2.1. Noţiune
Raporturile juridice de drept administrativ reprezintă relaţii sociale care se formează, în principal, în legătură cu organizarea şi exercitarea competenţei de către componentele sistemului administraţiei publice, relaţii sociale reglementate prin normele de drept administrativ.
Se observă că rapoartele juridice de drept administrativ formează o categorie distinctă de raporturi juridice având trăsături caracteristice care conferă un aspect specific acestei categorii.
O primă trăsătură a acestora constă în aceea că raporturile juridice de drept administrativ au ca obiect acţiunea sau inacţiunea subiectelor care se încadrează în activitatea administrativă a statului sau a colectivităţilor locale.
O a doua trăsătură constă în aceea că subiectul raportului juridic administrativ este întotdeauna o autoritate a administraţiei publice. Din acest punct de vedere se pot distinge mai multe categorii de subiecte participante la raportul juridic şi mai multe categorii ale raportului;
- a) raporturile Juridice născute între două autorităţi ale administraţiei;
1 Republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr. 123 din 20 februarie 2007.
b)raporturile juridice de drept administrativ care pot interveni între o autoritate a administraţiei publice şi un agent economic (o regie autonomă sau o societate comercială) sau o instituţie social-culturală ce sunt înzestrate cu personalitate juridică în sensul Decretului nr.31/1954,adică având o capacitate juridică civilă. în literatura de specialitate s-a subliniat că în acest fel competenţa subiectelor de drept participante ia raporturile de drept administrativ reprezintă o categorie juridică specială care legitimează prezenţa acestor subiecte de drept în raporturile de drept administrativ.
În literatura de specialitate a fost susţinută de unii autori teza conform căreia noţiunii de competenţă îi este opusă noţiunea de capacitate de drept administrativ. Ne alăturăm părerii conform căreia capacitatea de drept administrativ reprezintă de fapt competenţa pe care o au autorităţile administraţiei publice de a participa la raporturile juridice de drept administrativ. De altfel, în acest sens sunt si dispoziţiile leiţii organice m conformitate cu care:"Comunele,oraşele, municipiile şi judeţele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu propriu şi capacitate juridică deplină":
c)raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi un organism, nonguvernamental;
- d) raporturi între o autoritate a administraţiei publice şi o
altă autoritate publică(cu unele discuţii referitoare la Parlament); - e) raporturile Juridice de drept administrativ dintre o
autoritate a administraţiei publice şi o persoană fizică cum ar fi
spre exemplu, în cazul, aplicării unei sancţiuni administrative.
Cu privire la această categorie de raporturi administrative în literatura juridică s-a apreciat că aplicarea sancţiunilor administrative este o activitate jurisdicţională în cadrul administraţiei publice considerându-se că sunt întrunite elementele esenţiale care caracterizează această activitate.
Ordonanţa privind regimul juridic al contravenţiilor - nr.2/2001 prevede ca regulă generală dreptul agentului constatator de a aplica sancţiunea prin proces verbal de constatare (art.21).Ne alăturăm opiniei în conformitate cu care toate actele juridice prin care se aplică sancţiuni administrative nu întrunesc elementele necesare pentru a fi în prezenţa unui act administrativ cu caracter jurisdicţional şi deci, per a contrario nu ne aflăm în faţa unui organ administrativ cu activitate jurisdicţională, deoarece nu este un organ special constituit care să prezinte prin specializarea sa, prin procedura de desfăşurare a activităţii şi prin activitatea sa colegială garanţiile care caracterizează soluţionarea litigiilor, ce se bucură de prezumţia de adevăr legal.
Acest punct de vedere este susţinut şi de prevederile O.G.nr.2/2001 unde în Capitolul IV "Căile de atac" se stabileşte că procesul -verbal de constatare poate fi atacat printr-o plângere, în termen de 15 zile de la data înmânării sau comunicării sale, plângere care se depune împreună cu o copie de pe procesul-verbal contestat la organul din care face parte agentul constatator, şi acesta este obligat(art.32,alin(2) ca de îndată să trimită plângerea împreună cu dosarul cauzei la judecătoria în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia, neavând competenţa de a soluţiona plângerea.
O a treia trăsătură este aceea că raporturile juridice de drept administrativ se nasc în general pe baza unei manifestări unilaterale de voinţă juridică emanând de la un organ al administraţiei publice. Nici un raport juridic de drept administrativ nu se poate naşte dintr-o manifestare bi sau plurilaterală de voinţă juridică. Naşterea, modificarea şi încetarea raporturilor juridice administrative se produc pe baza voinţei unilaterale a organului administraţiei publice, prin excepţie, raporturile de drept administrativ pot să ia naştere în baza unui eveniment sau în baza acţiunii celorlalte subiecte ale raportului respectiv sau în cazul când voinţa organului administrativ este subînţeleasă, cu condiţia ca norma juridică să prevadă aceasta în mod categoric (cum este cazul raportului de drept administrativ ce ia naştere în cazul morţii sau naşterii unei persoane fizice sau în cazul în care o regie autonomă, o societate comercială şi chiar o persoană fizică comite o contravenţie sau când legea în mod expres asimilează lipsa manifestării de voinţă_din partea unei autorităţi administrative cu act administrativ).Prin această caracteristică se deosebeşte în mod categoric raportul juridic administrativ de acele categorii de raporturi Juridice care se nasc din consimţământul a două sau mai multe părţi, cum este cazul raporturilor de drept civil.(Rezultă,deci că naşterea şi realizarea în concret a raporturilor de drept administrativ constituie o obligaţie a subiectelor acestor raporturi chiar şi pentru organul administraţiei publice).
2.2. Categorii şi tipuri de raporturi juridice de drept administrativ
Orice clasificare se realizează în raport de anumite criterii.
- UN prim criteriu pentru clasificarea raporturilor de drept administrativ este cel al participanţilor la relaţia socială reglementată prin norma de drept administrativ. S-a arătat deja că există raporturi de drept administrativ la care participă:
-două autorităţi ale administraţiei publice;
-o autoritate a administraţiei publice şi o altă autoritate publică;
-o autoritate a administraţiei publice şi un organ nonguvernamental;
-o autoritate a administraţiei publice şi un agent economic (societate comercială, regie autonomă) sau instituţie social-culturală;
-o autoritate a administraţiei publice şi o persoană fizică.
- Un alt criteriu este conţinutul raportului juridic, adică drepturile şi obligaţiile pe care le au subiectele participante. În raport de acest criteriu identificăm două categorii de raporturi de drept administrativ,fiecare categoric cuprinzând mai multe tipuri de astfel de raporturi.
- Prima categorie este cea a raporturilor de drept administrativ care se formează în cadrul sistemului administraţiei publice. Este vorba despre relaţiile sociale între componenţii personalului din sistemul administraţiei publice şi reglementate de normele de drept administrativ. Primul tip este:raporturi de subordonare ierarhică.
- 1.Raporturile de subordonare ierarhică sunt acele raporturi de drept administrativ în care subiectele de drept se află în cadrul ierarhiei administrativer iar subiectul activ este titularul unei competenţe pe care o exercită ca autoritate ierarhic superioare faţă de celălalt subiect participant.
În cadrul subordonării ierarhice subiectul care are calitatea de autoritate superioară are în competenţă dreptul de a conduce, îndruma şi controla activitatea subiectelor de drept subordonate(pasive).
a.2. Un al doilea tip este cel al raporturilor de colaborare.
In cadrul raporturilor de colaborare, subiectele de drept au competenţe pe care le folosesc pentru realizarea administraţiei publice conlucrând în cadrul sistemului administraţiei publice. Spre exemplu, titularul unei funcţii colaborează cu titularul altei funcţii pentru pregătirea proiectului unui act administrativ sau chiar pentru emiterea unui astfel de act.
De exemplu mai mulţi inspectori de specialităţi diferite din cadrul aparatului propriu al consiliului judeţean, din structura Serviciului urbanism şi amenajarea teritoriului, colaborează în derularea procedurii de primire, verificare şi supunere spre aprobare a documentaţiilor din teritoriu pentru emiterea certificatului de urbanism şi pentru autorizarea lucrărilor.
a.3. Al treilea tip este cel al raporturilor de participare. În cadrul acestor raporturi titularii diferitelor competenţe sau funcţii participă ia realizarea unor sarcini care aparţin administraţiei publice. Acest tip de raporturi se prezintă sub forme variate. Un exemplu este cel al raporturilor care pot apărea între organele administraţiei publice centrale şi cele ale administraţiei locale care este organizată pe principiul autonomiei locale şi descentralizării serviciilor publice.
- O a doua categorie este cea a raporturilor care se formează
între subiecte de drept care aparţin sistemului administraţiei
publice şi subiecte de drept care se situează în afara acestui
sistem.
b.1. Primul tip de raporturi din această categorie este cel al
raporturilor de subordonare. Acest tip de raporturi cuprinde acele relaţii
sociale reglementate prin norme de drept administrativ în cadrul cărora
organele administraţiei publice, pe baza competenţei legale pe care o
au pot să stabilească în mod unilateral drepturi şi obligaţii pentru persoanele executarea acestora prin operaţiuni administrative şi simple fapte materiale.
Aceste raporturi de subordonare nu exclud posibilitatea manifestării voinţei ,subiectelor pasive, dimpotrivă. Uneori, pentru a acţiona subiectul activ, este necesar ca subiectul pasiv să solicite sau să accepte această intervenţie,iar dacă legea prevede că subiectul activ va acţiona din oficiu subiectul pasiv are la îndemână calea acţiunii judecătoreşti promovate la instanţa competentă prin procedura contenciosului administrativ şi prin alte proceduri speciale,dreptul de petiţionare.
b.2. Al doilea tip este cel al raporturilor Juridice de utilizare
a serviciilor publice. În cadrul acestor raporturi juridice subiectele active acţionează pe baza şi în executarea legii în baza competenţei legale de a desfăşura activităţi cu caracter prestator în favoarea subiectelor pasive,
b.3. Raporturile juridice de colaborare şi participare a unor persoane fizice şi juridice la realizarea sarcinilor care revin administraţiei formează al treilea tip de raporturi de drept administrativ în cea de a doua categorie.
De exemplu, anumite organizaţii profesionale organizate prin lege au rolul de a realiza prestaţii de interes public. Avocaţii sunt organizaţi,pe baza prevederilor legale, în barouri de avocaţi, prin prestaţia lor specifică participând la înfăptuirea Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti prin asistenta juridică pe care o acorda.Între barouri şi Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti se stabilesc raporturi juridice de colaborare şi de participare în vederea asigurprii bunei funcţionări a serviciului public de realizare a justiţiei, serviciu organizat de Ministerul de Justiţie şi Libertăţilor Cetaţeneşti.