Drept

Deşi au apărut mai târziu decât statele, organizaţiile internaţionale au cunoscut o dezvoltare rapidă, atât sub raport numeric, cât şi sub acela al perfecţionării structurii, metodelor şi mijloacelor necesare pentru desfăşurarea activităţilor, proces care s-a produs sub presiunea unor cauze politice, economice şi sociale. Simple la început în ceea ce priveşte structura şi organizarea, ele au devenit din ce în ce mai complexe, pentru a putea acoperi multitudinea de aspecte ale cooperării internaţionale.

În prezent, nu există o definiţie unanim acceptată a organizaţiei internaţionale, iar conceptul de organizaţie internaţională variază în raport cu interesele marilor grupuri de state şi concepţiile filozofice ale autorilor. În doctrină se conturează, în general, un fond constant de elemente speci- fice, pe baza cărora se poate caracteriza sau chiar defini această instituţie.

Examinarea sub raport static şi dinamic a acestei instituţii, pornind de la cauzele politice, economice şi sociale care au stat la baza înfiinţării ei, permite desprinderea caracteristicilor defi- nitorii ale organizaţiilor internaţionale.

O primă caracteristică a organizaţiilor internaţionale se referă la faptul că membrii acestora sunt statele suverane.517 Organizaţiile internaţionale guvernamentale, au la baza creării lor un tra- tat încheiat între două sau mai multe state.518 Această trăsătură a organizaţiilor internaţionale este una dintre cele esenţiale, ea evidenţiind de la început că în cadrul organizaţiilor internaţionale sunt prezente state suverane, egale în drepturi, care au consimţit liber să adere la activitatea organizaţiilor respective printr-un act de voinţă proprie. Chestiunea prezintă o importanţă hotărâtoare pe plan politic şi juridic, întrucât, pornind de la aceasta, apare cu claritate că organizaţiile internaţionale au un rol de coordonare a voinţei şi eforturilor statelor,519 şi nu un rol de subordonare.

Elaborarea unei definiţii a organizaţiei internaţionale prezintă dificultăţi incontestabile deoa- rece implică relevarea într-o formulă sintetică a trăsăturilor esenţiale ale unui fenomen caracteri- zai printr-o mare diversitate, prin implicaţii deosebit de complexe pe planuri diferite care ţin de relaţiile dintre state şi de interesele acestora de dreptul internaţional. Aceste dificultăţi explică  şi abţinerea sau prudenţa unor autori de a defini noţiunea organizaţiilor internaţionale printr-  o formulă succintă, chiar când au relevat necesitatea unei definiţii. Existenţa unei organizaţii internaţionale indiferent de obiectul său, de numărul participanţilor, de întinderea competenţei sau a puterilor sale, implică prezenţa anumitor trăsături caracteristice şi respectarea unor cerinţe esenţiale fără de care nu-şi poate îndeplini finalitatea sa ca instrument de cooperare a statelor pe diferite planuri ale relaţiilor dintre ele, ca instituţie de drept internaţional.

Spre deosebire de alte forme juridice de asociere a statelor, cum sunt: tratatul şi conferinţele diplomatice, organizaţia internaţională are un caracter permanent şi instituţional, determinat  de existenţa unei componenţe, a unei structuri, competenţe şi funcţionări permanente, stabi- lite printr-un tratat multilateral cu natură de act constitutiv. Totalitatea acestor elemente conferă activităţii organizaţiei un aspect de continuitate, definind-o ca un cadru permanent, organizato- ric a juridic al cooperării statelor.
Orice organizaţie internaţională este, înainte de toate, o formă de cooperare a statelor cu ca- racter permanent, bazată pe asocierea acestora ca entităţi suverane, ca subiecte de drept internaţio- nal în vederea înfăptuirii unor scopuri comune. În acest sens, majoritatea autorilor caracterizează organizaţia internaţională ca o asociaţie de state. Asociindu-se ca entităţi suverane, statele creează organizaţii internaţionale ca un cadru instituţional al exercitării drepturilor lor şi al îndeplinirii obligaţiilor internaţionale asumate, participând astfel, prin eforturi comune, la soluţionarea pro- blemelor, la promovarea relaţiilor de pace, securitate şi cooperare internaţională. In acest sens, organizaţia internaţională constituie, prin finalitatea sa principală, un centru de armonizare şi de stimulare a eforturilor statelor membre în rezolvarea unor probleme de interes comun.

Elementul caracteristic al formării şi existenţei unei organizaţii îl constituie structura acesteia, sistemul organelor principale şi auxiliare, care prin îmbinarea lor, prin funcţionarea  lor permanentă sau sesională, conferă acesteia caracterul instituţional, de permanenţă şi conti- nuitate a activităţilor coordonate ale statelor membre. Această structură este formată, de regulă, din trei categorii de organe principale: organe larg reprezentative cu atribuţii generale, cu activi- tate sesională şi cu caracter adesea de for suprem (Adunarea generală. Conferinţa etc.); organe principale cu competenţă restrânsă (Consiliu, Comitet etc.); organe de secretariat cu activitate permanentă, formate din funcţionari internaţionali, având atribuţii tehnice şi executive. Această structură se particularizează la fiecare organizaţie internaţională, corespunzător funcţiilor sale şi acordului de voinţă dintre statele membre.

La aceasta se adaugă şi componenţa permanentă a organizaţiei, prin reglementarea în ac- tul constitutiv a calităţii de membru al organizaţiei sub aspectul admiterii în organizaţie (şi al suspendării sau excluderii), al drepturilor şi obligaţiilor fiecărui stat membru.

Un aspect nou apărut în sistemul organizaţiilor internaţionale guvernamentale este prezenţa unor organizaţii cu caracter suprastatal, cum este Uniunea Europeană.

Desfăşurarea normală a colaborării dintre toate statele, indiferent de sistemul lor social şi politic, presupune drept temelie juridică respectarea principiilor fundamentale ale dreptului internaţional şi, în primul rând, a principiului suveranităţii.

Înconsecinţă, pentrucaactivitatealorsăsedesfăşoareînconformitatecudreptulinternaţional, organizaţiile internaţionale trebuie să se călăuzească, în acţiunile lor, după următoarele criterii principale:

1. Organizaţiile internaţionale nu trebuie să încalce suveranitatea statelor
2. Capacitatea juridică pe care o au organizaţiile internaţionale, ca subiecţi derivaţi de drept internaţional, este dependentă de voinţa statelor care le-au creat şi este limitată de prevederile tratatelor prin care au luat naştere. Unele organizaţii internaţionale, precum Uniunea Europeană, Consiliul Europei, pot lua în discuţie sau adopta hotărâri referitoare la problemele care sunt de competenţa internă a Statele au dreptul să participe în mod egal în organizaţiile internaţionale la desfăşurarea lucrărilor şi adoptarea hotărârilor acestora.520
3. Deciziile şi recomandările organizaţiilor internaţionale nu au, în principiu, un caracter juridic obligatoriu. Ele devin obligatorii numai în măsura în care sunt acceptate de către statele membre.521

Sublinierea faptului că organizaţiile internaţionale au drept caracteristică primordială apartenenţa la acestea a unor state suverane şi egale are, în consecinţă, o deosebită valoare practică şi principială în epoca contemporană.

O a doua caracteristică a organizaţiilor internaţionale se referă la modul în care acestea      au luat naştere. Un element comun tuturor organizaţiilor internaţionale este faptul că asupra înfiinţării lor s-a convenit în cadrul uneia sau mai multor conferinţe la care au participat un anumit număr de state. La conferinţele de constituire sunt stabilite reguli şi norme referitoare   la scopurile şi obiectivele organizaţiei, membrii şi competenţele acesteia, tipurile şi formele de activitate, modul de formare şi funcţionare a secretariatului şi diverselor organe ale organizaţiei, încetarea activităţii.

Orice organizaţie internaţională este creată de state prin acordul de voinţă, ceea ce îşi găseşte expresia într-un act constitutiv, într-un Statul al organizaţiei. Actul constitutiv care poate avea denumiri diferite (carta, constituţie, convenţie ş.a.)522 are o dublă natură: de tratat multilateral   şi de Statut al organizaţiei, cu trăsături şi funcţii specifice. El stă la baza creării, organizării şi funcţionării organizaţiei, cuprinzând reguli juridice referitoare la scopurile şi principiile, com- ponenţa, structura, funcţiile şi puterile acesteia. Dispoziţiile sale se aplică relaţiilor între statele membre în sfera organizaţiei, relaţiilor acesteia cu alte organizaţii, cu statele membre sau nemem- bre. Ca tratat multilateral, actul constitutiv intră în sfera de reglementare a dreptului internaţional general în ce priveşte elaborarea, încheierea, intrarea în vigoare şi aplicarea sa, constituind totodată un izvor principal al acestuia. Aceasta nu exclude ca unele aspecte, cum ar fi: intrarea în vigoare, aderarea statelor prin procedura admiterii, rezervele, revizuirea, interpretarea şi aplica- rea actului constitutiv ş.a. să fie reglementate prin reguli speciale ale organizaţiei, derogatorii de la dreptul general al tratatelor. Prin aceasta se definesc natura şi funcţiile specifice ale statutelor organizaţiilor internaţionale.

Statele membre stabilesc, prin actul constitutiv şi prin alte acte adoptate în temeiul acestuia (tratate speciale, regulamente de procedură, rezoluţii) norme juridice care reglementează orga- nizarea şi funcţionarea organizaţiei sub toate aspectele, cum ar fi: admiterea în organizaţie, parti- ciparea statelor membre în componenţa şi la activitatea organelor principale şi subsidiare, pro- cedura de lucru pentru fiecare dintre ele, procedura de vot, delimitarea atribuţiilor lor în cadrul competenţei generale a organizaţiei, reprezentarea statelor, situaţia juridică a reprezentanţilor lor şi a funcţionarilor internaţionali, resursele financiare etc.; totalitatea acestor norme juridi-  ce constituie dreptul organizaţiilor internaţionale, parte componentă a dreptului internaţional contemporan.

Din aceasta derivă o a treia caracteristică a organizaţiei internaţionale, şi anume, permanenţa instituţiei. Caracterul de permanenţă se referă, în special, la aspectul temporal, continuu, fără întreruperi al activităţii organizaţiei. Această trăsătură deosebeşte organizaţiile de conferinţele internaţionale, care sunt entităţi distincte, cu caracter temporar.

Creată ca asociaţie permanentă a statelor, având un sistem de organe colective cu competenţă proprie şi funcţii permanente, organizaţia internaţională devine, totodată, o realitate distinctă   şi un participant al relaţiilor internaţionale, fund caracterizată prin autonomie funcţională. Determinată în conţinutul, întinderea şi exercitarea ei prin acordul de voinţă  al  statelor,  această autonomie funcţională nu poate constitui o „voinţă juridică” a organizaţiei, separată de voinţele statelor lor membre, cum susţin unii autori.523 Dealtfel, ideea „voinţei juridice” nu a fost reţinută în Comisia de drept internaţional, în anul 1968, când s-a discutat noţiunea organizaţiei internaţionale în legătură cu problema relaţiilor dintre state şi organizaţiile internaţionale.524 Ea nu este menţionată nici în alte documente ulterioare ale O.N.U.

Constituind o organizaţie internaţională, statele membre îi conferă, prin actul constitutiv şi prin alte documente, atribute şi puteri necesare pentru îndeplinirea funcţiilor sale: privilegii şi imunităţi diplomatice, dreptul de reprezentare, de a încheia acorduri, de a adopta hotărâri ş.a.; toate acestea dau expresie juridică autonomiei funcţionale a organizaţiei în raporturile sale cu alte organizaţii sau cu statele şi definesc, totodată, calitatea de subiect de drept internaţional a acesteia, personalitatea sa juridică internaţională.

În doctrină şi în lucrările Comisiei de drept internaţional sunt formulate diferite trăsături caracteristice, definitorii pentru o organizaţie internaţională.

Astfel, în comentariul la proiectul de articole elaborat în 1968 de Comisia de drept internaţional în problema „reprezentării statelor pe lângă organizaţiile internaţionale”, se  arată:

„organizaţia internaţională defineşte o asociaţie de state, constituită printr-un tratat, dotată cu  o constituţie şi organe comune şi având o personalitate distinctă de aceea a statelor membre”, după G.van der Meersch, organizaţia internaţională este „o formă de asociere stabilită prin tratat, având structuri instituţionale cu caracter permanent”, P. Reuter distinge „caracterul permanent” şi „voinţa juridică proprie”, în timp ce N. Singh indică zece trăsături caracteristice printre care: actul constitutiv şi un sistem de organe, personalitatea juridică, dreptul de a adopta rezoluţii     şi buget propriu etc. În doctrina românească sunt enunţate trăsăturile proprii unei organizaţii internaţionale: asociaţie voluntară de state, cu activitate permanentă, organe proprii, atribuţii şi personalitate internaţională necesară realizării scopurilor convenite”.

Sintetizând trăsăturile principale larg acceptate ale organizaţiei internaţionale, aceasta poate fi determinată ca o formă de asociere cu caracter permanent a statelor, pe baza unui act consti- tutiv care statua organizarea, funcţionarea şi puterile sale, autonomia sa funcţională în sco-    pul îndeplinirii unor obiective comune, convenite privitor la pacea, securitatea şi cooperarea internaţională.

Specifică organizaţiilor internaţionale este şi unitatea lor, exprimată prin faptul că ele au voinţă proprie, care îşi găseşte expresia în personalitatea juridică a organizaţiilor internaţionale. În unele situaţii, voinţa proprie a organizaţiilor internaţionale nu coincide cu voinţa tuturor membrilor lor, deci, este autonomă.

Concepţiile progresiste în dreptul internaţional contemporan pun în lumină necesitatea ca organizaţiile internaţionale să permită exprimarea plenară a voinţei statelor reprezentate, pentru ca rezultatele la care se ajunge şi soluţiile preconizate să fie însuşite de statele membre şi de cele- lalte state, conform intereselor păcii, securităţii şi cooperării internaţionale.

O altă caracteristică a organizaţiilor internaţionale este aceea că ele dispun de organe proprii permanente, care asigură realizarea acţiunilor prevăzute prin programul stabilit de către statele membre şi îndeplinesc diferite funcţii tehnico-administrative.

În sfârşit o ultimă caracteristică este aceea că organizaţiile internaţionale şi funcţionarii aces- tora se bucură pe teritoriul statelor membre de privilegii şi imunităţi.

Delimitarea elementelor caracteristice unei organizaţii internaţionale permite formularea unei definiţii a noţiunii de organizaţie internaţională.

Într-o opinie, organizaţia internaţională este definită ca fiind o entitate juridică creată de state (sau de organizaţii internaţionale) într-un scop anumit, cu voinţă autonomă, exprimată prin organe proprii şi permanente.525

Organizaţia internaţională, are ca esenţiale următoarele trăsături:

• asociere de state,
• având o bază convenţională - constituţia organizaţiei,
• cu organe proprii şi
• cu personalitate juridică distinctă de acea a statelor membre care o compun - fiind astfel subiect de drept internaţional.526

Prin urmare, termenul de organizaţie internaţională redă ideea unei entităţi create în mod colectiv şi într-un scop comun, de către mai multe state (sau mai multe organizaţii internaţionale), prevăzută cu organe proprii şi învestită cu competenţele necesare. Conceptul de organizaţie internaţională vizează în mod intrinsec ansamblul formelor de realizare a principiului asociativ în societatea internaţională. Acest principiu conduce esenţialmente la crearea de organisme de cooperare între state: justiţia internaţională, garantarea drepturilor şi intereselor statelor în siste- mul de securitate colectivă, dezvoltarea şi cooperarea în domeniul economic şi social.

Menţionăm că în ultima jumătate a secolului XX, organizaţiile internaţionale s-au proliferat şi extins considerabil, constituindu-se, astfel, un sistem de organizaţii. Datorită numărului extins de organizaţii internaţionale şi a varietăţii lor, s-a impus necesitatea clasificării lor anumite crite- rii,527 şi anume:

1. Din punctul de vedere al vocaţiei lor, se disting:

• organizaţii cu caracter universal,
• organizaţii cu caracter regional,
• organizaţii cu caracter subregional.

Organizaţia cu caracter universal, conform statutului, este deschisă tuturor statelor, indife- rent de situarea geografică a acestora, chiar dacă nu toate statele lumii participă la ea. Aceste organizaţii sunt impuse de imperativele globalizării, astfel că unele probleme nu pot fi abordate decât la scară globală. Singurul exemplu, în acest sens, este cel al Organizaţiei Naţiunilor Unite şi al organizaţiilor din sistemul său - instituţiile specializate.528

Organizaţiile cu caracter regional 529 sunt compuse din state care fac parte din aceeaşi regiune, liantul constituindu-l apropierea geografică sau interesul comun de cooperare economică. Spre exemplu, Organizaţia Statelor Americane, Consiliul Europei, Organizaţia Unităţii Africane, Liga Statelor Arabe etc.

Fenomenele politice care au avut loc după anul 1989 au favorizat intensificarea cooperării în diverse forme, inclusiv prin organizaţii internaţionale la nivel subregional (cu caracter tehnic, economic, dar şi politic), cum ar fi Cooperarea Economică a Mării Negre, ş.a.

2. După calitatea membrilor, organizaţiile internaţionale se împart în:

• organizaţii guvernamentale; şi
• organizaţii neguvernamentale.

Atunci când vorbim despre organizaţii internaţionale, ca subiecţi de drept internaţional, avem în vedere organizaţiile internaţionale guvernamentale, cele cu caracter statal. O organizaţie internaţională poate fi caracterizată ca fiind guvernamentală, în măsura în care este înfiinţată printr-un acord dintre state. Spre exemplu, Organizaţia Naţiunilor Unite, Consiliul Europei, etc. Organizaţiile neguvernamentale sunt constituite din persoane fizice sau persoane juri- dice neguvernamentale, chiar dacă acestea îndeplinesc sarcini guvernamentale de importanţă. Spre exemplu, INTERPOL îndeplineşte funcţii guvernamentale importante, iar Comitetul Internaţional al Crucii Roşii îşi desfăşoară activităţile în relaţie cu statele şi în cadrul    dreptului

internaţional, dar, cu toate acestea, ele sunt organizaţii neguvernamentale.530

3. După competenţa organizaţiilor internaţionale în domeniul relaţiilor internaţionale, distingem:

• organizaţii cu competenţă generală sau cu vocaţie de universalitate; şi
• organizaţii cu competenţă specială.

Organizaţiile cu competenţă generală, cum este ONU, se pot ocupa de orice problemă (poli- tică, economică, socială, culturală), deoarece nu au limite de competenţă. Organizaţiile din această categorie pot atrage atenţia comunităţii asupra unor probleme, le pot examina şi face recomandări, dar deciziile lor au, de obicei, caracter de recomandare, exceptând caracterul obli- gatoriu al Rezoluţiilor Consiliului de Securitate al ONU în problema ameninţării păcii şi actelor de agresiune.531

Organizaţiile cu competenţă specială se preocupă de colaborarea statelor membre într-un domeniu limitat al relaţiilor internaţionale - telecomunicaţii, sănătate, ştiinţă, cultură. Spre exem- plu, instituţiile specializate ale ONU. În literatura de specialitate, organizaţiile cu competenţă specială se clasifică în: economice, financiare, umanitare.

4. După posibilitatea de participare la organizaţiile internaţionale, acestea se împart în:

• organizaţii deschise participării tuturor statelor lumii şi altor entităţi din relaţiile internaţionale;532
• organizaţii închise, la care participă numai statele fondatoare. Trăsătura acestor organizaţii o constituie caracterul lor omogen – participă state care au un interes similar.533

5. După obiectul de activitate al organizaţiei internaţionale, acestea se clasifică în:

• organizaţii economice, politice, comerciale, culturale, ştiinţifice, militare.
  6. În funcţie de activitatea organizaţiei se face distincţia între:
• organizaţii interstatale (preponderente);
• organizaţii suprastatale.534

Organizaţiile interstatale au drept scop promovarea cooperării între state, care se ocupă  de probleme la nivel statal. Acestor organizaţii nu li se transferă puteri suverane. Spre exemplu, ONU este o formă de delegare a unor funcţii şi competenţe ale statului.

Organizaţiile suprastatale nu se limitează numai la promovarea cooperării dintre state, ci concep chiar legislaţia aplicabilă pe teritoriul statelor care o compun. În cazul acestor organizaţii atributul de a guverna, suveranitatea, a fost delegat de la statul membru la organizaţie. Prin urma- re, acestea pot edita legi obligatorii pentru subiecţii de drept ai statelor membre, fără intervenţia guvernului naţional. În plus, aceste organizaţii pot lua decizii obligatorii cu majoritatea de voturi. Exemplul tipic de organizaţie suprastatală îl constituie Uniunea Europeană, care a fost instituită prin tratatul de la Maastricht, semnat la 7 februarie 1992, în vigoare din 1 noiembrie 1993.535 Tratatul precizează că Uniunea Europeană se bazează pe Comunităţile Europene completate prin politicile (externă şi de securitate comună) şi formele de cooperare (în domeniul justiţiei şi aface- rilor interne) instaurate prin dispoziţiile sale.

7. Sub aspect structural, putem distinge:

• organizaţii puternic structurate sau cu structură complexă (ONU; Uniunea Europeană); şi organizaţii mai puţin instituţionalizate sau cu structură tripartită (NATO; OMC).

În doctrină sunt făcute şi alte clasificări, cum ar fi: organizaţii închise şi deschise, politice şi judiciare, economice, tehnico-ştiinţifice s i culturale etc. care nu au la bază însă criterii princi- pale şi generale de clasificare sau nu permit deosebiri clare între diferitele categorii de organizaţii internaţionale.

În ce priveşte însemnătatea lor, organizaţiile internaţionale sunt menite să îndeplinească un rol stimulator în procesul complex al dezvoltării cooperării internaţionale, al menţinerii păcii şi securităţii internaţionale, cu participarea şi în beneficiul statelor interesate. Pe un plan mai larg, organizaţiile internaţionale ca destinatare şi subiecte ale dreptului internaţional trebuie să pro- moveze principiile şi normele acestuia în toate sferele raporturilor dintre state, consolidând astfel legalitatea internaţională, cadrul juridic general al colaborării internaţionale.

Constituind un cadru permanent de consultări şi negocieri, de elaborare şi adoptare a unor soluţii ce devin norme de drept internaţional, organizaţiile internaţionale pot desfăşura o activi- tate eficientă prin participarea tuturor statelor la rezolvarea problemelor de interes comun. Fără a avea un rol creator în procesul normativ internaţional, organizaţiile internaţionale au o deosebită însemnătate ca mecanism tehnic, instituţional al realizării acordului de voinţă dintre state cu privire la formarea, dezvoltarea şi precizarea principiilor şi normelor de drept internaţional, siste- matizarea şi codificarea acestuia.

În concluzie, menţionăm că este greu de realizat o clasificare satisfăcătoare a organizaţiilor internaţionale, datorită diversităţii actelor constitutive, suprapunerii sarcinilor, întinderii diferite a responsabilităţii juridice internaţionale sau modalităţilor particulare de aderare a statelor, în calitate de membri.