreptului public, respectiv a dreptului constituţional şi dreptului administrativ. Pin urmare, există o delimitare netă între demisia de bună voie şi demisia forţată, respectiv între remanierea guvernamentală, dirijată de strategii şi jocuri politice, şi destituirea unui membru de Guvern ca o consecinţă a „votului de blam”, dat de Parlament.
5.2. Răspunderea juridică a miniştrilor
Alături de răspunderea politică a miniştrilor ca membrii ai Guvernului, poate fi antrenată şi răspunderea lor juridică. Răspunderea juridică ministerială este întotdeauna o răspundere individuală, raportat la răspunderea politică care, de regulă, este o răspundere colectivă. Totuşi, art.112 alin.(2) din Constituţia republicată, în conformitate cu care Senatul sau Camera Deputaţilor poate adopta o moţiune simplă prin care să îşi exprime poziţia referitor la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări poate fi interpretat în sensul că o asemenea moţiune simplă poate viza activitatea unui ministru, iar admiterea sa ar echivala cu retragerea încrederii acordate cu ocazia votului de investitură, fapt ce l-ar obliga pe primul-ministru să propună revocarea respectivului ministru, spre a evita un vot de neîncredere în ipoteza unei moţiuni de cenzură uluitoare. În această situaţie se va putea vorbi de o răspundere politică individuală, dar până în prezent acest caz a rămas doar un exerciţiu teoretic[7].
Privitor la răspunderea juridică a miniştrilor, este fundamentală distincţia între faptele săvârşite de aceştia în afara exerciţiului funcţiei îndeplinite, pentru care vor răspunde potrivit dispoziţiilor de drept comune, şi faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor, pentru care se vor aplica prevederile speciale referitoare la responsabilitatea ministerială.
Drept urmare, aplicarea legilor speciale şi pentru cazul în care ar fi vorba despre fapte comise de miniştri în afara exerciţiului funcţiei lor ar fi contrară normelor legale în vigoare şi ar echivala cu o nesocotire a principiului egalităţii în drepturi a cetăţenilor în faţa legii, principiu consacrat de art.16 alin.(1) din Constituţia României.
Ţinând cont de faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei, răspunderea juridică a miniştrilor poate îmbrăca formele răspunderii penale, răspunderii civile, răspunderii contravenţionale şi a răspunderii disciplinare.
5.2.1. Răspunderea penală
Temeiul răspunderii penale a miniştrilor îl reprezintă, în primul rând, dispoziţiile art.109 alin.(2) din Constituţie, potrivit cărora numai Camera Deputaţilor, Senatul şi Preşedintele României au dreptul de a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru faptele săvârşite în exerciţiul funcţiei lor. Dacă s-a cerut urmărirea penală, şefului statului poate dispune suspendarea din funcţie a ministrului în cauză. Trimiterea în judecată a unui membru al Guvernului are drept urmare suspendarea din funcţia îndeplinită a acestuia. Instanţa ce are competenţa de judecată este Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. De asemenea, potrivit alin.(3) al aceluiaşi articol 109, cazurile de răspundere şi pedepsele aplicabile membrilor Guvernului sunt reglementate printr-o lege privind responsabilitatea ministerială, respectiv Legea nr.115/1999 republicată(modificată şi completată prin O.U.G. nr.3/2005).
Aşadar, deşi încă din 1991 exista această prevedere constituţională(potrivit căreia răspunderea penală ministerială era antrenată şi sancţionată conform unei legi speciale a responsabilităţii ministeriale), ea nu a căpătat contur decât odată cu anul 1999, când a fost adoptată Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerială, anterior acestei date neexistând temei legal pentru angajarea răspunderii penale a membrilor guvernelor ce au funcţionat[8].
Potrivit art.6, dispoziţiile acestor legi se aplică doar membrilor Guvernului, adică primului-ministru, miniştrilor şi altor membri stabiliţi prin lege organică(miniştrii de stat, miniştrii delegaţi, miniştrii coordonatori), numiţi de şeful statului pe baza votului de încredere acordat de Parlament.
Legea- cadru în materie cuprinde atât prevederile de drept material, prin care incriminează fapte comise de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor, cât şi norme procesuale prin care este reglementată procedura de urmărire penală şi de judecare.
Astfel, conform art.7 alin.(1) sub incidenţa acestei legi intră faptele săvârşite de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor şi care, potrivit legii penale, constituie infracţiune.
Pe de altă parte, potrivit art.8 alin.(1) constituie infracţiuni şi se pedepsesc cu închisoarea de la 2 la 12 ani următoarele fapte săvârşite de membrii Guvernului în exerciţiul funcţiei lor:
- împiedicarea, prin ameninţare, violenţă ori prin folosirea de mijloace frauduloase, a exercitării cu bună-credinţă a drepturilor şi libertăţilor vreunui cetăţean; tentativa este de asemenea pedepsită;
- prezentarea, cu rea-credinţă, de date inexacte Parlamentului sau Preşedintelui României cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde săvârşirea unor fapte de natură să aducă atingere intereselor statului; tentativa este de asemenea incriminată.
De asemenea, alin.(2) al aceluiaşi articol statuează că reprezintă infracţiuni şi se pedepseşte cu închisoarea de la 6 luni la 3 ani următoarele fapte săvârşite de către un membru al Guvernului:
a)refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputaţilor, Senatului sau comisiilor permanente ale acestora, în termen de 30 de zile de la solicitare, informaţiile şi documentele cerute de aceştia în cadrul activităţii de informare a Parlamentului de către membrii Guvernului, potrivit art.110 alin.(1) din Constituţie;
b)emiterea de ordine normative sau instrucţiuni cu caracter discriminatoriu pe temei de rasă ,naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, vârstă, sex sau orientare sexuală,
apartenenţă politică, avere sau origine socială, de natură să aducă atingere drepturilor omului.
Normele procedurale ale Legii nr.115/1999 republicată prevăd faptul că Senatul, Camera Deputaţilor sau Preşedintele României au dreptul de a cere urmărirea penală a membrilor Guvernului pentru fapte săvârşite în exerciţiul funcţiei lor(art.12 din lege).
În baza unui raport prezentat de către o comisie permanentă sau de o comisie de anchetă, Camera Deputaţilor sau Senatului va dezbate propunerea de începere a urmăririi penale, situaţie în care prezenţa celui în cauza la dezbateri este obligatoriu, iar lipsa sa nejustificată nu va atrage împiedicarea desfăşurării lucrărilor. Dacă respectivul membru al Guvernului este şi deputat ori senator, atunci Camera Deputaţilor ori Senatului va hotărî şi cu privire la cererea de ridicare a imunităţii parlamentare, cu respectarea prevederilor constituţionale.
Şeful statului, în exercitarea dreptului său de a cere urmărirea penală a unui membru al Guvernului, are la dispoziţie o comisie specială formată din 5 membrii, aprobată prin decret, la propunerea ministrului justiţiei şi a ministrului administraţiei şi internelor, care îi prezintă un raport privind urmărirea penală sau clasarea sesizării(art.16 din lege).
În cazul în care membrul Guvernului pentru care Preşedintele României solicită urmărirea penală este fie deputat, fie senator, ministerul justiţiei va cere Camerei competente să declanşeze procedura de începere a urmăririi penale şi de ridicarea imunităţii parlamentare.
Urmărirea penală a membrilor Guvernului se efectuează de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, ia judecarea acestora se face de către Secţia penală a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. Hotărârea definitivă de condamnare se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, iar cel condamnat va fi demis de către Preşedintele României, la propunerea primului-ministru.
5.2.2. Răspunderea civilă, contravenţională şi disciplinară
În ceea ce priveşte răspunderea civilă a membrilor Guvernului, Constituţia nu cuprinde prevederi exprese în acest sens, aşa cum o face în cazul răspunderii politice şi a răspunderii penale. Articolul 5 din
Legea nr.115/1999 republicată prevede că membrii Guvernului, alături de răspunderea politică şi cea penală, pot răspunde şi civil, contravenţional şi disciplinar, după caz, potrivit regulilor de drept comun în materie.
Referitor la răspunderea civilă a membrilor Guvernului, dreptul comun îl constituie dispoziţiile art.52 alin.(1) din Constituţie, Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ[9] şi O.G. nr.94/1999 privind participarea României la procedurile în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Comitetului Miniştrilor ale Consiliului Europei şi regresul statului în urma hotărârilor şi convenţiilor de rezolvare pe cale amiabilă[10].
Astfel, în conformitate cu art.32 alin.(1) din Constituţia republicată şi cu art.1 alin.(1) din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ, persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului e repararea pagubei. În baza reglementărilor art.52 alin.(2) din Constituţie, potrivit cărora condiţiile şi limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică, art.16 alin.(1) din Legea nr.554/2004 instituie dreptul celui ce se consideră vătămat printr-un act administrativ de a chema în judecată şi pe funcţionarul autorităţii emitente-deci şi pe ministru, conducător al unui minister, dacă se solicita plata unor despăgubiri pentru prejudiciul cauzat prin emiterea actului respectiv sau pentru întârziere.
Dacă art.52 alin.(1) din Constituţie şi art.16 alin.(1) din Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ fac referire doar la răspunderea unei autorităţi
administrative faţă de particulari, persoane fizice sau juridice, vătămaţi într-un drept recunoscut de lege ori într-un interes legitim, există însă reglementat şi un caz în care statul poate cere unei instanţe judecătoreşti obligarea unui membru al Guvernului la plata de daune produse în exerciţiul funcţie sale, prin activitatea depusă sau prin actele emise.
Astfel, potrivit art.12 alin.(1) din O.G. nr.94/1999, statul are dreptul de regres împotriva persoanelor care, prin acţiunile lor, cu vinovăţie, au determinat obligarea sa la plata sumelor stabilite prin hotărâre a Curţii Europene a Drepturilor Omului prin convenţie de dezvoltare pe cale amiabilă[11].
Cât priveşte răspunderea contravenţională a membrilor Guvernului, Legea nr.115/1999 republicată face de asemenea trimitere la normele dreptului comun, respectiv la O.U.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor[12].
Constituţia nerevizuită prevedea în art.69 alin.(1)că ministrul care era şi deputat sau senator nu putea fi trimis în judecată contravenţională fără încuviinţarea Camerei din care făcea parte şi numai după ascultarea sa. Legea de revizuire a înlăturat această dispoziţie, actualul art.72 din Constituţia republicată neavând o asemenea reglementare, astfel că dispoziţiile O.U.G. nr.2/2001 devin pe deplin aplicabile.
În ceea ce priveşte răspunderea disciplinară a membrilor Guvernului, Legea nr.115/1999 republicată face de asemenea trimitere la regulile dreptului comun, însă Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor nu reglementează acest tip de răspundere ministerială, iar prevederile Legii nr.188/1999 republicată reglementează răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici, fără însă a putea fi aplicabilă şi miniştrilor, care exercită funcţii politice şi de demnitate publică.
*
* *
Concluzionând, se poate afirma că, în ceea ce priveşte răspunderea politico-administrativă, membrii Guvernului sunt solidar răspunzători pentru activitatea executivului şi pentru actele adoptate de acesta, Guvernul răspunzând politic numai în faţa Parlamentului. De asemenea, fiecare membru al Guvernului este răspunzător şi pentru propria activitate, distingându-se în acest sens o răspundere colectivă a întregii
autorităţi şi o răspundere individuală a miniştrilor ce o compun. Însă, dacă răspunderea colegială a Guvernului nu poate opera decât faţă de un alt organ, cel
legislativ, răspunderea individuală a membrilor Guvernului poate opera atât faţă de plenul executivului, cât şi faţă de primul-ministru, conferindu-i acestuia din urmă dreptul de a propune Preşedintelui României revocarea ministrului din funcţie.
Aceste forme de răspundere ministerială, colegială ori individuală, au un caracter politico-juridic prioritar, ele operând deşi nu s-a comis nici o încălcare determinată a legii.
Alte forme ale răspunderii sancţionatorii aplicabile miniştrilor-răspunderea disciplinară şi cea contravenţională-cât şi răspunderea reparatorie(patrimonială)sunt, în genere, instituite după dispoziţiile dreptului comun în materie, aplicabile oricărei persoane fizice. În cazul răspunderii patrimoniale, ea operează nu doar pentru încălcarea prevederilor contractuale ori pentru comiterea unei fapte ilicite, în ambele cauze producându-se prejudicii, fie în patrimoniul autorităţii sau al terţilor, dar şi în ipoteza existenţei unor acte sau fapte de autoritate care au prejudiciat un terţ, situaţie în care este antrenată răspunderea pentru fapta proprie a autorităţii în mod direct indiferent de calitatea pe care o are autorul încălcării în cadrul organului respectiv[13] .
[1] Este vorba despre Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată în M. Of., P.I., nr.334/20.05.2002, în temeiul art.2 din Legea nr.253/2002 pentru modificarea şi completarea unor dispoziţii ale Legii nr.115/1999
[2] Legea nr.90/2001
[3] Albu, E., op. cit., p. 194 şi urm.
[4] Alexandru, I., Administraţia şi puterea politică, în R.D.P., nr.2/2003
[5] Idem
[6] Iorgovan, A., op. cit., p. 415
[7] Albu, E., op. cit., p. 195
[8] Actualmente, pe rolul Secţiei penale de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie există o cauză în care un fost ministru al agriculturii a fost trimis în judecată pentru săvârşirea unor infracţiuni în timpul mandatului, în exerciţiul funcţiei sale, precum şi un alt dosar în care trei foşti miniştri ai transporturilor au fost trimişi în judecată pentru săvârşirea unor infracţiuni în timpul mandatelor lor, în exerciţiul funcţiei.
[9] Legea nr.554/2004, publicată în M. Of., P.I., nr.1154/07.12.2004
[10] O.G. nr.94/1999, publicată în M. Of., P.I., nr.424/31.08.1999
[11] Albu, E., op. cit., p. 199
[12] O.U.G. nr.2/2001, publicată în M. Of., P.I., nr.410/25.07.2001
[13] Santai ,I., op. cit. ,p. 253 şi urm.