Pin It

Ministerele constituie o clasă distinctă de organe în cadrul sistemului autorităţilor administraţiei publice, alcătuind, alături de organele de specialitate organizate în subordinea lor, administraţia ministerială. „Raţiunea organizării lor stă în necesitatea satisfacerii intereselor generale ale societăţii privitoare la o ramură sau un domeniu de activitate sau la ansamblul ramurilor şi domeniilor de activitate”[1]. Având atribuţia de a planifica exercitarea şi de a executa, în concret, legile în anumite domenii şi sectoare de activitate, ele devin astfel organe de specialitate, de resort. Realizând însă activitatea pe întreg teritoriul statal, ele capătă calitatea de autorităţi centrale ale administraţiei publice. Cele două elemente caracteristice, „competenţa materială şi competenţa teritorială definesc, în principal, locul acestor autorităţi în sistemul general al autorităţilor administraţiei publice”[2], ca o construcţie deosebit de importantă, subordonată Guvernului care, ca autoritate centrală cu competenţă materială generală în domeniul administraţiei publice, coordonează şi controlează întreaga acţiune ministerială.

Ministerele sunt organe ale administraţiei publice centrale de specialitate care exercită, în conformitate cu legea, administraţia publică în domeniile de activitate de care răspund. Ele se organizează numai în sobordinea Guvernului şi doar pe baza legii, ca act al organului legiuitor al ţării. Temeiul juridic, de ordin constituţional, al structurării ministerelor ca organe ale administraţiei publice centrale de specialitate, îl constituie dispoziţiile art.115 alin.(1) din Constituţie, potrivit cărora „ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului”, coroborate cu cele ale art.116 alin.(2) din Legea fundamentală, în conformitate cu care „ ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează, potrivit legii”; prin aceasta se are în vedere, în prezent, Legea de organizare şi funcţionare a Guvernului României şi a ministerelor[3].

         Sensul acestei reglementări normative trebuie însă dedus din două imperative ale garantării funcţionalităţii regimului politic. În primul rând, devenise o necesitate ca numărul şi locul ministerelor să fie adaptat programului de

guvernare asumat de către partidul ieşit câştigător în alegeri, ori eventualele partide politice ce formează o coaliţie guvernamentală în cadrul Parlamentului. În al doilea rând, practica administrativă contemporană demonstrează că „administraţia ministerială trebuie să fie flexibilă la sarcinile care îi pot fi amplificate de mediul social în care funcţionează”[4].

         Potrivit redactării constituţionale, conform căreia legiuitorul nu a statuat un număr fix de ministere şi nici nu a statornicit prin lege organizarea şi funcţionarea fiecărui minister în parte, Parlamentului îi este permisă adoptarea oricăreia dintre următoarele soluţii[5]:

  1. să înfiinţeze, să organizeze şi să hotărască modalitatea de funcţionare a fiecărui minister în parte, prin lege;
  2. să acorde Guvernului prerogativa de a înfiinţa, organiza şi stabili modul de funcţionare a ministerelor, în limita unui număr maxim legal stabilit;
  3. să lase la îndemâna Guvernului dreptul de a înfiinţa, organiza şi stabili modul de funcţionare a ministerelor, în baza listei aprobate de Parlament, la propunerea candidatului la funcţia de prim-ministru.

         În toate situaţiile, aceste posibile soluţii ori cele rezultate din combinarea lor trebuie stabilite printr-un cadru legal, căci doar pe această cale se va putea da expresie prevederilor constituţionale. Fundamentul juridic constituţional al organizării ministerelor ca organe ale administraţiei publice centrale de speciale, respectiv dispoziţiile art.115(1) şi art.116(2) comportă însă unele dezvoltări.

         O primă constatare este aceea că Legea fundamentală nu nominalizează ministerele şi nici nu precizează numărul acestora. În mod practic însă, ele au fost nominalizate prin hotărâri comune ale celor două Camere ale Parlamentului, prin intermediul cărora a fost aprobat programul de guvernare şi lista cu membrii Guvernului rezultat în urma alegerilor generale. Aşadar, „ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului, la investitură”[6].

         Au existat şi situaţii în care au fost înfiinţate sau desfiinţate ministere şi ulterior, respectiv în timpul exercitării mandatului, cu prilejul unor remanieri guvernamentale. În ambele ipoteze nu există o reglementare juridică distinctă, prealabilă, cu privire la înfiinţarea ministerelor în cauză, „ci aceasta rezultă,

implicit, din nominalizările membrilor Guvernului căruia Parlamentul îi acordă încredere”[7].

         O a doua observaţie are în vedere dispoziţiile art.116 alin.(1) din Constituţie referitoare la faptul că ministerele se înfiinţează, se organizează şi funcţionează „potrivit legii”. Actualmente nu există nici o reglementare cu forţa juridică a legii, care să reglementeze chestiunea. Singurele ministere care au fost înfiinţate, organizate şi care au funcţionat în baza unei legi sunt Ministerul de Interne şi Ministerul Apărării Naţionale, toate celelalte fiind organizate prin hotărâri ale Guvernului, în totală contradicţie cu prevederile constituţionale. De altfel, chiar şi Guvernului, în totală contradicţie cu prevederile constituţionale. De altfel, chiar şi Legea nr.11/1990 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apărării Naţionale a fost ulterior abrogată prin Ordonanţa Guvernului nr.41/1991[8], ministerul fiind organizat şi funcţionând la momentul actual prin O.U.G. nr.14/2001 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Apărării Naţionale[9].

         Cerinţa constituţională, potrivit căreia ministerele se organizează numai în subordinea Guvernului şi se înfiinţează şi funcţionează potrivit legii, ar putea fi realizată: „fie prin adoptarea unei legi generale, ca studiu unic pentru toate ministerele, fie prin adoptarea unei legi cadru, pe baza căreia să se adopte legi speciale, ori prin adoptarea a câte unei legi pentru fiecare minister”[10].

         Cea de-a treia constatare vizează „neajunsurile generate de lipsa unei proprii legi unitare şi comune tuturor ministerelor”[11].

          Pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea ministerelor, legiuitorul constituant nu a impus cerinţa adoptării legii organice[aşa cum a făcut-o în cazul autorităţilor administrative autonome-art.116 alin.(3)], ceea ce denotă că înfiinţarea şi organizarea unui minister se poate realiza şi prin ordonanţă a Guvernului, dar cu abilitare în acest sens din partea Parlamentului (în cazul ordonanţelor simple), ori fără o asemenea abilitare(în cazul ordonanţelor de urgenţă).

         În al patrulea rând, normele constituţionale menţionate[art.115 alin.(1) şi 116 alin.(1)] privesc „nu numai înfiinţarea `potrivit legii` a ministerelor, ci şi `organizarea şi funcţionarea lor` tot prin normă cu putere de lege, întrucât cele trei operaţii- înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea- alcătuiesc şi în viziunea legiuitorului constituant `un tot unitar`, care nu poate fi divizat în elementele sale componente”[12]. Cu toate acestea, în practică au fost adoptate hotărâri ale

Guvernului care au reglementat în mod distinct organizarea şi funcţionarea ministerelor, apreciindu-se că cel ce are competenţa de a face acest lucru este Guvernul, rolul Parlamentului fiind doar de a „înfiinţa” ministere.

         Adoptarea Legii nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor  a eliminat lacunele existente în legislaţie cu privire la înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea ministerelor, statornicind cadrul general cu privire la organizarea, conducerea şi atribuţiile ministerelor, în deplină armonizare cu exigenţele constituţionale în materie.

Totuşi, în concordanţă cu art.59 din Legea nr.90/2001, numai două ministere vor avea o organizare şi funcţionare stabilite prin legi speciale- cel privind apărarea naţională şi cel vizând ordinea publică. În ceea ce priveşte forma dispoziţiei în cauză, este de precizat că, în prezent, nu există un minister al `ordinii publice`, aşa cum există un minister al apărării naţionale(referirea ar putea privi, eventual, Ministerul de Interne şi/ori alt minister care să aibă un asemenea obiect de activitate, însă ea rămâne confuză şi imprecisă). Referitor la fondul normei, se ridică întrebarea de ce numai aceste două ministere sunt reglementate prin legi speciale.

         Cu atât mai mult cu cât prin intermediul unor asemenea legi sunt determinate şi organizarea şi funcţionarea şi a altor autorităţi publice care, deşi nu au titulara de `ministere`, privesc ` ordinea publică` şi siguranţa naţională[13].

         În principiu, ministerele ce vor funcţiona pe baza încrederii acordate Guvernului de către Parlamentul rezultat din alegerile generale sunt cele incluse în lista membrilor Guvernului. Ulterior însă, pe parcursul exercitării mandatului, nu este exclusă ipoteza apariţia existenţei de a înfiinţa noi ministere sau de a desfiinţa unele dintre ele. O atare cerinţă îşi va regăsi influenţă şi în cadrul listei cu membrii Guvernului care a primit încrederea Parlamentului, fie mărind, fie micşorând numărul acestora, după caz. Legea nr.90/2001 de organizare şi funcţionare a Guvernului României şi a ministerelor precizează că primul-ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii guvernamentale prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori comasarea unor ministere[14].

         Tocmai pentru că se produce o reală modificare structurală a Guvernului, fie ea şi doar una parţială, legea prevede procedura primirii votului de încredere al Parlamentului pentru această nouă structură, aşa cum şi echipa guvernamentală precursoare l-a avut.

Cu privire la calificarea ca `minister` a unei autorităţi publice, este de subliniat faptul că unele pot avea altă denumire decât aceea de `minister`, conducătorii lor având totuşi calitatea de ministru. Astfel, Secretariatul General al Guvernului, deci nu poartă denumirea de `minister`, el este de altfel condus de un `ministru pentru

coordonarea Secretariatului General al Guvernului`, membru al  Guvernului. Tot aşa, Autoritatea pentru Privatizarea şi Administrarea Participanţilor Statului, deşi numită `autoritate`, este organizată şi îşi desfăşoară activitatea ca orice alt minister, conducătorul ei având calitatea de ministru şi fiind membru al Guvernului.

         Prin urmare, se creează posibilitatea ca, sub acest aspect, numărul miniştrilor din echipa guvernamentală să nu coincidă, stricto sensu, cu numărul propriu-zis al ministerelor. Mai mult decât atât, este posibil ca o autoritate publică să fie chiar numită ` minister`, dar să aibă un alt rol şi o altă natură decât cele pe care le are orice minister, ca organ al administraţiei publice centrale de specialitate. Aceasta este situaţia Ministerului Public care, deşi numit ` minister` şi calificat ca atare chiar de legiuitorul constituant, are rolul ca, în activitatea judiciară, să reprezinte interesele generale ale societăţii, să apere ordinea de drept şi libertăţile cetăţenilor[15], exercitându-şi atribuţiile prin procurori constituiţi în parchete. În consecinţă, Ministerul Public nu este un organ central de specialitate al administraţiei publice, subordonat Guvernului, aşa cum sunt toate celelalte ministere.

         Activitatea sa nu se raportează la sfera administraţiei publice, ci la soluţionarea unor conflicte juridice de natură penală, raţiune pentru care parchetele prin intermediul cărora Ministerul Public îşi exercită atribuţiile sunt organizate pe lângă autorităţile judecătoreşti, deci în sfera unei alte puteri statale decât puterea executivă(în cadrul căreia îşi desfăşoară activitatea toate ministerele).

         Conform dispoziţiilor legii organice, ministerele sunt organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora[16]. Autorităţi ale puterii executive, aceste organe desfăşoară o activitate administrativă, cu

principala atribuţie coordonatoare a asigurării unei funcţionări viabile a administraţiei publice, proiectate şi vizând însă un sector anume.

         Încadrate în sistemul administraţiei publice, ele ajung să se integreze pe deplin ca organe executive, denumirea lor, locul ocupat în cadrul autorităţilor publice, modul de subordonare şi atribuţiile caracteristice fiind înseşi coordonatele ce le determină natura juridico-administrativă. O trăsătură esenţială a ministerelor o constituie competenţa lor specială, întrucât domeniul lor de activitate va fi cel ce va circumscrie limitele lor decizionale. Înfăptuindu-şi activitatea într-un sector limitat şi bine determinat(ca apărarea, sănătatea, cultura etc.) ele reprezintă organe de ramură, spre deosebire de organele de domeniu, ce întreprind activităţi în sectoare conexe ori complementare sau care privesc competenţa mai multor grupări de organe administrative(organe de control-diverse inspectorate; organe de coordonare- BNR; organe de sinteză- Comisia Naţională pentru Statistică).

         În cadrul sistemului ierarhic executiv, ministerele sunt organe centrale subordonate în principiu Guvernului, ce reprezintă nu doar un simplu organ

central, ci însăşi autoritatea supremă în stat din punct de vedere executiv. Raportat la autorităţile locale şi din teritoriu, aceste organe centrale formează un ansamblu distinct şi superior în cadrul autorităţilor executive. Or, pentru a îndeplini atribuţiunile din teritoriu, este impetuos necesară constituirea organelor în subordine, la nivelul fiecărei diviziuni administrativ-teritoriale(spre exemplu în domeniul finanţelor, internelor ş.a.) ori ţinând cont de alţi factori(comunicaţii, apărare).

         Autorităţile teritoriale vor fi însă înzestrate doar cu o banală independenţă operativă(de pildă, apărarea naţională), ori pot fi organe locale autonome organizatoric şi funcţional, aflate într-o dublă subordonare(este cazul direcţiilor judeţene de cultură).

         De asemenea, o caracteristică de bază a ministerelor o reprezintă conducerea unipersonală a acestora, o singură persoană fiind investită cu conducerea lor, numită de către Preşedintele României. În funcţie de natura sarcinilor ce le revin, ministerele pot fi divizate în mai multe categorii[17]:

  • • ministere cu activitate economică(ex.: Ministerul de Finanţe,

                Ministerul Agriculturii, Ministerul Industriei şi Comerţului)

  • • ministere cu activitate social-culturală şi ştiinţifică(Ministerul

                Muncii şi Solidarităţii Sociale, Ministerul Transporturilor, 

                Ministerul Mediului, Ministerul Educaţiei şi Culturii,

                Ministerul Sănătăţii)

  • • ministere cu activitate administrativă şi de apărare a ordinii de

drept(Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul de Interne,Ministerul Justiţiei, Ministerul Afacerilor Externe).

         În funcţie de importanţa, sarcinile, volumul, complexitatea şi specificul activităţii, ministerele prezintă o structură organizatorică distinctă, care cuprinde[18]: birouri, servicii, direcţii, direcţii generale şi departamente. Unele ministere pot cuprinde inspectorate de stat(asimilate direcţiilor sau direcţiilor generale) sau/şi comisii naţionale(asimilate departamentelor).

         Compartimentele ministeriale se împart, la rândul lor, în două categorii: funcţionale(întâlnite la orice minister- compartimentul resurse umane, compartimentul administrativ, secretariatul) şi de specialitate(în raport cu specificul ministerului- ca Direcţia de legislaţie şi studii din Ministerul Justiţiei). Numărul de compartimente şi de persoane se stabileşte de Guvern în momentul când aprobă structura organizatorică a fiecărui minister.

         Unele ministere pot avea compartimente organizate în unităţile teritorial-administrative ale ţării, iar altele peste hotare- misiunile diplomatice şi serviciile consulare ale Ministerului Afacerilor Externe. Compartimentele din unităţile teritorial-administrative sunt servicii deconcentrate ale administraţiei publice centrale, de regulă nefiind subiecte de drept administrativ şi neputând emite acte administrative.

         Ele nu au nici personalitate juridică. Excepţii comportă „unele departamente din cadrul unor ministere, cărora li se recunosc, prin actul de înfiinţare, atribuţii proprii, competenţă decizională şi personalitate juridică”[19] . Ca organe de specialitate ale administraţiei centrale, ministerele îndeplinesc şi anumite funcţii[20]

  • • de reglementare- având drept scop elaborarea şi supunerea

                   spre aprobare a cadrului normativ şi instituţional necesar

                   înfăptuirii obiectivelor strategice din respectivul domeniu;

  • • de strategie- prin intermediul căreia să se asigure stabilirea

                   obiectivelor sectoriale de punere în aplicare a Programului

                   de guvernare;

  • • de autoritate de stat-asigurând astfel urmărirea modului de aplicare a reglementărilor din domeniu;
  • • de reprezentare-atât pe plan intern cât şi pe plan extern a

                   statului român şi a Guvernului în domeniul de resort;

  • • de administrarea propriului patrimoniu şi a proprietăţii

                    publice din respectivul domeniu; 

  • • de sinteză, de îndrumare, sprijin şi control.

         Cât priveşte organele de specialitate, înfiinţate în subordinea ministerelor, ele îndeplinesc o activitate şi mai specializată decât cea a ministerelor şi au un caracter permanent sau temporar, fiind înzestrate cu decizie ori cu caracter consultativ sau au un caracter interministerial. Aceste organisme pot fi înfiinţate de către ministere, cu avizul Curţii de Conturi, dacă legea prevede o asemenea competenţă în sarcina lor.

         Potrivit Hotărârii Parlamentului României nr.24/28 decembrie 2004 pentru acordarea încrederii Guvernului, în România sunt organizate, în subordinea Guvernului, un număr de 15 ministere:

  1. Ministerul Afacerilor Externe
  2. Ministerul Apărării Naţionale
  3. Ministerul Sănătăţii
  4. Ministerul Culturii şi Cultelor
  5. Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor
  6. Ministerul Justiţiei
  7. Ministerul Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului
  8. Ministerul Administraţiei şi Internelor
  9. Ministerul Finanţelor Publice
  10. Ministerul Economiei şi Comerţului
  11. Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale
  12. Ministerul Educaţiei şi Cercetării
  13. Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiei
  14. Ministerul Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familie
  15. Ministerul Integrării Europene

         În subordinea ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei publice funcţionează diferite instituţii publice şi agenţi economici(organizaţi sub forma regiilor autonome şi a societăţilor comerciale) ca: institute naţionale de cercetări sau de studii, teatre naţionale, grupuri şcolare, spitale, edituri, biblioteci etc. Dar, în afară de ministere, la nivel central sunt organizate şi alte autorităţi ale administraţiei publice de specialitate, cu denumiri diferite[21]: Oficiul pentru Protecţia Consumatorilor, Agenţia Naţională pentru Privatizare, Comisia Naţională de Statistică, Agenţia Română de Dezvoltare, Agenţia Naţională pentru Locuinţe, Agenţia Naţională pentru Dezvoltare Regională ş.a.m.d. Unele dintre aceste autorităţi se găsesc în subordinea Guvernului(Comisia Naţională de Prognoză, Oficiul pentru Protecţia Consumatorilor, Agenţia Funcţionarilor Publici, Agenţia Naţională de Dezvoltare etc.), altele în subordinea ministerelor(Inspecţia Muncii-în subordinea Ministerului Muncii, Agenţia Domeniilor Statului-în subordinea Ministerului Agriculturii etc.), iar altele sunt organizate ca autorităţi administrative autonome(Consiliul Naţional al Audiovizualului, Serviciul Român de Informaţii, Consiliul Legislativ, Consiliul Suprem de Apărare a Ţării.

 

[1] Zaharia, Ghe., T., op. cit.,p.76

[2] Preda, M., Autorităţile administraţiei publice- Sistemul constituţional român, Editura Lumina Lex, Bucureşti 1999,p.285 

[3] Legea nr.90/2001, publicată în M. Of., P.I., nr.167/2001

[4] Vida, I., op. cit.,p.129

[5] Idem

[6] Art.36 din Legea nr.90/2001

[7] Manda, C., op. cit.,p.106

[8] Publicată în M. Of., Partea I, nr.388/16.08.1991

[9] Publicată în M. Of., Partea I, nr.65/7.02.2001

[10] Manda, C., op. cit.,p.106

[11] Santai, I., op. cit.,p.243

[12] Manda, C., op. cit.,p.108

[13] Este cazul Consiliului Suprem de Apărare a Ţării, a Serviciului Român de Informaţii, Serviciului de Protecţie şi Pază etc.

[14] Art. 37 din Legea nr.90/2001

[15] Art.130 alin.(1) din Constituţie

[16] Art.34 din Legea nr.90/2001

[17] Preda, M., Autorităţile…,p.286

[18] Zaharia, Ghe., T., op. cit.,p.77

[19] Trăilescu, A., op. cit.,p.34

[20] Manda, C., op. cit.,p.367

[21] Trăilescu, A., op. cit.,p.33