Noţiunea de administraţie locală se circumscrie colectivităţilor locale care, în opinia lui Paul Negulescu, sunt dezmembrăminte ale statului, creaţie a legii pentru scopuri administrative, ca simple circumscripţii teritoriale ridicate la rangul de persoane juridice şi învestite cu anumite drepturi de către puterea centrală.[1]
George Alexianu înţelege prin administraţie locală, toate acele organisme ale statului care sunt chemate să satisfacă interesele care nu sunt generale, privesc în primul rând, grupările omeneşti din localitate şi care se caracterizează prin faptul că titularii cărora le este încredinţată administrarea acestor interese, nu deţin puterea de la autoritatea centrală, ci de la corpul electoral local pe cale de alegere. Aceşti titulari sunt însă şi ei subordonaţi autorităţii centrale reprezentate de Guvern, care îşi exercită dreptul său de coordonare şi unitate a statului pe calea tutelei şi a controlului.[2]
În opinia altor autori, colectivităţile locale (teritoriale) sunt comunităţi umane speciale ale poporului, care constituie statul, caracterizate prin ataşamentul lor la o parte delimitată a teritoriului naţional, cu anumite interese speciale, culturale economice, etc. cele sunt proprii.[3]
Legea administraţiei publice locale, republicată defineşte în art.3 al.(4) colectivităţile locale ca fiind totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială.
Pentru a fi în prezenţa administraţiei locale trebuiesc îndeplinite următoarele condiţii principale:
- colectivitatea locală să beneficieze de personalitate juridică;
- colectivitatea locală să dispună de autorităţi administrative proprii;
- supravegherea administraţiei locale se face de anumite autorităţi numai prin forme de control stabilite de lege.
Sunt definiţii date de autori români şi străini, marea lor majoritate recunoscând comunităţilor locale dreptul de a-şi constitui structurile necesare pentru realizarea intereselor locale, precum şi dreptul statului de a controla activitatea autorităţilor administraţiei locale.
Constituţia României stabileşte administraţia publică locală - aşa cum am văzut - ca pe o structură în cadrul administraţiei publice, ce desemnează ansamblul de autorităţi administrative autonome care rezolvă, conduc şi execută treburile publice locale.
Ca atare, administraţia publică locală, fundamentată pe dispoziţiile constituţionale, apare ca totalitate a serviciilor publice locale, organizate sau recunoscute de lege, chemate să administreze interesele proprii ale colectivităţilor locale, prin autorităţi administrative autonome, cu putere de decizie, alese de către acestea şi aflate sub controlul de legalitate al autorităţilor statului.
Concluzionând, putem spune că noţiunea de administraţie publică locală, circumscrisă în plan constituţional, reprezintă o structură a administraţiei publice, cu o natură juridică aparte, datorită faptului că puterea să nu provine din puterea de stat, ci îşi trage forţa din voinţa alegătorilor locali care sunt reprezentaţi de autorităţile administrative autonome şi în numele cărora ele acţionează.
Aşa cum am mai arătat, Constituţia României consacră autorităţile administraţiei publice în cele două secţiuni ale Capitolului V din Titlul III, potrivit cărora administraţia publică este organizată pe doua sfere cu regimuri diferite şi anume: sfera administraţiei publice centrale de specialitate şi sfera administraţiei publice locale.
În acest context se impune să reamintesc că, potrivit art. 3 al. 3 din Constituţie, teritoriul României este organizat administrativ în comune, oraşe şi judeţe şi ca unele oraşe sunt organizate ca municipii.
În determinarea sferei administraţiei publice locale, Antonie Iorgovan, analizând intenţia legiuitorului constituant, precum şi dispoziţiile art.120 din Constituţie, care stabileşte principiile de bază ale administraţiei publice locale din unităţile administrativ-teritoriale, trage concluzia ca sfera administraţiei publice locale se circumscrie la acele autorităţi prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe şi anume consiliile locale şi primarii şi la consiliul judeţean.[4]
Cel mai bine poate fi redată intenţia legiuitorului constituant prin însuşi conţinutul art. 121, potrivit căruia "Autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, sunt consiliile locale alese şi primarii aleşi în condiţiile legi"
În sfera autorităţilor administraţiei publice locale este cuprins şi consiliul judeţean care, potrivit art. 122 din Constituţie, "este autoritate a administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean", care "este ales şi funcţionează în condiţiile legii”.
A ne rezuma numai la textele constituţionale ar însemna să acceptăm sfera restrânsă a administraţiei publice locale, numai la autorităţile alese.
Analizând prevederile Legii administraţiei publice locale nr.215/2001, republicată, vom observa că din sfera administraţiei publice locale fac parte secretarii unităţilor administrativ-teritoriale, instituţiile şi serviciile publice de interes local şi aparatul de specialitate, cărora legea le consacra un capitol distinct (Capitolul IV); instituţiile şi agenţii economici de interes local şi judeţean înfiinţate de consiliile locale, respectiv consiliile judeţene, potrivit atribuţiilor conferite de lege, primăria ca structură funcţională cu activitate permanentă care duce la îndeplinire hotărârile consiliului local şi dispoziţiile primarului, soluţionând problemele curente ale colectivităţii locale, aşa cum este reglementată de art. 77 din Legea administraţiei publice locale, republicată, preşedintele consiliului judeţean, vicepreşedinţii acestuia prevăzuţi în secţiunea a 4-a din Capitolul VI al legii. Un punct de vedere apropiat este exprimat şi în literatura de specialitate, conform căreia administraţia publică locală cuprinde autorităţile comunale şi orăşeneşti (consiliile locale şi primarii), consiliile judeţene şi serviciile publice organizate în subordinea ori sub autoritatea acestor autorităţi[5].
De observat că includerea în sfera administraţiei publice locale a serviciilor publice locale, a instituţiilor şi funcţionarilor locali, nu este de natură să creeze confuzii deoarece acestea nu sunt autorităţi, ci numai mijloace prin care se realizează administraţia publică locală.
Cât priveşte preşedintele consiliului judeţean, potrivit legii organice, acesta este autoritate administrativă care realizează conducerea operativă şi prezintă caracteristici ce oferă argumente suficiente pentru a-l putea include în sfera administraţiei publice locale.
Dar, aşa cum am văzut şi cum rezultă din dispoziţiile constituţionale şi din cele ale legii organice, printre autorităţile administrative sunt cuprinse şi alte autorităţi, iar problema care se pune este aceea dacă legiuitorul constituţional şi cel organic a intenţionat ca şi acestea să fie incluse în sfera administraţiei publice locale.
Avem în vedere, în primul rând, instituţia prefectului care, potrivit art. 123 al.2 din Constituţie şi art. l din Legea nr. 340/ 2004, privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, este definit ca fiind "reprezentantul Guvernului pe plan local".
Cei mai mulţi autori consideră însă prefectul ca autoritate deconcentrată a Guvernului în judeţe[6], sau autoritate administrativă de tutelă, ori autoritate de tutelă administrativă pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale[7] sau ca "organ al administraţiei teritoriale de stat".[8]
Pentru a putea, însă, aprecia dacă prefectul este o autoritate a administraţiei publice locale, trebuie să analizăm atribuţiile conferite de Constituţie şi de Legea nr. 340/ 2004[9] privind instituţia prefectului.
Din art.123 al.2 al Constituţiei rezultă - aşa cum am mai arătat - că prefectul ca reprezentant al guvernului pe plan local, "conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale", iar din al.5 al aceluiaşi articol rezultă că "prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal."
Dispoziţiile constituţionale cu privire la prefect, sunt preluate şi de Legea nr.340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, cu modificările şi completările ulterioare, în care sunt precizate atribuţiile prefectului şi care conduc clar la concluzia că prefectul este o autoritate administrativă dar nu o autoritate a administraţiei publice locale, deoarece nu are nici un atribut şi nici o atribuţie care să-i confere această calitate.
Cu tot respectul care trebuie avut pentru lege în general, îmi permit să observ că este greu de înţeles acest amestec de reprezentanţi ai autorităţilor statului cu aceia ai autorităţilor autonomiei locale şi de atribuţii, fiind uşor de prevăzut că vor fi suficiente voci critice cu privire la aceste reglementări care contravin atât principiului autonomiei locale, cât şi normelor Cartei Europene a Autonomiei Locale.
Făcând abstracţie de observaţiile de mai sus şi raportându-mă strict la normele constituţionale, administraţia publică locală se circumscrie numai la autorităţile administraţiei publice locale alese, respectiv consiliile locale, primarii şi consiliile judeţene, deci autorităţile administraţiei publice autonome, de care ne vom ocupa pe larg în continuare.
Autorităţile administraţiei publice locale autonome se delimitează clar de alte autorităţi administrative - prefect, servicii publice descentralizate - atât prin modul de constituire, cât şi prin relaţiile dintre ele şi mai ales prin rolul şi atribuţiile lor.
Acest lucru este pus în valoare şi de principalele trăsături caracteristice ale autorităţilor administraţiei publice locale printre care amintesc:
- administraţia publică locală nu este o administraţie de stat, ci o structură administrativă a colectivităţilor locale prin care acestea îşi rezolvă treburile publice;
- autorităţile administraţiei publice locale au la bază principiul autonomiei şi descentralizării, principii care sunt inoperante în activitatea celorlalte autorităţi menţionate;
- autorităţile administraţiei publice locale sunt constituite ca urmare a rezultatului alegerilor şi nu prin numirea pe funcţii ca în cazul autorităţilor administraţiei de stat;
- între autorităţile administraţiei publice locale nu sunt raporturi de subordonare ierarhică aşa cum se întâmplă în sistemul autorităţilor administraţiei publice de stat;
- relaţiile autorităţilor administraţiei publice locale cu administraţia publică centrală sunt relaţii de colaborare, cooperare şi nu de subordonare.
Pe baza dispoziţiilor constituţionale şi a legii organice şi ţinând cont de trăsăturile principale şi de principiile fundamentale de organizare şi funcţionare, se poate face o delimitare netă între autorităţile administraţiei publice locale şi celelalte autorităţi administrative.
[1] Paul Negulescu - Tratat de drept administrativ, vol.1, p. 115
[2] Corneliu Manda şi Cezar Corneliu Manda - Op. cit., p.40-41
[3] Idem
[4] Antonie Iorgovan - Geneza Constituţiei României, 1991, Lucrările Adunării Constituante, Regia Autonomă "Monitorul Oficial", Bucureşti, 1998, p.554
[5] Ion Vida - Op. cit,p.l28
[6] Idem p.197
[7] Antonie Iorgovan şi colectiv - Constituţia României comentată şi adnotată, Regia autonomă „Monitorul Oficial", Bucureşti, 1992, p.275
[8] Corneliu - Liviu Popescu – Avizele prefectului - în Revista Dreptul anul IX seria III-a nr.5/1998 p.52
[9] Publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 658 din 21 iulie 2004