Existenţa statului, înţeles sintetic ca putere organizată asupra unei populaţii, pe un anumit teritoriu, a presupus, încă din momentele sale de început, o continuă adaptare la dinamica vieţii economice, sociale şi politice. Răspunsurile pe care statul le-a oferit cerinţelor venite în număr tot mai mare din partea societăţii s-au concretizat în creşterea volumului şi a complexităţii funcţiilor sale, în multiplicarea atribuţiilor autorităţilor şi organelor sale. Pe bună dreptate, Mircea Djuvara consideră că „realitatea cea mai puternică şi cea mai interesantă în drept, cea mai pasionantă de studiat este statul".
Potrivit teoriei separaţiei puterilor în stat, funcţiile pe care statul le dobândeşte în asigurarea suveranităţii sale, funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia judecătorească nu pot fi realizate decât prin exercitarea lor de către puteri independente, reprezentate la nivel politico-juridic de organe corespunzătoare.
Pentru realizarea acestor funcţii ale statului se înfiinţează servicii publice, care la rândul lor, sunt înzestrate cu funcţii publice - atribuţii, competenţe şi răspunderi specifice sarcinilor pe care acestea le realizează în scopul satisfacerii intereselor generale ale societăţii.
La nivel european au existat puternice preocupări pentru reglementarea funcţiei publice, fără a se confunda tradiţiile privitoare la funcţia publică cu apariţia unui statut general. Funcţia publică există cu siguranţă cu mult înainte de a fi adoptat, în premieră europeană, un statut general al funcţiei publice, în Spania anului 1852.
In România, reglementarea funcţiei publice, în sensul modern al accepţiunii, a fost realizată prima dată de Regulamentele Organice. Urmează cronologic, prevederi ale Statutului dezvoltător al Convenţiei de la Paris şi ale Legii electorale din timpul lui Cuza , precum şi cele ale Constituţiei din 1866, pentru că abia prin Constituţia din 1923 să se considere oportun momentul adoptării unui statut al funcţionarilor publici, concretizat prin Legea din 19 iunie 1923, în vigoare până în 1940. Evoluţia ulterioară a reglementărilor în materie a fost determinată de cursul evenimentelor care au îndepărtat societatea românească de pe calea unei democraţii autentice. Un moment relevant în scurta prezentare a istoricului reglementării funcţiei publice este adoptarea Constituţiei României din 1991, iar în temeiul acesteia adoptarea, nejustificat de târziu, a Statutului funcţionarului public, prin Legea nr. 188/1999.
Doctrina juridică nu a avut şi nu are un punct de vedere unitar asupra problematicii funcţiei publice, cu atât mai mult cu cât reglementările în materie diferă în funcţie de perioada istorică şi de realitatea statală la care ne raportăm uneori, aceste reglementări nefiind altceva decât un instrument de impunere a unor concepţii politice.
Asupra naturii juridice a funcţiei publice s-au exprimat diferite puncte de vedere, cele mai semnificative fiind cele constituite în teoria situaţiei contractuale şi în teoria statului legal. Prima teorie a încercat definirea funcţiei publice fie prin intermediul unor instituţii de drept civil (contractul de mandat), fie prin intermediul unor instituţii de drept administrativ (contractul administrativ). Mai recent, s-a făcut apel la instituţii ale dreptului muncii (contractul individual de muncă) pentru a explica natura juridică a funcţiei publice. Cea de-a doua teorie importantă infirmă caracterul contractual al funcţiei publice şi o înţelege ca pe un statut legal, instituit printr-un act de autoritate, concepţie care, aşa cum voi arăta, este preluată şi de legiuitorul nostru constituant.
Dintr-o asemenea perspectivă, definirea funcţiei publice nu pare a fi o sarcină prea uşoară. In doctrina interbelică, funcţia publică a fost înţeleasă ca fiind ,,complexul de puteri şi competenţe, organizat de lege pentru satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupată, în chip temporar, de un titular (sau mai mulţi), persoană fizică care, executând puterile în limitele competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţiunea"1.
Într-o definiţie mai recentă, funcţia publică este considerată ,,situaţia juridică a persoanei fizice - învestită legal cu atribuţii în realizarea competenţei unei autorităţi publice - ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţilor care formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi organul care l-a investit''.
Prezentarea a două dintre definiţiile de referinţă în materie nu a avut pretenţia de epuizare a posibilelor perspective de analiză a noţiunii de funcţie publică, cu atât mai mult cu cât potrivit definiţiei legale, întâlnită în Legea nr. 188-1999[1] privind Statutul funcţionarului public, art. 3 şi în actele normative care îşi au temeiul în această Lege, funcţia publică este ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite de autoritatea şi instituţia publică în temeiul legii, în scopul realizării competenţelor sale.
După o scurtă prezentare a istoricului reglementării funcţiei publice şi a principalelor probleme care au fost ridicate de către doctrina juridică în ceea ce priveşte natura juridică şi definirea noţiunii de funcţie publică, vom încerca în cele ce urmează să oferim un punct de vedere asupra semnificaţiei unor prevederi ale Constituţiei României în legătură cu funcţia publică. Cele mai importante prevederi ale Constituţiei privind funcţia publică se întâlnesc în art. 16 alin. (3) şi art. 73 alin. (3) lit. J). În art. 16 din Constituţia României din 1991 , modificată în 2003, se consacră principiul potrivit căruia funcţiile şi demnităţile publice, civile sau militare pot fi ocupate, în condiţiile legii, de către persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară. Statul român garantează egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru ocuparea acestor funcţii şi demnităţi.
Prin legea de revizuire a Constituţiei a fost eliminată condiţia de avea numai cetăţenia română pentru ocuparea unei demnităţi sau funcţii publice, fiind aşadar posibilă ocuparea de funcţii publice şi de către persoanele care au dublă cetăţenie, fapt mai apropiat de spiritul reglementărilor europene.
Art. 73 alin. (3) din Constituţie , care statuează categoriile de legi pe care le adoptă Parlamentul, în enumerarea tuturor domeniilor care sunt reglementate prin lege organică, menţionează statul funcţionarilor publici la litera j) şi separat la litera p) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele şi protecţia socială.
Semnificaţia acestei prevederi este diferenţierea între regimul statutar al funcţionarilor publici şi regimul contractual al celorlalte categorii de salariaţi, pentru ca, în concepţia legiuitorului constituant român, funcţionarul public aparţine ramurii dreptului public, deosebindu- se fundamental de salariat. Totodată prin faptul că domeniul de reglementare a statutului funcţionarului public este cel al legii organice, este subliniată şi importanţa deosebită pe care funcţia publică şi funcţionarul public le au în sistemul constituţional şi legal. O discuţie interesantă este legată de determinarea funcţiilor publice şi implicit a categoriilor de funcţionari publici. Interpretarea art. 40 alin. (3) şi art. 54 alin. (2) din Constituţie, în coroborare cu prevederile altor articole din Constituţie care fac referire la alte categorii de funcţii publice, ne îndreptăţesc să considerăm că au calitatea de funcţionari publici nu doar persoanele care ocupă o funcţie publică în autorităţile sau organele administraţiei publice, ci şi judecătorii Curţii Constituţionale, magistraţii, cadrele active ale armatei, poliţiştii, personalul didactic (din învăţământul de stat), personalul vamal, personalul silvic.
[1] Legea nr. 188/1999, privind statul funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea nr.161/2003, Titlul III - Reglementări privind funcţia publică şi funcţionarii publici