Izvorul material al unei norme juridice îl constituie în primul rând raportul social pe care-1 protejează acea normă, codificându-1.
Într-un sens restrâns, formal, juridic,izvor al dreptului înseamnă forma în care este exprimat dreptul.
Normele juridice care exprimă această voinţă îmbracă forme diferite în raport de autoritatea statală care le instituie sau le sancţionează având şi o forţă juridică deosebită.
În organizarea şi activitatea administraţiei publice, principiu! legalităţii administraţiei impune ca normele juridice să provină de la autorităţile puterii legislative.
Administraţia publică îşi demonstrează subordonarea faţă de lege în misiunea sa de organizare şi executare în concret a legii. Administraţia publică în activitatea sa are posibilitatea să emită acte normative cu putere individuală, de speţă, dar şi acte normative opozabile erga omnes la nivelul colectivităţilor pe care le gestionează sau le reprezintă. Rezultă că în afara normelor juridice care au ca izvor actele puterii legiuitoare, există şi izvoare ale dreptului administrativ care provin de la autorităţile administraţiei publice.
Cu privire la înţelegerea noţiunii de izvor de drept trebuie precizat că acesta exprimă faptul că baza normelor juridice în general sunt condiţiile sociale care constituie şi fundamentul formării dreptului, reprezentând sursele sociale ale dreptului.
Dimensiunea filozofică a noţiunii de izvor al dreptului a fost sesizată în principal de şcoala dreptului natural.Conform adepţilor acestui curent filosofic dreptul derivând din natură determină conţinutul dreptului pozitiv, iar legiuitorul sesizând această legătură de cauzalitate nu face decât să o exprime prin adoptarea actelor normative care formează dreptul pozitiv.
Sub aspectul competenţei autorităţilor administraţiei publice de a emite acte normative sunt de observat două aspecte:
a)un prim aspect se referă la actele normative care au aplicare în interiorul administraţiei publice şi care au ca obiect organizarea din interior a structurii administraţiei publice.
Validitatea acestui fel de acte normative se întemeiază pe principiul conform căruia fiecare instituţie are dreptul de a-şi organiza structurile interioare conform modului specific de activitate.în literatura de specialitate se citează ca exemplu regulamentul de ordine interioară sau regulamentul de organizare şi funcţionare.
b)un al doilea aspect se referă la actele normative care provin de la autorităţi ale administraţiei publice şi care cuprind norme de drept ce reglementează administraţia publică sub aspectul activităţii sale în relaţiile cu terţii. Astfel, sunt hotărârile şi ordonanţele Guvernului, instrucţiunile şi ordinele miniştrilor, ordinele prefecţilor, hotărârile consiliilor locale şi judeţene.
Tehnicitatea acţiunilor administraţiei publice exprimă raţiunea şi validitatea acestor acte normative care provin de la autorităţile administraţiei publice.
Tehnicitatea acţiunilor de punere în executare a legii ca rezultantă a specializării pe care o au în diferite domenii sau ramuri de activitate fără a crea însă valori politice care să le cuprindă este criteriul care limitează activitatea normativă a autorităţilor administraţiei publice.
Actele normative care provin de la autorităţile administraţiei publice sunt subordonate legii, fiind emise pe baza şi executarea acesteia.
Diversitatea domeniilor în care acţionează administraţia publică folosind regimul juridic de drept administrativ, precum şi mobilitatea extremă ce caracterizează aplicarea acestui regim juridic în comparaţie cu alte ramuri ale dreptului, în special cu dreptul civil, constituie una din explicaţiile faptului că nici până în prezent normele juridice ale dreptului administrativ nu sunt codificate într-un sistem care să asigure coeziunea acestor norme juridice.
În literatura juridică s-a explicat această lipsă de codificare prin faptul că dreptul administrativ s-a format lent începând abia cu sec.al IX-lea în timp ce dreptul civil are tradiţie.
Perfecţionarea reglementărilor juridice în domeniul administraţiei publice, dezvoltarea contenciosului administrativ şi amplificarea cercetării ştiinţifice în domeniul statal şi al colectivităţilor locale, creează premizele codificării dreptului administrativ şi în ţara noastră.
Rezultă că între problema izvoarelor în drept administrativ şi codificarea administrativă există o legătură ca de la cauză la efect datorată, în principal, specificului normei juridice administrative.
În practica administrativă şi doctrina juridică de specialitate se face distincţie între izvorul material şi izvorul formal al dreptului.
Izvoarele materiale ale dreptului sunt în general condiţiile care stau la baza formării dreptului administrativ constituind ceea ce se numeşte, în general, sursa socială a dreptului.
Izvoarele formale ale dreptului, în general, şi în special, ale dreptului administrativ sunt considerate diferite categorii de acte normative prin care se edictează norme juridice cum sunt: Constituţia, legea, hotărârile şi ordonanţele guvernului, actul juridic administrativ (ordine,instrucţiuni,decizii,dispoziţii,hotărâri ale consiliilor locale şi judeţene).
Constituţia, la care unii autori adaugă ceea ce se numeşte jurisprudenţă constituţională, reprezintă cel mai important izvor al dreptului administrativ, deoarece reglementează raporturile sociale care fac obiectul dreptului administrativ .Prin normele constituţionale sunt prezentate aspectele esenţiale ale ordinii juridice în stat, cum ar fi raporturile dintre cele trei puteri în stat, legislativă, executivă, judecătorească; libertăţile şi îndatoririle fundamentale ale cetăţenilor;
organizarea în stat inclusiv a autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale; raporturile dintre guvernanţi şi guvernaţi
Prin procedura specială de adoptare şi prin organizarea Curţii constituţionale prevăzută de Legea nr.47/1992 modificată ulterior, se impune la nivel de lege organică principiul conform căruia autorităţile administraţiei publice trebuie să respecte consituţia şi să aibă în vedere jurisprudenţa constituţională care se manifestă cu precădere la nivel de speţă pe calea procedurii excepţiei de neconstituţionalitate, în raport de imixtiunile de ilegalitate ale autorităţilor administrative, cu privire la libertăţile şi îndatoririle cetăţeneşti dar şi cu privire la tot ceea ce ţine de punerea în executare şi organizarea executării în concret a legilor.
În dreptul administrativ interesează în mod deosebit normele constituţionale care reglementează organizarea şi competenţele atribuite puterilor în stat, libertăţile şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor.
În prezent, sub imperiul actualei Constituţii şi a Legii organice nr.47/1992 cu modificările ulterioare s-a apreciat în literatura de specialitate că se poate vorbi de o practică judiciară constituţională care alăturată practicii constituţionale judiciare a Curţii de Casaţie de la începuturi şi până în anii 40, conturează jurisprudenţa constituţională ca fiind ansamblu măsurilor dispuse de organul judecătoresc de control constituţional în situaţii de speţă.
Prin apariţia Legii de organizare a Curţii constituţionale pe calea controlului judecătoresc de constituţionalitate s-a urmărit în principal: respectarea principiului separaţiei puterilor în stat care impune controlul şi cenzura reciprocă a acestora;obligaţia puterii judecătoreşti de a aplica atât legile ordinare cât şi cele constituţionale;aplicarea principiului potrivit căruia Constituţia este o lege superioară legilor ordinare şi orice lege ordinară contrară Constituţiei este nulă şi fără efect juridic, magistraţii Curţii Constituţionale putând înlătura în situaţii de speţă efectele ilegale.
Legea este principala formă de exprimare a dreptului, fiind şi pentru dreptul administrativ izvor de bază.
Forţa juridică a legii se exprimă în principiul supremaţiei legii care presupune următoarele:legea este cel mai important act juridic din stat-Constituţia fiind ea însăşi o lege fundamentală;legea este obligatorie pentru toate categoriile de subiecte de drept (autorităţi publice, persoane fizice şi persoane juridice); legea este incontestabilă, controlul constituţionalităţii sale fiind organizat ca procedură de excepţie.ln acest context legile organizatorice sau organice(Legea de organizare a Curţii Constituţionalc, Legea de organizare judecătorească,Legea administraţiei publice locale) au o forţă juridică mai mare decât legile ordinare care trebuie să fie conforme cu cele dintâi.
Hotărările si ordonanţele Guvernului constituie un alt izvor al dreptului administrativ. Astfel puterea executivă a cărei expresie o constituie Guvernul, are atributii fixate limitativ prin Constituţie. Printre acestea se numară si dreptul său de a edicta hotarări si ordonanţe.
Guvernul este organizat şi funcţionează în baza legii nr. 90/2001, cu mofificările ulterioare.
Jurisprudenţa administrativă are un rol deosebit în formarea şi aplicarea normelor dreptului administrativ
Ordinele prefecţilor, dispoziţiile primarilor şi hotărârile consiliilor locale şi judeţene constituie, de asemenea,izvoare de drept administrativ, forţa lor juridică fiind direct proporţională cu locul pe care-l ocupă în sistemul organelor administraţiei publice.
Unele acte normative mai pot purta şi denumirea de statut.
Statutele ca norme de drept administrativ reglemenează fie situaţia juridică specială a unui corp de funcţionari, fie organizează o activitate specială a administraţiei publice. Statutele pot îmbrăca diferite forme juridice.
Convenţiile internaţionale sunt acte de drept internaţional încheiate între state suverane indiferent de denumirea acestora (tratate,acorduri, înţelegeri, aranjamente,proceduri prealabile).În legătură cu probelema recunoaşterii convenţiilor internaţionale s-au formulat mai multe teze privind gradul de recunoaştere a impactului conţinutului acestor norme asupra dreptului intern aşa cum rezultă din opinia unor autori.
Apreciem că în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, convenţiile internaţionale sunt izvoare ale dreptului administrativ numai în măsura în care ele au aplicabilitate directă în dreptul intern ca urmare a ratificării de către Parlament.
Obiceiul (cutuma) exprimă normativitatea nescrisă constituind cel mai vechi iizvor de drept prin codificarea unor norme de comportament în urma căreia au apărut sistemele de drept începând cu Codul lui Hamurabi, Decalogul lui Moise, dreptul testamentar din Vechiul Testament şi din Talmujdul Ebraic, dar mai ales cu sinteza tuturor acestor norme rezultantă a unui extraordinar sincretism juridic, respectiv Dreptul roman.
Cutuma are rol de izvor de drept administrativ, mai ales prin complementaritatea acesteia cu legea, căreia potrivit principiului optimat leges interpres consuietudo (obiceiul asigură interpretarea mai corectă a legilor îi asigură o interpretare mai aproape de valorile reale.
Forţa juridică a normelor cutumiare constă în ocrotirea unor raporturi juridice date. Aceste raporturi pot fi contrare chiar şi legii în măsura în care nu contravin normelor de ordine publică, bunelor moravuri sau intereselor generale ale cetăţenilor.
1Ultima modificare a legii s-a facut prin O.U.G. nr 221 din 23 12 2008 publicata în Monitorul Oficial nr 882/24 12 2008.
Uzanţele (practicile) reprezintă în fond anumite forme ale cutumei.
Fiind întâlnite atât în dreptul intern cât şi în dreptul internaţional.
În dreptul intern se întâlnesc mai ales în domeniu! practicilor de cuît sau chiar al practicilor autorităţilor administraţiei publice efectuate în regim administrativ. Astfel, există acte normative care preluând o anumită practică, o anumită uzanţă, normativizează obiceiul administraţiei mai ales sub aspectul ciclurilor agricole sau forestiere(recoltatul cerealelor, al strugurilor, obiceiul transhumantei).
Uzanţele normative au forţa juridică a legii putând fi folosite pentru completarea legii(praeter lege) sau chiar pentru înlăturarea legii(contra legem).
Doctrina juridică are o mare importanţă atât în activitatea de legiferare cât şi în cea de aplicare a legii, dar nu poate constitui un izvor al dreptului administrativ neputând fi obligatorie pentru cei ce iniţiază actele normative sau pentru cei ce le implică. Cu toate acestea, deoarece doctrina juridică reprezintă un ansamblu de cunoştinţe juridice la cel mai înalt nivel de aprofundare al instituţiilor dreptului administrativ, sintetizând şi o anumită practică administrativă, ea poate fi considerată ca un factor ponderator în elaborarea unor acte normative cu impact asupra administraţiei publice.