Diplomaţia prin organizaţii internaţionale (diplomaţia multilaterală)

Organizaţiile internaţionale sînt instrumentele noii diplomaţii multilaterale, care s-a confir- mat după cel de-al II-lea Război mondial. Bazîndu-se pe un rejim juridic complex, ele aplică prin- cipiul de solidaritate şi cooperare între subiectele dreptului internaţional, influienţînd în mod specific politica mondială.

Raporturile dintre structurile interne ale organizaţiilor internaţionale sînt reglementate de normele de drept internaţional, iar raporturile acestor organizaţii cu statele membre sau cu alte organizaţii sînt reglementate de normele dreptului diplomatic. Este necesar de menţionat, că nor- mele dreptului cutumiar nu reglementează instituţia organizaţiilor internaţionale graţie faptului că această instituţie s-a format doar în a doua jumătate a secolului XX, coincidînd cu procesul de codificare a normelor de drept internaţional şi drept diplomatic.664

Organizaţia internaţională a fost definită ca entitate juridică creată de state sau de organizaţii internaţionale într-un scop anumit şi care posedă o voinţă autonomă ce se exprimă prin inter- mediul organelor proprii şi permanente.665 Prof. Dr. Ion M. Anghel rezumă că  „prin acordul  lor, statele convin asupra formei de colaborare, inclusiv asupra mecanismului creat în acest scop organizaţia internaţională, stabilind dacă această entitate – asociaţie de state – să fie prevăzută cu personalitate juridică şi ce anume competenţe să-i revină; se convine crearea unui nou subiect de drept internaţional avînd capacitatea juridică menită să asigure realizarea scopurilor pentru care a fost înfiinţată”.666

Organizaţiile internaţionale sînt foarte variate şi în mod arbitrar ar putea fi divizate în:

1. organizaţii cu caracter universal sau regional;
2. organizaţii cu profil general sau specializate;
3. organizaţii permanente sau temporare;
4. organizaţii interguvernamentale sau supranaţionale;
5. organizaţii confederale

Organizaţiile internaţionale au o personalitate juridică internaţională funcţională, ceea ce înseamnă că drepturile şi obligaţiile acestora nu sînt stabilite a priori, ci numai în legătură cu sar- cinile ce urmează a le îndeplini.667 Reeşind din personalitatea juridică internaţională funcţională a organizaţiilor internaţionale, dreptul lor de legaţie este un drept limitat, ceea ce înseamnă că organizaţiile internaţionale pot trimite misiuni externe, numai în scopul îndeplinirii sarcinilor ce le revin, numai la anumite subiecte de drept internaţional şi numai în cazul dacă aceste subiecte de drept internaţional le recunosc calitatea de avea personalitate juridică internaţională.

Dreptul de legaţie al organizaţiilor internaţionale poate fi activ şi pasiv. Dreptul activ de legaţie se realizează prin trimiterea misiunilor externe în anumite state, de regulă care nu sînt membre ale organizaţiei respective. Dreptul pasiv de legaţie al organizaţiilor internaţionale este corelat cu dreptul activ de legaţie al statelor de a trimite misiuni permanente, reprezentanţe, delegaţii şi misiuni de observare.

Creşterea numărului de state, multitudinea problemelor de ordin economic, politic, tehnic şi militar, existente intre aceste state şi în general în in lume, dezvoltarea mijloacelor de comunicaţie şi multe alte schimbări radicale ce sau produs pe parcursul ultimului secol au dus în mod inevita- bil la modificarea structurala a comunităţii mondiale şi la schimbarea configuraţiei diplomaţiei. Organizaţiile internaţionale sînt rezultatul colaborării multilaterale ale statelor în diverse domenii.668 Apariţia acestor instituţii a dus la apariţia unor noi forme şi metode de activitate diplomatică, definită în doctrina de drept internaţional ca diplomaţia multilaterală. Concomitent este necesar de menţionat, că normele de drept care guvernează acest domeniu al diplomaţiei sunt neuniforme şi lipsite de rigoarea necesară, ansamblul normelor de drept diplomatic care

reglementează noua diplomaţie fiind încă vag şi confuz.669

Locul organizaţiilor internaţionale în dreptul diplomatic este calificat în mod diferit în lite- ratura de specialitate. Autorul român Ion Anghel clasifică diplomaţia care se desfăşoară în cadrul organizaţiilor internaţionale sub patru unghiuri de vedere:

1. sub raportul poziţiei statelor fata de organizaţia internaţională respectivă. Acest raport se reflectă prin politica statelor faţă de o organizaţie internaţională, exercitată prin două mijloace: trimiterea de reprezentanţi la reuniunilor organelor acestei organizaţii şi crearea de misiuni permanente acreditate pe lîngă organizaţia respectivă;

1. sub raportul diplomaţiei unui stat faţă de alte state în cadrul organizaţiilor internaţionale Acest raport se reflectă prin posibilitatea statelor de a folosi organizaţiile internaţionale, mai ales cele cu caracter politic (ca Organizaţia Naţiunilor Unite), drept o tribună importantă pentru sine. Concomitent, organizaţiile internaţionale oferă posibilităţi de a efectua contacte bilaterale cu alţi membri ai organizaţiei respective;
2. sub raportul diplomaţiei organizaţiilor internaţionale faţă de statele membre sau statele terţe. Acest raport se reflectă prin trimiterea de către organizaţia internaţională a unor misiuni diplomatice (temporare sau permanente) într-un stat şi, pe de altă parte, prin deciziile pe care organizaţia internaţională le ia, care sînt obligatorii doar pentru statele care le acceptă;
3. sub raportul diplomaţiei organizaţiilor internaţionale faţă de alte organizaţii internaţionale. Acest raport se reflectă prin faptul că organizaţiile internaţionale urmăresc idealuri comune pentru statele care sunt membri ai organizaţiei respective. Cu toate acestea, sînt cazuri când de unele şi aceleaşi probleme se preocupă diferite organizaţii internaţionale (spre exemplu, Asociaţia Euro- peană a Liberului Schimb /AELS/ şi Acordul General asupra Tarifelor şi Comerţului /GATT/), ce poate provoca rivalitate şi conflict de competenţă. Cazul sensibil în aceasta situaţie îl constituie faptul că un stat poate fi membru al ambelor organizaţii internaţionale care rivalizează între ele şi rezultatele activităţii în aceste organizaţii pot fi diferite prin consecinţele deciziilor 670

Organizaţiile internaţionale interguvernamentale au capacitate juridică civilă, ce le califică ca subiecte de drept internaţional dotate cu calităţi de personalitate juridică internaţională. Co- misia de Drept internaţional a O.N.U. a afirmat calitatea de subiect de drept internaţional al organizaţiilor internaţionale. Totuşi, datorită faptului că doctrina de drept internaţional priveşte această problemă în mod divers, organizaţiile internaţionale fixează acest moment sau în ac-   tul constitutiv sau în alte acorduri şi convenţii. Spre exemplu, noţiunea de personalitate juridică internaţională a Organizaţiei Naţiunilor Unite este fixată în art. I din Convenţia cu privire la privilegiile şi imunităţile O.N.U.671

Este necesar de precizat ca nu orice organizaţie internaţională are calitatea de subiect de drept internaţional. Cu alte cuvinte, simpla apariţie a unei organizaţii internaţionale nu înseamnă în mod obligatoriu apariţia unui nou subiect de drept internaţional.

Participarea la activitatea organizaţiilor internaţionale are loc prin reprezentanţii statelor pe lîngă o organizaţie internaţională şi prin funcţionarii organizaţiilor internaţionale. Reprezentanţii statelor pe lîngă organizaţiile internaţionale pot fi, la rîndul lor, divizaţi in: a) reprezentanţe (mi- siuni) permanente ale statelor membre şi b) delegaţii (reprezentanţi) ai statelor membre.

Instituţia reprezentanţei (misiunii) permanente pe lîngă organizaţiile internaţionale a apărut odată cu apariţia însăşi a organizaţiilor internaţionale şi s-a materializat după primul război mon- dial în cadrul Ligii Naţiunilor şi în cadrul unor organizaţii internaţionale universale cu caracter specializat (O.I.M.). Prima ţară care a deschis în 1920 o reprezentanţă permanentă pe lîngă Liga Naţiunilor a fost Polonia. Acest exemplu a fost urmat şi de alte state şi către 1922 existau deja 25 de misiuni permanente, iar către 1930 mai mult de 40.

Reprezentanţa (misiunea) permanentă este un organ de relaţii externe al unui stat, menită să-l reprezinte la o organizaţie internaţională si, în linii generale, este similară misiunii diploma- tice permanente care reprezintă statul acreditant în statul acreditar.

Codificarea normelor de drept care reglementează reprezentarea statelor în relaţiile lor cu organizaţiile internaţionale a avut loc la Conferinţa de la Viena din 1975.

Proiectul care a fost examinat la Conferinţă a fost rezultatul unei activităţi imense în ca- drul Comisiei de Drept internaţional a O.N.U. Sarcina Conferinţei a fost nu numai de a codi- fica normele existente, ci şi de a stabili caracterul complementar al noii reglementari. Manda- tul Conferinţei era să elaboreze reguli menite să guverneze relaţiile dintre state şi organizaţiile internaţionale şi să determine statutul reprezentanţelor statelor la organizaţiile internaţionale.

Prevederile Convenţiei au fost criticate de reprezentanţii multor state şi de specialişti în do- meniul dreptului internaţional. Esenţa criticilor a constat în faptul, că unele delegaţii au examinat problemele numai din punctul de vedere al statului trimiţător, neluînd în consideraţie interesele statului gazdă a organizaţiei internaţionale respective. O altă direcţie a criticii a fost faptul, că   la Conferinţa s-a folosit principiul majorităţii pentru a adopta un document neechilibrat, care creează un regim de imunităţi şi privilegii mult mai mare decât sînt gata să-l acorde statele de sediu.

Ca rezultat, Convenţia de la Viena cu privire la reprezentarea statelor în relaţiile lor cu organizaţiile internaţionale cu caracter universal din 14 martie 1975 nu a intrat în vigoare până în prezent, ne fiind ratificată de numărul necesar de state (35).

Funcţiile unei misiuni permanente pe lângă organizaţiile internaţionale672 sânt, în mare măsură, asemănătoare cu funcţiile unei misiuni diplomatice permanente.

Funcţiile principale a reprezentanţei (misiunii) permanente sunt:

1. de a asigura legătura între statul său şi organizaţia internaţională respectivă;
2. de a reprezenta statul trimiţător;
3. de a negocia cu organizaţia internaţională;
4. de a observa şi a informa statul său despre ceea ce se întîmplă în cadrul organizaţiei internaţionale;
5. de a pune la dispoziţia organizaţiei internaţionale informaţii despre anumite evenimente care se desfăşoară în statul trimiţător.

Funcţiile specifice ale reprezentanţelor (misiunilor) permanente sunt:

1. de a asigura participarea statului său la viaţa juridică şi politică a organizaţiei internaţionale respective;
2. de a contribui la realizarea scopurilor pentru care organizaţia internaţională respectivă a fost creată.

Funcţiile tipice ale reprezentanţelor (misiunilor) permanente  sunt:

1. de a informa organizaţia internaţională despre nevoile de ajutor pe care le are statul său;
2. de a promova cooperarea internaţională respectivă.

Înfiinţarea reprezentanţei (misiunii) permanente pe lîngă organizaţia internaţională poate fi efectuată numai în cazul dacă regulile organizaţiei o permit.

Statul membru nu are nevoie de permisiune de la organizaţie pentru a înfiinţa o reprezentanţă (misiune) permanentă pe lîngă ea şi nu trebuie să obţină agrementul acesteia privind persoana pe care o desemnează pentru a-l reprezenta.

Statul de sediu al organizaţiei nu se poate opune înfiinţării unei reprezentanţe (misiuni) per- manente al unui stat membru al organizaţiei care se află pe teritoriul său. Organizaţia internaţiona- lă este obligată să notifice statului de sediu înfiinţarea unei misiuni permanente al unui stat mem- bru, dar statul de sediu ia cunoştinţă fără a putea ridica obiecţii în ce priveşte înfiinţarea misiunii.

Structura reprezentanţei (misiunii) permanente pe lîngă organizaţiile internaţionale diferă de structura misiunii diplomatice permanente.

În primul rînd, nu există o categorie a reprezentanţelor (misiunilor) permanente după rang. Oricare ar fi rangul şefului reprezentanţei (ambasador sau ministru) misiunile au acelaşi statut şi nu există între ele o ordine de precădere din acest punct de vedere.

În al doilea rînd, structura şi mărimea efectivului unei reprezentanţe (misiuni) permanente depinde de importanţa pe care o acordă statul său organizaţiei internaţionale respective.

În ce priveşte structura personalului reprezentanţei (misiunii) permanente, practica arată că sînt două categorii de personal: personal cu caracter diplomatic şi personal cu caracter administra- tiv-tehnic.

Titlurile acordate personalului diplomatic al reprezentanţei (cu excepţia şefilor de repre- zentanţe) nu diferă de titlurile acordate tradiţional agenţilor diplomatici: consilier, secretar, ataşat. Şefilor de reprezentanţe (misiuni) li se acordă titlul de “reprezentant permanent” sau “reprezen- tant permanent adjunct”, indiferent de rangul pe care îl posedă (ambasador sau ministru). În caz de absenţă temporară şeful reprezentanţei este înlocuit de persoana cu cel mai înalt grad după şeful misiunii, căruia i se acordă titlul de “însărcinat cu afaceri” (charge d’affaires ad interim).

Numirea membrilor şi a personalului reprezentanţei (misiunii) permanente este, de regulă, un act intern al statului trimiţător şi nu necesită obţinerea agrementuilui organizaţiei sau statului de sediu.673 Cu alte cuvinte, organizaţia nu are drept de control în numirea unui reprezentant permanent.

Deşi nu are dreptul de a cere agrementul, statul de sediu are totuşi posibilităţi de a obiecta la numirea unui reprezentant pe care nu-l agreează. În cazul când statul trimiţător nu ţine seama de obiecţie, statul de sediu poate să-l expulzeze pe reprezentantul respectiv.

Doar şefii de stat, şefii de guvern şi miniştrii de externe, în conformitate cu practica stabilită, nu au nevoie să facă dovadă împuternicirii de a reprezenta statele. Un reprezentant acreditat pe lângă o organizaţie internaţională sau un trimis la o reuniune a unei organizaţii internaţionale trebuie să prezinte un document (scrisoare de acreditare sau depline puteri) prin care să ateste că este abilitat să-şi reprezinte ţara. Procedura legitimării este necesară şi pentru alţi membri ai reprezentanţei (misiunii) permanente care îndeplinesc funcţii diplomatice. Aceste legitimări se fac prin notificare.

Şeful reprezentanţei (misiunii) permanente trebuie să aibă scrisori de acreditare care sînt adresate organului executiv al organizaţiei internaţionale (Secretarului General sau Directorului General). Scrisorile de acreditare sînt semnate, conform legislaţiei interne al fiecărui stat, de către şeful statului sau guvernului.

Relaţiile unei organizaţii internaţionale sînt stabilite şi menţinute cu statele membre şi se desfăşoară în ţara în care se află sediul ei. De obicei o organizaţie internaţională este reprezentată prin Secretariat, adică prin funcţionarii săi care primesc o împuternicire în acest scop.

Secretariatul unei organizaţii internaţionale, ca organ tehnic, împreună cu organele delibera- tive (Adunarea Generală şi Consiliul) formează mecanismul destinat să transpună în viaţă obiec- tivele organizaţiei.

Aşa cum reprezentanţii permanenţi ai statelor sînt purtătorii de cuvânt ai ţărilor sale, la fel şi funcţionarii sînt purtători de cuvânt ai organizaţiei internaţionale.

Noţiunea funcţionar internaţional desemnează o persoană care are calitatea de agent sau de funcţionar civil internaţional al unei organizaţii internaţionale.674 Alături de noţiunea de funcţionar internaţional există şi noţiunea de agent internaţional, o categorie mai largă şi mai vagă decât prima.

În această noţiune sînt incluşi, în afară de funcţionarii internaţionali propriu-zişi, şi alte categorii de membri ai personalului organizaţiilor internaţionale: membrii forţelor de menţinere a păcii, parlamentarii internaţionali, membrii adunărilor consultative, arbitrii, judecătorii, experţii, me- diatorii, consultanţii, consilierii şi tehnicienii tribunalelor internaţionale.

Agenţii internaţionali beneficiază, în mod diferenţiat, de imunităţi şi privilegii, în funcţie de poziţia pe care o ocupă în ierarhia din cadrul Secretariatului şi de locul unde îşi îndeplinesc misiunea. Unii din ei, spre exemplu funcţionarii internaţionali, beneficiază practic de aceleaşi imunităţi şi privilegii ca diplomaţii tradiţionali.

În ultimii ani în practica O.N.U. a început să se utilizeze încă o noţiune, cea de “membru al personalului” (“staff membres”), care cuprinde categoriile de funcţionari, experţi şi, în general, to- ate persoanele care îndeplinesc funcţii sau servicii în sistemul Naţiunilor Unite. Este necesar de menţionat că în cadrul Secretariatului O.N.U. activează circa 22.000 funcţionari internaţionali, iar în sistemul Naţiunilor Unite, incluzând şi instituţiile specializate ale O.N.U., mai mult de

• de funcţionari internaţionali.

În conformitate cu regulile de recrutare, pe care fiecare organizaţie internaţională le stabileşte prin regulamentele sale, numirea funcţionarului internaţional este efectuată printr- un act de investitură emanând de la organele organizaţiei. Întrarea în funcţie a funcţionarului internaţional are loc pe baza unei proceduri speciale, jurământului internaţional, care se aplică în cadrul organizaţiei internaţionale respective.

Funcţionarii internaţionali sînt de două categorii: funcţionari internaţionali angajaţi în ser- viciu în cadrul organizaţiei internaţionale respective şi funcţionar onorific, care nu este angajat în serviciu, însă se bucură de aceleaşi privilegii şi imunităţi.675

Categoria funcţionarilor internaţionali diferă de aceia a reprezentanţilor permanenţi sau reprezentanţilor temporari ai statelor membre. Activitatea funcţionarului internaţional este plasată în afara ordinii publice a unui stat oarecare şi este exercitată în contextul ordinii publice internaţionale, de unde rezultă, că ei nu sunt agenţi naţionali (funcţionari publici naţionali) ci agenţi internaţionali, servind direct scopurile organizaţiei internaţionale respective.

Funcţionarii internaţionali sînt persoane care n-au nici o legătură cu unul din statele membre ale organizaţiei internaţionale, ei aparţinând categoriei de persoane care sînt independente faţă de aceste state, inclusiv faţă de statele ai căror cetăţeni sânt. Principiul independenţei funcţionarului internaţional faţă de state este afirmat de către toate organizaţiile internaţionale.

În practica actuală a organizaţiilor internaţionale statutul funcţionarului internaţional este stabilit în mod unilateral de către organizaţie prin regulamentele personalului şi nu poate fi ne- gociat de persoana care urmează a fi funcţionar internaţional.

Personalul organizaţiilor internaţionale, de regulă, este împărţit în trei categorii:

1. secretarii (directorii) generali şi funcţionarii principali ai secretariatelor (personal politic);
2. funcţionarii profesionali (personal de carieră, recrutaţi internaţional, sau aşa zisa categorie P);
3. funcţionarii tehnici (personal de serviciu general, recrutaţi local, sau aşa zisa categorie G).

Experţii organizaţiilor internaţionale sînt persoane de o anumită competenţă din punct de vedere tehnic, chemate în mod temporar de o organizaţie pentru a lucra în numele şi pe contul ei pe teritoriul statelor care au nevoie de asistenţa lor.

Din punctul de vedere al privilegiilor şi imunităţilor de care ei beneficiază, funcţionarii internaţionali sunt împărţiţi în trei categorii:

1. personalul care beneficiază de privilegii şi imunităţi diplomatice (funcţionari cu privilegii şi imunităţi similare cu ale şefilor misiunilor diplomatice şi funcţionari cu privilegii şi imunităţi similare cu ale agenţilor care nu sunt şefi de misiuni diplomatice);
2. personalul care beneficiază de privilegii şi imunităţi limitate la exerciţiul funcţiilor lor (simi- lare cu privilegiile şi imunităţile personalului administrativ şi tehnic al misiunilor diplomatice);
3. experţii.

Privilegiile şi imunităţile funcţionarilor internaţionali sînt reglementate de tratate internaţionale. Un rol important în acest sens îl joacă Convenţia cu privire la privilegiile şi imunităţile Organizaţiei Naţiunilor Unite din 13 februarie 1946676 şi Convenţia cu privire la pri- vilegiile şi imunităţile instituţiilor specializate din 21 noiembrie 1947.

Convenţia cu privire la privilegiile şi imunităţile O.N.U. prevede, că funcţionarii O.N.U.:

1. se vor bucura de imunitatea de jurisdicţie pentru toate actele îndeplinite de către ei în calitatea lor oficială (inclusiv pentru cele spuse sau scrise);
2. vor fi scutiţi de orice impozite asupra salariilor şi plăţilor făcute de N.U.;
3. vor fi scutiţi de orice obligaţie relativă la serviciul naţional;
4. nu vor fi supuşi, nici ei şi nici soţii/soţiile şi membrii familiei lor aflaţi în întreţinerea lor, dispoziţiilor limitând imigrarea şi formalităţilor de înregistrare a străinilor;
5. se vor bucura, în ce priveşte facilităţile de schimb, de aceleaşi privilegii ca şi funcţionarii de rang comparabil aparţinând misiunilor diplomatice acreditate pe lângă guvernul respectiv;
6. se vor bucura, ei, precum şi soţii/soţiile şi membrii familiei lor aflaţi în întreţinerea lor, de aceleaşi facilităţi de repatriere ca şi trimişii diplomatici în perioada de criză internaţională;
7. se vor bucura de dreptul de a importa cu scutire de vamă mobilierul şi efectele lor perso- nale cu ocazia preluării primului post în ţara respectivă.

Convenţia cu privire la privilegiile şi imunităţile instituţiilor specializate prevede ca funcţiona- rii instituţiilor specializate se bucură de aceleaşi privilegii şi imunităţi ca şi funcţionarii O.N.U.