Regimul juridic al refugiaţilor în dreptul internaţional şi dreptul la azil

Refugiaţii reprezintă o categorie distinctă de străini existenţi, la un moment dat, pe teritoriul unui stat.

În mod obişnuit, ţara de origine acordă cetăţenilor săi protecţie, în raport cu alte state, în cazurile în care se consideră că drepturile acestora sunt încălcate de statele străine. Principala caracteristică a refugiaţilor constă tocmai în faptul că aceştia nu pot să beneficieze de protecţia ţării de origine sau nu doresc această protecţie.394

Iniţial, termenul de refugiaţi era folosit pentru desemnarea persoanelor deplasate în interio- rul unei ţări, ca urmare a unor calamităţi naturale, sau alte situaţii, cum a fost, în Rusia, revoluţia bolşevică. Potrivit clarificărilor ulterioare, acest termen indică numai persoanele aflate în afara ţării de origine.

În urma primului război mondial au avut loc mari deplasări de persoane dincolo de graniţele statelor lor de origine, situaţie care a generat, pentru prima dată, preocupări în plan internaţional privitoare la statutul juridic al acestei categorii de persoane. În anul 1921, în cadrul Societăţii Naţiunilor ia fiinţă Comitetul pentru refugiaţi, prezidat de cunoscutul explorator norvegian F. Nan- sen. Protecţia acestui Comitet a fost direcţionată iniţial refugiaţilor ruşi şi armeni, pentru ca în 1928 aceasta să preia în sarcina sa şi refugiaţii din Orientul Mijlociu, iar în 1933 refugiaţii germani.

În perioada interbelică, în cadrul Societăţii Naţiunilor, protecţia internaţională a refugiaţilor a fost abordată cu luarea în considerare a unor grupuri distincte de persoane persecutate. Protecţia acestora era asigurată numai în măsura în care refugiaţii puteau fi încadraţi într-un asemenea grup distinct, în raport cu o anumită ţară de provenienţă. Instrumentele internaţionale adoptate în această perioadă, reflectă o asemenea orientare conceptuală.395 Acestea au fost: Aranjamen- tul cu privire la refugiaţii ruşi şi armeni din 1926; Aranjamentul cu privire la refugiaţii asirieni, asiro-caldeeni şi asimilaţii, precum şi la refugiaţii turci; Convenţia din 1933 relativă la Statutul internaţional al refugiaţilor; Rezoluţia Consiliului Societăţii Naţiunilor nr. 3593 din 24 mai 1935 cu privire la situaţia refugiaţilor din Saar; Convenţia din 1938 cu privire la refugiaţii care provin din Germania; Rezoluţia Consiliului Societăţii Naţiunilor nr. 4119 din 17 ianuarie 1939 privitoare la refugiaţii din teritoriul sudaţilor (de naţionalitate cehoslovacă); Protocolul din 14 septembrie 1939 referitor la refugiaţii austrieci (victime ale persecuţiei naziste).

Cel de al Doilea Război Mondial a dus la deportarea a milioane de oameni din ţările ocu- pate de Germania. Aceştia au fost numiţi persoane strămutate (displaced persons). Pentru repa- trierea acestora s-au încheiat convenţii între U.R.S.S., Marea Britanie şi S.U.A., pe de o parte şi între U.R.S.S. şi Franţa pe de altă parte (1945). Cum, mai mult de un milion dintre persoanele strămutate au refuzat să se întoarcă în ţările de origine, pentru a-i ajuta să se stabilească în alte ţări, a luat fiinţă, în 1946, Organizaţia Internaţională a Refugiaţilor (O.I.R.), ca organ special     al O.N.U., înlocuită în 1950 prin Înaltul Comisariat al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi, care funcţionează şi în prezent.

De la sfârşitul ultimului război mondial până în prezent, fluxul de refugiaţi, din cauza conflic- telor locale şi altor fenomene ţinând cont de natura regimurilor politice din diverse ţări, a devenit un fenomen permanent, îmbrăcând uneori caracterul unui exod în masă al populaţiei, în această privinţă au creat probleme, de exemplu, evenimentele din Ungaria (1956), Cehoslovacia (1968), Chile, Cambodgia, Uganda, Ciad, Vietnam, Iran, Liban, Etiopia, Angola şi mai recent, din Soma- lia, Ruanda şi Iugoslavia.

În termeni generali, prin refugiat se înţelege o persoană care caută să se sustragă unor condiţii sau împrejurări din ţara sa de origine, pe care le consideră insuportabile, şi să găsească adăpost şi protecţie în altă ţară. Motivele părăsirii ţării de origine pot fi: opresiune; persecuţie; ameninţarea vieţii sau libertăţii; sărăcie chinuitoare; război sau lupte civile; dezastre naturale (cutremure, inundaţii, secetă foamete).396

Continuându-se preocupările Societăţii Naţiunilor privind protecţia refugiaţilor, sub  egida

O.N.U. s-a adoptat, în 1951, Convenţia referitoare la statutul refugiaţilor, intrată în vigoare în 1954. Această convenţie a fost completată cu un Protocol adiţional, în octombrie 1967.

Atât Convenţia din 1951, în art.l, aliniatul a (2), cât şi Protocolul din 1967, în art. 1.2, definesc refugiatul ca orice “persoană care în urma unor temeri justificate de a fi persecutată, pe motive de rasă, religie, naţionalitate, apartenenţă la un anumit grup social sau opinie politică, se găseşte în afara ţării sale de origine şi nu poate, sau din cauza acestor temeri, nu doreşte să revină în această ţară”.

Cu prilejul acestei definiţii, poate fi sesizată în cadrul O.N.U. abordarea conceptual diferită a categoriei de refugiat, prin raport cu sistemul de protecţie al refugiaţilor, iniţiat sub auspicii- le Societăţii Naţiunilor. Prin Convenţia din 1951 statutul de refugiat este astfel acordat pe baza individuală şi nu pentru grupuri de persoană în funcţie de ţările de provenienţă.397

În legătură cu definirea noţiunii de refugiat, se impune evidenţierea relaţiei dintre Convenţia din 1951 şi Protocolul său adiţional din 1967. Conform articolului l, aliniatul A(2) al Convenţiei din 1951, prevederile acestei convenţii se aplicau numai persoanelor care dobândiseră calitatea de refugiat înainte de l ianuarie 1951. Protocolul privind statutul refugiaţilor din 1967, înlătură această limitare în timp, în ceea ce priveşte dobândirea calităţii de refugiat, şi extinde prevede- rile Convenţiei din 1951 la toate categoriile de persoane care îndeplinesc condiţiile prevăzute de articolul l, aliniatul A(2) al acestei convenţii (potrivit definiţiei mai sus enunţate), indiferent de perioada în care a intervenit refugiul.398

asistenţă, nu intră persoanele ce sunt considerate că reprezintă „refugiaţii economici” şi nici ace- lea ajunse în această situaţie în urma unor conflicte armate, internaţionale sau interne. S-a consi- derat că soluţia pentru “refugiaţii economici” urmează să fie găsită mai degrabă prin dezvoltare economică şi ajutor internaţional în ţara de origine, decât prin acordarea de azil şi că protecţia categoriei de persoane care îşi părăsesc ţara în urma conflictelor armate este asigurată prin alte instrumente internaţionale, în special Convenţia de la Geneva din 1949 privind protecţia victi- melor războiului şi Protocolul adiţional din 1977 privind protecţia victimelor conflictelor armate internaţionale. Aşadar, cele două documente privind statutul refugiaţilor (Convenţia din 1951 şi Protocolul din 1967) oferă protecţie refugiaţilor, pe o bază individuală, în cazul în care aceasta este motivată prin oprimare, persecuţie sau ameninţare a vieţii şi libertăţii în ţara de origine.

Convenţia din 1951 stabileşte în primul rând obligaţia refugiaţilor de a se conforma legilor, regulamentelor şi măsurilor pentru menţinerea ordinii publice din statul pe teritoriul căruia s-au refugiat (art. 2). În ceea ce priveşte drepturile, refugiaţii beneficiază de acelaşi tratament acordat, în general, străinilor.

Din analiza dispoziţiilor Convenţiei din 1951 cu privire la statutul refugiaţilor, rezultă că statele-părţi urmează să acorde acestora un statut încadrat, în linii generale, de următorii para- metri:

• statutul personal al refugiatului va fi cârmuit de legea statului unde îşi are domiciliul, sau dacă nu are domiciliu, legea statului unde îşi are reşedinţa;
• egalitate între refugiaţi şi străini, în ceea ce priveşte dobândirea de bunuri mobile şi imobile;
• protecţia dreptului de autor, a proprietăţii industriale, a invenţiilor, desenelor, modelelor, mărcilor de fabrică etc., acordată în mod egal, prin raport cu cetăţenii statului de reşedinţă;
• accesul la instanţele judecătoreşti pe teritoriul tuturor statelor-părţi la Convenţie, benefi- ciind de acelaşi tratament ca orice cetăţean, inclusiv asistenţă juridică şi scutirea de cautio judica- tum solvi.

Cauţiunea judicatum solvi reprezintă suma de bani pe care străinii, în calitate de reclamanţi într-un proces, erau obligaţi, în conformitate cu legile unor state, să o depună ca o garanţie pen- tru cazul în care acţiunea le-ar fi fost respinsă şi ei ar fi fost obligaţi la cheltuieli de judecată şi alte daune.399 Cauţiunea judicatum solvi se întemeia pe ideea că dreptul de a introduce o acţiune în justiţie era garantat numai propriilor cetăţeni nu şi străinilor. În ultimul timp, mai ales prin trata- tele de asistenţă juridică, statele renunţă la această cauţiune, aplicând străinilor, în ceea ce priveşte accesul la instanţele judecătoreşti, un tratament egal cu cel aplicat propriilor cetăţeni.

• un statut egal cu cetăţenii statului pe teritoriul căruia se află refugiaţii şi în ce priveşte exercitarea unor profesiuni remunerate, dreptul la o locuinţă, la învăţământul primar, aplicarea legislaţiei muncii şi asigurărilor sociale ca şi diverse măsuri administrative.

Unul dintre cele mai importante drepturi de care se pot bucura refugiaţii, în înţelesul dat acestei noţiuni de Convenţia din 1951, se referă la nereturnarea acestora (“non-refoulement”). Aşa cum este definit în art. 33 al Convenţiei, principiul nereturnării opreşte statele să returneze un refugiat “într-o ţară în care viaţa sau libertatea sa ar fi ameninţate pe motive de rasă, religie, naţionalitate, apartenenţă la un grup social sau opinii politice” ori într-o ţară unde refugiatul nu ar fi protejat împotriva unei asemenea returnări. În doctrină, principiul nereturnării este astăzi considerat de unii autori ca având valoarea unei norme cutumiare, constituind astfel o obligaţie generală, opozabilă tuturor statelor.400

Aşa cum am văzut, în ultima vreme, în urma unor evenimente ca lovituri de stat, războaie civile ori conflicte interstatale, tensiuni sau conflicte interetnice etc., un număr tot mai mare de persoane sunt “împinse” dincolo de frontierele naţionale. Dintre acestea, din punctul de vedere al protecţiei, numai un număr limitat poate beneficia de statutul instituit prin Convenţia şi Pro- tocolul privind refugiaţii: cei persecutaţi pe motive de rasă, religie, naţionalitate sau convingeri politice. În cazurile unui influx larg de refugiaţi, statele nu se arată însă dispuse să aplice prin- cipiul nereturnării, pe o bază permanentă, în această situaţie, pentru refugiaţii care nu cad sub incidenţa regimului de protecţie al Convenţiei din 1951, practica de până acum a statelor relevă două orientări care încearcă să îmbine, în mod flexibil, criteriul protecţiei pe considerente umani- tare şi comandamentele politice ori economice sau îngrădirile legislative ale diverselor state. Este vorba despre “admiterea refugiaţilor pe o bază temporară” şi cooperarea dintre state în suportarea poverii influxului masiv de refugiaţi. De altfel, din moment ce un segment important al masei refugiaţilor îl reprezintă persoanele care şi-au părăsit ţara ca urmare a unor conflicte armate, care, logic, nu pot dura la infinit, este de presupus că, odată cu încheierea conflictelor respective, aceste persoane se vor întoarce în ţara de origine.

Admiterea refugiaţilor “pe o bază temporară” înseamnă acordarea unui statut de “refugiat temporar”, care poate fi apreciat ca o formulă intermediară între celelalte două soluţii extreme: nereturnare şi acordarea de azil ori neadmiterea la graniţă şi repatrierea sau reaşezarea într-o altă ţară. Conceput astfel, refugiul cu caracter temporar a fost avut în vedere şi de Comitetul Execu- tiv al Înaltului Comisar al Naţiunilor Unite pentru Refugiaţi, care, în Concluziile sale privind protecţia internaţională a refugiaţilor din 1977, precizează că “în cazul afluxului de persoane la scară largă, cele care solicită azil trebuie să primească, în orice caz, cel puţin refugiul cu caracter temporar”.

După cum remarcă J.G. Starke, conceptul de “refugiat temporar”,  presupunând limitarea  în timp a şederii unui refugiat într-o altă ţară, contribuie la clarificarea posibilelor confuzii cu instituţia azilului, care implică permanenţă.

Înaltul Comisariat al O.N.U. pentru Refugiaţi (I.C.N.U.R. -U.N.H.C.R.) a fost creat prin Rezoluţia Adunării Generale a O.N.U. 428(V) din 14 decembrie 1950 şi a început să funcţioneze de la l ianuarie 1951. Potrivit statutului său, acest organ îndeplineşte, în principal, două   funcţii

- asigură protecţie internaţională refugiaţilor şi caută soluţii imediate sau permanente probleme- lor acestora. În privinţa asigurării protecţiei internaţionale a refugiaţilor, I.C.N.U.R. promovează încheierea şi ratificarea unor convenţii internaţionale pentru protecţia refugiaţilor, urmărind aplicarea acestora, ca şi adoptarea, prin acorduri speciale între guvernele statelor, a unor măsuri pentru îmbunătăţirea situaţiei refugiaţilor şi pentru reducerea numărului persoanelor care au nevoie de protecţie.

În  categoria  măsurilor  cu  caracter  imediat,  destinate  îmbunătăţirii  soartei  refugiaţilor,

• acordă statelor asistenţă, constând în ajutoare alimentare, medicale, condiţii de adăpost etc. I.C.N.U.R. sprijină, de asemenea, eforturile pentru transferarea bunurilor refugiaţilor, în spe- cial a celor necesare reaşezării lor. Sprijinul pe termen lung se concretizează în trei categorii de măsuri privind: 401
  1. eventuala repatriere voluntară, dacă condiţiile în ţara de origine o permit;
  2. naturalizarea în prima ţară de refugiu;
  3. reaşezarea într-o altă ţară, dacă prima ţară de refugiu nu are posibilităţi de

Din punctul de vedere al statelor pe teritoriul cărora se găsesc refugiaţi, acestea pot  solicita

• sprijin financiar şi logistic pentru desfăşurarea unor programe de asistenţă destinate refugiaţilor.

Programele de asistenţă ale I.C.N.U.R. sunt finanţate, în principal, prin contribuţii voluntare ale unor guverne, organizaţii interguvernamentale sau neguvernamentale ori ale unor persoane particulare.

Cooperarea autorităţilor naţionale cu I.C.N.U.R. este reglementată şi prin art. II al Protoco- lului privind statutul refugiaţilor din 1967, în baza căreia statele se angajează să furnizeze date şi informaţii care să faciliteze sarcina I.C.N.U.R. privind supravegherea şi aplicarea dispoziţiilor Pro- tocolului. Pe baza datelor furnizate de state, I.C.N.U.R. elaborează şi înaintează organelor O.N.U. şi statelor părţi rapoarte privitoare la condiţia refugiaţilor, aplicarea Protocolului, legile, regulamen- tele şi decretele adoptate de statele-părţi referitor la refugiaţi şi căile de soluţionare a diferendelor privind interpretarea sau aplicarea Protocolului, care dacă nu pot fi soluţionate pe altă cale, vor fi supuse Curţii Internaţionale de Justiţie, la cererea oricăreia dintre părţile la diferend.

Referitor la dreptul la azil, pentru prima dată acesta a fost fixat în Constituţia Franţei din anul 1793, în conformitate cu care ţara acorda “azil străinilor izgoniţi din patria lor pentru cauza libertăţii”. Dezvoltarea de mai departe a acestei instituţii s-a făcut atât prin prevederile dreptului intern al statelor, cât şi în cadrul cooperării internaţionale pe calea încheierii, în principal, a tra- tatelor bilaterale şi adoptării de declaraţii.

Dreptul la azil, de regulă, este fixat în constituţiile statelor. De pildă, în art.10 din Constituţia Italiei, în preambulul Constituţiei Republicii Franceze. Potrivit art. 19 alin. 2 din Constituţia Re- publicii Moldova, “Dreptul la azil se acordă şi se retrage în condiţiile legii, cu respectarea tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte”. Un articol cu un conţinut similar ca cel din Constituţia Republicii Moldova îl găsim şi în Constituţia României din anul 1991 (art. 18 pct. 2).

La nivel universal, dreptul de azil este reglementat, în primul rând, prin Declaraţia Universală a Drepturilor Omului. Conform art.14 din aceasta „În cazul persecuţiei, orice persoană are drep- tul să caute azil şi să beneficieze de azil în alte ţări. Acest drept nu poate fi invocat în cazul unor urmăriri penale bazate pe comiterea unei crime de drept comun sau pe acţiuni contrare scopuri- lor şi principiilor Naţiunilor Unite”.

De asemenea, dreptul de azil mai este reglementat, la acest nivel şi prin Declaraţia ONU pri- vind azilul teritorial adoptată de Adunarea Generală a ONU la 14 decembrie 1967 prin Rezoluţia nr.2312(XXII). Această Declaraţie a avut la bază rezoluţiile nr. 183(XVII) din 19 decembrie 1962, nr. 2100(XX) din 20 decembrie 1965 şi nr. 2203(XXI) din 16 decembrie 1966, toate privitoare la dreptul de azil şi exigenţa codificării regulilor referitoare la acest drept.

La nivel regional au fost adoptate o serie de convenţii privind dreptul de azil. Astfel, Conferinţa Statelor Americane a adoptat trei convenţii în acest sens şi anume:

La nivel european, Consiliul Europei a adoptat, prin intermediul structurile sale competente, două documente referitoare la azilul politic. Primul este Raportul Adunării Parlamentare din 12 septembrie 1991 asupra sosirii solicitanţilor de azil pe aeroporturile europene, iar al doilea, Reco- mandarea Nr. R (94)5 din 4 iunie 1992 a Comitetului de Miniştri, privind liniile directoare care să inspire pentru statele membre ale Consiliului Europei practici referitoare la sosirea solicitanţilor de azil pe aeroporturi.

Prin urmare, Declaraţia Organizaţiei Naţiunilor Unite privind azilul teritorial în cele 4 arti- cole ale sale, precizări îndrumătorii pentru sistemele legislative naţionale, cu privire la dreptul de azil. Sunt stabilite persoanele care pot beneficia de azil, şi anume, cele care îl solicită şi care sunt subiecte ale unor persecuţii, fără să se definească această ultimă noţiune.

Dreptul de azil nu poate fi invocat în cazul urmăririlor penale îndreptate în mod concret împotriva delictelor fără caracter politic sau împotriva actelor contrare scopurilor ori principiilor Organizaţiei Naţiunilor Unite.402

Acordarea azilului, se subliniază în continuare în Declaraţie, este „un act paşnic şi umanitar, ne putând fi considerat un act inamical faţă de nici un alt stat”, care să atragă măsuri de retorsiune din partea acestuia.

Declaraţia recomandă ca statele să îşi fundamenteze practicile referitoare la azilul teritorial pe următoarele principii:

1. dreptul de azil se acordă de un stat în virtutea suveranităţii sale şi trebuie respectat de celelalte state;
2. persoanele care pot fi solicitanţi de azil sunt cele care luptă împotriva colonialismului şi nu poate fi invocat de cele faţă de care există motive serioase că au săvârşit crime contra păcii sau umanităţii ori crime de război, aşa cum aceste fapte grave sunt definite în instrumentele internaţionale;
3. statele sunt cele care evaluează temeiurile pentru acordarea dreptului de azil, iar acordarea sa este la latitudinea statului în cauză;
4. situaţia solicitanţilor de azil sau azilanţilor este în sarcina comunităţii internaţionale (de aceea există un sistem organizat al Organizaţiei Naţiunilor Unite referitor la azilanţi). De- sigur că, acest regim nu poate aduce atingere suveranităţii statului sau scopurilor şi principiilor Organizaţiei Naţiunilor Unite;
5. când statul de primire întâmpină dificultăţi în acordarea sau continuarea acordării drep- tului de azil, celelalte state, în mod individual sau prin intermediul Organizaţiei Naţiunilor Unite, vor stabili, în spiritul solidarităţii internaţionale, măsurile necesare pentru a facilita îndeplinirea obligaţiei statului de

Nici un solicitant de azil nu trebuie să fie supus măsurilor de respingere la frontieră sau, în cazul în care a intrat deja pe teritoriul statului în care caută azil, acesta nu poate fi supus expulzării sau întoarcerii silite într-un stat, în care poate suferi persecuţii. Pot fi admise excepţii numai pen- tru motive excepţionale de siguranţă naţională sau pentru protecţia populaţiei ori în cazul unei masive migrări de persoane;403

1. statele pot acorda dreptul de azil provizoriu, în condiţiile prevăzute de Declaraţie;
2. statele care acordă dreptul de azil nu vor permite azilanţilor implicarea în activităţi contra- re scopurilor şi principiilor Organizaţiei Naţiunilor Unite;

1. statele vor implementa practici democratice în acordarea dreptului de azil permanent sau cel temporar, solicitanţilor care au sosit direct pe teritoriul

Singura Convenţie care priveşte dreptul de azil, în general, fără să se refere în concret la cel teritorial sau diplomatic, este Convenţia privind azilul, adoptată de Organizaţia Statelor Ameri- cane, în anul 1928, la Havana.404

Această convenţie interzice, de principiu, acordarea dreptului de azil pentru persoanele care au intrat în legaţii, pe nave de război, în unităţi militare sau de aviaţie sau dacă solicitanţii de azil sunt acuzaţi sau condamnaţi pentru crime de drept comun, ori au dezertat din armată sau marină.

Dacă totuşi persoana în cauză a pătruns pe teritoriul statului străin, predarea sa statului de unde provine acesta se va face prin extrădare, pentru că persoana respectivă nu este nici solicitant de azil şi nici azilant.

Dreptul de azil, în condiţiile acestei Convenţii, se acordă „infractorilor politici”, ca un „drept sau prin tolerarea umanitară, stabilită de uzanţe, convenţii sau legile ţării care l-a acordat.”

Convenţia prevede o serie de principii, care trebuie respectate în vederea acordării dreptului de azil, şi anume:

1. dreptul de azil se poate acorda de misiuni diplomatice, pe nave de război, în tabere sau în avioane militare, dar numai infractorilor politici;
2. dreptul de azil se poate acorda doar în cazuri urgente şi doar temporar, „pe o perioadă de timp strict necesară persoanelor, care au cerut azil pentru a-şi asigura într-un fel securitatea”;
3. dreptul de azil poate fi acordat de un agent diplomatic, comandant de navă de război, al unei tabere ori avion militar, dar acesta va raporta Ministerului de Externe al statului său sau autorităţii administraţiei locale, după caz. Din Convenţie rezultă că toţi aceştia acţionează în numele statului lor;
4. statul care a acordat dreptul de azil, prin intermediul agenţilor săi diplomatici sau militari, poate cere ca azilantul să fie trimis în afara teritoriului, pe care se găseşte acel agent, în acest caz cerându-se garanţiile necesare pentru „respectarea inviolabilităţii persoanei”;
5. azilanţii nu pot fi lăsaţi într-o localitate prea aproape de frontieră;
6. pe timpul azilului  nu  se  permite  comiterea  de acte contrare liniştii publice;
7. suportarea cheltuielilor necesare acordării dreptului de azil sunt, de regulă, în sarcina statului care l-a

Convenţia asupra azilului politic, semnată la Montevideo, la 26 decembrie 1933, la a 7-a Conferinţă Internaţională a Statelor Americane reglementează o serie de principii pentru acorda- rea dreptului de azil, şi anume:

1. „judecarea delictelor politice revine statului care acordă azilul”;
2. azilul politic este „o instituţie de natură umanitară şi nu este subiect de reciprocitate”;
3. acordarea dreptului de azil se va face fără discriminări de naţionalitate şi fără a se aduce atingere obligaţiilor acceptate de statul, de care aparţine solicitantul de

O serie de reguli privind azilul se regăsesc şi în convenţia asupra azilului teritorial. Aceste reguli sunt următoarele: 405

1. statele au dreptul, în exercitarea suveranităţii lor, de a admite străini pe teritoriul lor, fără ca prin aceasta să cauzeze nemulţumirea altui stat;

1. pot fi admise pe teritoriul unui stat persoane persecutate pentru credinţele, opiniile sau apartenenţa lor politică şi cele care au săvârşit infracţiuni politice în statul lor de origine; regimul acordat de statul de primire trebuie să fie cel naţional, egal cu cel al celorlalţi locuitori;
2. azilanţii teritoriali nu pot fi expulzaţi sau extrădaţi de statul de primire, dacă au fost persecutaţi, sunt infractori politici sau cercetaţi pentru infracţiuni politice, în statul de origine; au săvârşit infracţiuni de drept comun, în scopuri politice ori dacă extrădarea este solicitată pentru motive predominant politice;
3. aplicarea Convenţiei se va face şi dacă persoana în cauză a intrat „clandestin sau ilegal” pe teritoriul statului de primire şi firesc, dacă sunt îndeplinite condiţiile din acest instrument juridic internaţional;
4. nu există deosebiri de regim juridic între azilanţi şi refugiaţi politici;
5. azilanţii se bucură de libertatea de exprimare a gândurilor şi a opiniilor exprimate public împotriva unui stat, cu condiţia ca aceasta să nu constituie o propagandă sistematică, prin care se incită la folosirea forţei sau a violenţei contra statului reclamat;
6. statul de primire are dreptul de a restrânge exercitarea libertăţii întrunirilor şi a dreptului de asociere (dacă întrunirea sau asocierea are drept scop instigarea la folosirea violenţei sau a forţei împotriva guvernului unui stat), precum şi a dreptului la liberă circulaţie (prin supra- vegherea sau obligarea azilantului de a-şi stabili reşedinţa la o distanţă rezonabilă de frontieră, pentru cei recunoscuţi drept conducători ai  unor mişcări subversive şi pentru complicii lor);
7. plecarea azilanţilor de pe teritoriul statului, în care s-a acordat dreptul de azil, trebuie să se facă cu anunţarea acestuia şi cu condiţia de a nu pleca în ţara din care a venit;
8. g) statul, care acordă dreptul de azil, apreciază motivele cererii formulate de un solicitant de azil.

Convenţia asupra azilului diplomatic reglementează dreptul de azil acordat în legaţii, pe vase de război, în tabere sau avioane militare, cu excepţia navelor de război sau a avioanelor militare, care se află temporar în docuri, arsenale sau ateliere de reparaţii şi prevede o serie de importante reguli, şi anume:

1. solicitanţii de azil trebuie să fie persoane cercetate din motive sau pentru delicte politice;
2. dreptul de azil acordat trebuie respectat de către celelalte state;
3. statul care a refuzat acordarea dreptului de azil nu este obligat să declare motivele pentru care nu a făcut-o;
4. persoanele care nu au drept de azil şi care pătrund în locuri de azil sunt invitate să-l părăsească sau, după caz, vor fi predate autorităţilor locale, acestea fiind obligate să le trimită în judecată pentru infracţiuni politice săvârşite anterior predării;
5. dreptul de azil se acordă de stat, în cazuri urgente şi pe o perioadă de timp strict necesară ca azilantul să poată pleca, astfel încât viaţa, libertatea sau integritatea să nu fie puse în pericol, iar siguranţa să îi poată fi asigurată, în orice Convenţia este singura care defineşte ce se înţelege prin „cazuri urgente”, în art. 6 arătând că sunt cele în care solicitantul de azil este urmărit de către alte persoane sau grupuri asupra cărora autorităţile au pierdut controlul sau chiar de către autorităţi, este în pericol de a-şi pierde viaţa sau libertatea din cauza persecuţiilor politice şi nu poate să îşi asigure, fără riscuri, securitatea, în orice mod. Gradul de urgenţă este determinat de statul de primire;406
6. statul pe teritoriul căruia se acordă dreptul de azil poate permite azilantului să plece într- un alt stat;

1. statul pe teritoriul căruia se acordă dreptul de azil nu trebuie să permită azilantului săvârşirea unor acte contrare ordinii publice sau implicarea în problemele politice ale unui stat;
2. azilul diplomatic nu este supus reciprocităţii, iar azilantul este protejat, indiferent de naţionalitatea

Din reglementările internaţionale rezultă că azilul este politic, teritorial şi diplomatic, ceea ce creează unele nedumeriri, dar şi necesitatea de a construi o clasificare bazată pe un criteriu obiectiv şi ştiinţific.

O primă problemă ar fi aceea dacă există un azil politic separat de cel teritorial şi cel diplo- matic sau dacă azilul are un caracter politic, motiv pentru care nu ar mai exista de clasificat decât azilul teritorial şi diplomatic.

În toată literatura de specialitate se recunoaşte caracterul politic al azilului, fără însă să se facă vreo clasificare a sa.

Astfel, în doctrină se arată că „azilul se acordă numai celor urmăriţi pentru activităţi politice (se mai numeşte şi azil politic) şi nu pentru fapte de drept comun”.

O asemenea opinie este conformă cu Declaraţia ONU din 19672, din care rezultă caracterul politic al azilului, dar cu precădere din cele două convenţii privitoare la azilul teritorial şi la cel diplomatic.

Pe cale de consecinţă, azilul are un caracter politic şi poate fi clasificat în azilul politic terito- rial şi azilul politic diplomatic.

Cele două categorii de azil politic sunt reglementate, în mod detaliat, în două convenţii adop- tate de Organizaţia Statelor Americane, în anul 1954.

Criteriul ştiinţific de clasificare este teritoriul de jurisdicţie, care este spaţiul ce stabileşte limi- tele, între care azilantul (solicitantul de azil) poate cere acordarea dreptului de azil.

Acest spaţiu este teritoriul, ca element component al unui stat ori prelungirea teritoriului unui stat format din reprezentanţe diplomatice, vase de război, unităţi militare sau avioane şi nu orice prelungire teritorială.

Diferenţa dintre azilul politic teritorial şi cel diplomatic se referă, în principal, la teritoriul de jurisdicţie.

Astfel, azilul politic teritorial se acordă persoanelor care au intrat în mod legal, pe teritoriul statului căruia i se solicită azilul şi numai dacă sunt persecutate pentru credinţa, opiniile ori pen- tru afilierea lor politică sau pentru acte care pot fi considerate ca ofense politice.

Într-o asemenea situaţie, statul solicitat nu are obligaţia de a preda sau expulza de pe propriul teritoriu de jurisdicţie persoana solicitantă de azil şi persecutată politic, iar aceasta are dreptul de a nu fi extrădată, dacă extrădarea este solicitată pentru ofense politice, ori pentru cele de drept comun săvârşite în scopuri politice sau dacă extrădarea este solicitată pentru motive predomi- nant politice.

Sub regimul convenţiei privind azilul teritorial, teritoriul de jurisdicţie este propriul teritoriu al statului solicitat.

Prin acordarea azilului teritorial statul de primire poate prevedea următoarele drepturi spe- cifice pentru azilant:

1. dreptul de acces pe teritoriu;
2. dreptul de rămânere pe teritoriu;
3. dreptul de a nu fi expulzat;
4. dreptul de a nu fi extrădat;
5. dreptul de a nu fi judecat, pedepsit şi de a nu i se restrânge exercitarea libertăţii.

Acest tip de azil se acordă, de regulă, solicitanţilor care se prezintă la frontieră, pentru a fi protejaţi împotriva statului de origine.

În ceea ce priveşte azilul politic diplomatic, acesta este acordat şi este garantat persoanelor, care intră în „legaţii”, pe vase de război, în unităţile militare sau în avioane, pentru motive politice sau pentru ofense politice şi este cunoscut sub denumirea de „azil extrateritorial”.

Sub regimul convenţiei privind azilul diplomatic, care prevede aproape aceleaşi reguli ca    şi cele prevăzute în Convenţia privind azilul teritorial, teritoriul de jurisdicţie este format din prelungirile teritoriului statului solicitat format din reprezentanţe diplomatice, vase de război, unităţi militare sau avioane şi nu oricare prelungire teritorială.407

Firesc, convenţia stabileşte câteva reguli specifice, cu toate că procedura de acordare a celor două categorii de azil (teritorial şi diplomatic) este aproape aceeaşi.

În doctrina de specialitate s-a arătat că „această formă de azil a căzut în desuetudine în cele mai multe ţări, în prezent acordându-se doar în unele ţări din America Latină”.

Spre deosebire de azilul teritorial, care poate fi acordat de stat, în mod discreţionar, azilul di- plomatic se acordă numai în baza unei convenţii încheiate în acest sens, datorită faptului că acesta se acordă în locuri aflate juridic sub controlul statului primitor, dar situate în afara teritoriului asupra căruia îşi exercită suveranitatea sa.

Azilul diplomatic apare astfel ca o limitare a suveranităţii statului, pe teritoriul căruia se află locul unde se acordă azilul şi o extindere juridică a suveranităţii statului care îl acordă. Deci, în esenţă, o derogare de la suveranitatea de stat.

În cazul când locul în care se acordă azilul diplomatic nu se află pe teritoriul statului de pri- mire, acesta va avea ca fundament legal inviolabilitatea spaţiului concret unde se acordă azilul.

În cazul inexistenţei unei convenţii referitoare la azilul diplomatic, un stat nu ar putea acorda azil diplomatic într-o misiune diplomatică sau într-un alt loc, controlat de autorităţile sale şi aflat pe teritoriul altui stat, dacă statul, pe care se află locul de azil, protestează şi cere predarea solici- tantului de azil.

În anul 1997 în Republica Moldova este deschisă Reprezentanţa Înaltului Comisariat al ONU pentru refugiaţi (ICNUR), agenţie specializată a ONU, care a fost responsabilă pentru procesa- rea cererilor de azil depuse pe teritoriul statului nostru. Urmând recomandările ICNUR RM a aderat prin legea nr.677 – XV din 23.11.2001 la Convenţia privind statutul refugiaţilor din 28 iulie 1951 şi Protocolul său adiţional din 31 ianuarie 1967. Convenţia a intrat în vigoare pentru RM la 01.05.2002, iar Protocolul la 31.01.2002, reprezentând prin sine fundamentul dreptului internaţional al refugiaţiolor, definind noţiunea de refugiat şi normele minime pentru tratamen- tul persoanelor cărora li se acordă acest statut. Ulterior a fost adoptată legea nr.1268-XV din 25.07.2002 cu privire la statutul refugiaţilor, care stabileşte cadrul juridic, economic, social şi organizatoric de acordare a azilului în Republica Moldova şi, odată cu intrarea în vigoare a pre- zentei legi, la 1 ianuarie 2003, Guvernul RM a preluat de la ICNUR competenţe în domeniul procesării cererilor de azil, administrării şi soluţionării problemelor persoanelor care solicită azil pe teritoriul Republicii Moldova.

Însă, în condiţiile unei evoluţii continue a fenomenului migraţiei, standardele internaţionale şi europene în domeniul azilului au evoluat şi, în prezent legea în vigoare nu reglementează sufi- cient toate situaţiile care pot apărea în practică. Pe parcursul implementării legii cu privire la re- gimul juridic al refugiaţilor au fost evidenţiate mai multe lacune care complică procesul decizio- nal, mai cu seamă: denumirea legii nu corespunde conţinutului legii, deoarece începând cu 2005 în sistemul de azil există mai multe forme de protecţie: statut de refugiat, protecţie   temporară, protecţie umanitară şi azilul politic; procedura de examinare a cererii nu este concretizată în lege, fapt ce complică procedura atît la etapa administrativă, cît şi la cea judecătorească.

În contextul alinierii la standardele europene şi armonizării legislaţiei interne în domeniul migraţiei şi azilului, în anul 2007 este elaborat un nou proiect de lege privind azilul în Republica Moldova care transpune parţial cele 5 directive europene în domeniul azilului şi cele mai bune practici internaţionale. Obiectul de reglementare al proiectului de lege privind azilul îl constituie statutul juridic al străinilor care solicită o formă de protecţie în ţara noastră, procedura de acor- dare, încetare şi anulare a unei forme de protecţie în Republica Moldova.