6.1.1 Conceptul de „serviciu public”
Ca forme organizatorice de viaţă şi de activitate ale indivizilor ce le compun, statul şi unităţile administrativ-teritoriale au ca sarcină principală asigurarea unor condiţii necesare de convieţuire(sociale, culturale, economice, de securitate etc.) tuturor locuitorilor, în mod continuu şi permanent. În acest scop sunt organizate o serie de structuri organizatorice-servicii publice-dotate, în vederea unei cât mai bune funcţionări, cu mijloace materiale, băneşti, cu specialiştii necesari ş.a.m.d.
Astfel, o parte dintre aceste „servicii publice” sunt organizate numai de către stat, pe când o altă parte dintre ele, pot fi organizate şi de către colectivităţile locale recunoscute de stat. În primul caz va fi vorba de „servicii publice ale statului”, iar în cel de-al doilea caz „ servicii publice ale comunei, oraşului sau judeţului”, după caz.
Necesitate organizării unui serviciu public se impune doar atunci când se poate constata existenţa unei cerinţe sociale de amploare, respectiv numai atunci când realitatea socială oglindeşte o nevoie generală, comună unei colectivităţi recunoscute de stat.
Rezultă implicit ideea potrivit căreia, pentru organizarea unui serviciu public, nu este suficientă existenţa numai a unui interes al unei persoane ori grup restrâns de persoane, ci se cere un interes al unei colectivităţi constituite şi recunoscute de stat. Însă constituirea serviciului public se realizează în drept numai dacă voinţa autorităţilor abilitate de lege a-l înfiinţa este exprimată ca atare prin norme juridice.
Prin urmare, ca activitate, serviciul public este indisolubil legat de ideea de interes general, dar şi de voinţa autorităţilor publice competente a decide în ce moment şi în ce modalitate se va satisface acest interes.
În practică se regăseşte o varietate de servicii publice, constituirea lor fiind determinată de specificul domeniilor în care se înfiinţează şi diversitatea exigenţelor colectivităţii. Dintre criteriile mai importante[1] ce duc la o clasificare a serviciilor publice pot fi amintite:
- • întinderea interesului ce se doreşte a fi satisfăcut, ca cerinţă socială formulată la scara întregului teritoriu statal(constituind interes general-naţional) sau cerinţa formulată la nivel local(specifică fie comunei, fie oraşului ori judeţului);
- • natura serviciilor publice organizate, aceasta determinând domeniul de activitate în care serviciul public se manifestă, funcţie de natura
prestaţiei(servicii publice administrative sau servicii publice comerciale, industriale etc.);
- • regulile juridice aplicabile, care pot circumscrie: un regim administrativ(atunci când instituţiile publice sunt înfiinţate şi funcţionează ca autorităţi administrative sau ca structuri organizatorice aflate sub autoritatea unor asemenea structuri); un regim mixt, de drept administrativ şi de drept privat(atunci când serviciile publice sunt concesionate în baza unui contract administrativ);
- • modul de organizare, unele dintre ele fiind organizate ca autorităţi administrative ori ca instituţii publice(şcoli, spitale, universităţi ş.a.), altele ca regii autonome, asociaţii şi fundaţii.
Astfel, serviciile publice constituie la nivel central sub forma autorităţilor administrative sunt şi vor exista întotdeauna la acest nivel(putându-se eventual comasa ori diviza), deoarece ele reflectă interesul naţional general de la acest nivel, în respectivul domeniu, la care însă statul nu poate renunţa.
Funcţia acestor servicii este întocmai aceea de a concepe şi asigura strategia Guvernului, a statului, în acel sector de activitate, căreia i se subsemnează activităţi practice concrete, îndeplinite la niveluri inferioare(judeţ, localitate).
Din rândul acestor servicii publice constituite ca autorităţi administrative centrale, se pot desprinde şi transfera ulterior, la niveluri inferioare(judeţean, local) anumite activităţi concrete, fie sub forma „descentralizării” lor, fie a „deconcentrării”, după cum se urmăreşte o deprindere mai fermă sau mai puţin fermă a acestor activităţi.
Aşadar, serviciul public va putea fi definit ca o „structură organizatorică, având de regulă personalitate juridică, înfiinţată în condiţiile legii, de către stat, comună, oraş sau judeţ, încadrată cu funcţionari publici şi cu alt personal de specialitate, dotată cu mijloace şi băneşti corespunzătoare, care desfăşoară o activitate sau un complex de activităţi omogene stabilite prin actul de înfiinţare, în scopul satisfacerii în mod continuu şi permanent a unor interese generale ale unei colectivităţi”[2].
6.1.2. Serviciile publice deconcentrate
Terminologia de „serviciile publice deconcentrate” a fost introdusă odată cu adoptarea Legii de revizuire a Constituţiei din 1991, meritul fiind al literaturii de specialitate care, preluând conceptul din doctrina franceză, l-a impus atenţiei Comisiei de revizuire a Constituţiei[3].
Constituţia României din 1991, dar şi întreaga legislaţie subsecventă uzita, pentru structurile de la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale pe care le aveau ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, denumirea de „serviciile publice descentralizate”. Constituţia revizuită prevede în art.120 alin.(1) că administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice, iar în art.123 alin.(2) statuează că prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Prin urmare, pentru a fi în deplină armonie cu prevederile constituţionale, deşi legislaţia în vigoare foloseşte vechea terminologie de „serviciile publice descentralizate”[4], până la eventualele modificări în materie, se impune ca structurile teritoriale ale ministerelor să fie definite prin sintagma „serviciile publice deconcentrate”.
Regimul politico-administrativ deconcentrat realizează o schimbare de autoritate superioară ierarhic, iar în ceea ce priveşte organizarea administraţiei şi raporturile dintre administraţia centrală şi cea locală, deconcentrarea se caracterizează prin aceea ca autorităţile locale nu sunt alese, ci numite şi subordonate organelor administraţiei publice centrale.
În materia controlului, în acest regim administrativ controlul este unul de tip ierarhic chiar dacă prezintă o formă mai atenuată. Astfel, în cadrul regimului deconcentrat eventualele avantaje apar numai datorită gradului mai atenuat al constrângerilor ce există în regimul centralizat, însă nu se rezolvă deficienţele majore ale acestui tip de sistem de organizare a administraţiei. Printre dezavantajele deconcentrării se numără faptul că activitatea unor domenii foarte importante este asigurată de ministere prin intermediul serviciilor lor deconcentrate- în afara deciziei autorităţilor locale alese- ceea ce facilitează crearea unei importante birocraţii[5].
Deconcentrarea administrativă, formă atenuată a conducerii centralizate, este caracterizată prin transferul unor atribuţii- inclusiv de conducere-foarte limitate pe seama organelor din teritoriu aparţinând autorităţilor centrale, fapt ce permite conducerii celor dintâi să decidă în probleme neesenţiale din sfera lor de activitate, însă sub un control riguros al factorilor centrali[6].
Aşadar, dacă descentralizarea administrativă presupune construcţia, pe plan local, a unei administraţii autonome faţă de administraţia centrală, deconcentrarea administrativă înseamnă deplasarea în teritoriu a activităţii administraţiei publice centrale.
Deconcentrarea administrativă constituie o treaptă situată între centralizarea şi descentralizarea, iar dacă se are în vedere că de esenţa deconcentrării este faptul că titularii puterii locale sunt numiţi de către autoritatea centrală, dar având competenţa de a rezolva chestiuni locale fără a cere aprobarea „Centrului”- fiind totuşi supuşi controlului acestuia- se poate afirma pe deplin că într-o atare situaţie se regăsesc actualmente serviciile ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate
ale administraţiei centrale denumite de actele normative „servicii descentralizate” şi care sunt, în fapt, servicii deconcentrate[7].
Potrivit dispoziţiilor art.43 din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice deconcentrate, care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale şi care, conform art.30 alin.(2) din acelaşi act normativ, sunt conduse de prefect, reprezentantul Guvernului pe plan local.
Înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor, precum şi cele ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, sarcinile, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministerului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia îşi desfăşura activitatea aceste servicii, după caz[8].
Serviciile publice deconcentrate reprezintă structurile teritoriale prin care, ca o regulă general-valabilă, ministerele şi celelalte organe centrale îşi realizează competenţa la nivel naţional, pe întreg teritoriul statal şi îşi îndeplinesc în mod concret atribuţiile conferite de lege.
Astfel, sunt ministere ce au asemenea servicii publice deconcentrate la nivelul judeţelor(cum sunt direcţiile judeţene agricole şi rurale- în cazul Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, ori cum sunt inspectoratele şcolare judeţene- în cazul Ministerului Educaţiei şi Cercetării).
Dar există şi ministere care au asemenea servicii publice deconcentrate nu doar la nivel de judeţ, dar şi la nivel de municipiu,oraş, sector şi chiar comună(este situaţia Ministerului Finanţelor Publice, a Ministerului Administraţiei şi Internelor). Însă sunt şi ministere ce îşi exercită competenţa asupra întregului teritoriu al statului şi asupra întregii populaţii în mod direct, fără a avea în subordine servicii publice deconcentrate la nivelul unităţilor administrativ- teritoriale(precum Ministerul Justiţiei, Ministerul Integrării Europene, Ministerul Afacerilor Externe).
Aşadar, organizarea acestor servicii nu are un caracter imperativ, ci unul facultativ.
În conformitate cu reglementările art.41 alin.(1) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, în
funcţie de natura atribuţiilor, unele ministere pot avea în domeniul lor de activitate compartimente în străinătate, stabilite prin hotărâre a Guvernului.
Este cazul Ministerului Afacerilor Externe, care are în străinătate misiuni diplomatice şi oficii consulare care se înfiinţează, se desfiinţează ori îşi schimbă rangul cu aprobarea Preşedintelui României, la propunerea Guvernului.
În literatura de specialitate[9] s-a afirmat că aceste structuri, numite de lege „ compartimente”, care funcţionează în afara teritoriului naţional, ar avea acelaşi statut juridic cu cel al serviciilor publice pe care celelalte ministere le au deconcentrate în unităţile administrativ- teritoriale.
Opinia exprimată comportă însă unele discuţii[10]. Deşi hotărârea de Guvern ce reglementează organizarea şi funcţionarea Ministerului Afacerilor Externe(H.G. nr.100/2004)foloseşte, pentru a denumi aceste structuri, terminologia de „servicii exterioare” ale ministerului, ele se diferenţiază net de asemenea entităţi în ceea ce priveşte numirea organelor de conducere.
Potrivit prevederilor art.44 alin.(3) din Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, conducătorii serviciilor deconcentrate ale ministerelor se numesc şi se eliberează din funcţie de către ministru, fiind aşadar în subordinea acestuia, pe când şefii misiunilor diplomatice şi ai oficiilor consulare sunt numiţi de Preşedintele României şi de Guvern, după proceduri speciale.
De asemenea, există diferenţieri şi în privinţa modalităţii de constituire a acestor structuri: în timp ce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor sunt înfiinţate sau desfiinţate prin ordin al ministrului, în cazul misiunilor diplomatice şi al oficiilor consulare, înfiinţarea, desfiinţarea sau schimbarea rangului diplomatic se aprobă de Preşedintele României, la propunerea Guvernului.
Ideea potrivit căreia aceste structuri, ce îşi desfăşoară activitatea în afara teritoriului naţional, ar avea acelaşi statut juridic cu cel al serviciilor publice deconcentrate, şi-ar găsi aplicabilitate doar în cazul centrelor culturale care funcţionează de asemenea ca structuri exterioare ale Ministrului Afacerilor Externe şi înfiinţate prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de către acest minister, cu avizul Ministerul Culturii şi Cultelor, numirea directorilor acestor centre făcându-se de către Ministerul Afacerilor Externe, cu un aviz asemănător[11].
[1] Preda, M., p.119
[2] Preda, M., p.121
[3] Albu, E., op. cit. ,p .177 şi urm.
[4] Este şi cazul Legii nr.90/2001(art.44)
[5] Alexandru, I., op. cit. ,p .181
[6] Santai, I., op. cit., p. 299
[7] Pavelescu, T., Moinescu, G., op. cit., p.102; Tarangul, E.D., op. cit., p.73 şi urm.
[8] Art.44 alin.1 din Legea nr.90/2001
[9] Preda, M., Autorităţile…, p.169
[10] Albu, E., op. cit. ,p. 181
[11] Albu, E., op. cit. ,p. 180