Conferinţele (congresele) internaţionale constituie forma tradiţională a diplomaţiei multi- laterale şi constau în reuniuni sau întîlniri a delegaţiilor din diferite state, care au fost convocate în scopul examinării şi soluţionării unor probleme de interes comun.677 Pe parcursul ultimelor secole au avut loc multe conferinţe şi congrese internaţionale la care au fost soluţionate şi aplanate situaţiile de criză şi conflict, existente la acea perioadă.
Termenii de congres internaţional şi conferinţă internaţională au fost pe timpuri folosiţi şi ca termeni distincţi şi ca termeni echivalenţi, însă pe parcursul istoriei aceşti termeni se utilizează ca fiind identici. Ar fi cazul, totuşi, să menţionam că iniţial termenul congres se folosea în scopul clasificării reuniunilor de reprezentanţi plenipotenţiari ai statelor, menite să încheie tratate de pace şi să reîmpartă teritoriile. Aşa au fost congresul de la Viena din 1814-1815, după terminarea războaielor napoleoniane, congresul de la Paris (1856) după terminarea războiului din Crimeea, congresul de la Berlin (1878) după terminarea războiului ruso-turc. Uneori, însă, aceste reuniuni se numeau conferinţe ca, spre exemplu, conferinţa de la Londra din 1830-1833 după proclamarea independenţei de către Belgia, conferinţa de la Londra din 1912-1913 după războaiele balcanice, conferinţele de pace de la Paris din 1919 şi 1946-1947.
După congresul de la Viena din 1814-1815 tehnica diplomaţiei multilaterale a deve- nit o procedură curentă. Experienţa dobîndită de state în cadrul congreselor şi conferinţelor internaţionale a constituit un model folosit mai tîrziu la stabilirea structurii şi funcţionării organizaţiilor internaţionale.
Diplomaţia contemporană multilaterală se realizează tot mai mult prin intermediul organi- zaţiilor internaţionale şi prin intermediul întîlnirilor la nivel înalt (şefilor de stat şi şefilor de guvern). Ca rezultat, instituţia conferinţei internaţionale a suferit schimbări în structură şi pro- cedee: convocarea conferinţelor este simplificată din cauza periodicităţii; alcătuirea delegaţiilor se bazează pe principiile democratice şi reprezentative; pregătirea conferinţei este efectuată prin comisii; alegerea organelor de lucru a conferinţei şi modul de votare a actelor finale sînt esenţial modificate, etc.
Elementul principal care distinge conferinţa internaţională de o simplă întrunire a oamenilor politici de diferit nivel îl constituie faptul că la conferinţă (congres) participă delegaţi ai statelor sau a organizaţiilor internaţionale, care au calitatea de reprezentanţi temporari. Conferinţa, spre deosebire de simplele reuniuni, urmăreşte scopul realizării unui acord, negocierii unui tratat, sau ajungerii prin negocieri la un acord.678
Nefiind subiect de drept internaţional conferinţa internaţională nu are o personalitate juri- dică internaţională şi este doar o entitate temporară comună statelor care o compun. În acest context este necesar de menţionat că Convenţia de la Viena din 1975 atribuie conferinţei interna- ţionale aşa competenţe, drepturi, obligaţii juridice, etc., ce îi dă calităţile de quazi subiect de drept internaţional temporar.
Conferinţele internaţionale pot fi clasificate după diverse criterii679 în funcţie de scopul, obiec- tivele, sfera persoanelor participante, rangul persoanelor participante, scopul operativ, forma de organizare şi desfăşurare etc.
În funcţie de scopul lor, conferinţele internaţionale pot fi politice, care urmăresc scopuri cu caracter general: instaurarea păcii în plan global sau regional în rezultatul unui conflict ce a fost deja depăşit, crearea unei alianţe politico-militare sau politico-economice, formarea unei organizaţii internaţionale mondiale sau regionale etc., şi tehnice, specializate în anumite domenii de activitate: colaborarea în domeniul combaterii crimei organizate, colaborarea în domeniul ecologic, colaborarea în domeniul explorării cosmosului în scopuri paşnice etc.
În funcţie de obiectivele lor, conferinţele internaţionale pot fi deliberative (fac recomandări neobligatorii guvernelor sau iau decizii care să ofere îndrumări sau instrucţiuni secretariatului unei organizaţii internaţionale), legislative (negociază şi adoptă textul unui tratat internaţional) şi informaţionale (să ofere cadrul pentru un schimb internaţional de informaţii).
În funcţie de forma de organizare şi desfăşurare, conferinţele internaţionale pot fi bilaterale sau multilaterale, avînd o singură temă sau mai multe teme, purtînd calificativul de conferinţă specială (ad-hoc) sau obişnuită, etc.
În funcţie de rangul participanţilor, conferinţele internaţionale pot fi la cel mai înalt nivel (şefii de state), la nivel înalt (şefii de guverne şi miniştrii de externe), la nivel mediu (funcţionari din M.A.E., experţi, etc.).
În funcţie de sfera persoanelor participante, conferinţele internaţionale pot fi generale, la care participă maximum de state sau restrînse, la care participă doar un grup determinat de state (spre exemplu, Grupul celor 7).
În funcţie de scopul operativ, conferinţele internaţionale pot fi diplomatice sau de plenipotenţiari, care iau decizii avînd relevanţă internaţională şi imperative pentru statele participante şi prelimi- nare sau de experţi, care nu iau decizii, ci doar formulează şi alcătuiesc proiectul unui tratat sau unui act oficial internaţional.
Practica şi procedura conferinţelor se referă la regulile de comun acord acceptate de către participanţii la conferinţă. Regulile de procedură cu privire la organizarea şi desfăşurarea conferinţelor internaţionale au un caracter supletiv, de model ce este adesea urmat, şi nu sînt uni- ficate sau codificate în un document aparte, necătînd la faptul că există anumite practici repe- tate şi generale, care au aplicare faţă de toate tipurile şi categoriile de conferinţe internaţionale.
În doctrina de drept diplomatic se expune părerea că regulile şi procedurile de organizare a conferinţelor necesită sănu contrazică normele de drept internaţional. “Oricum, această procedură
- preluată sau elaborată - trebuie să fie în concordanţă cu normele fundamentale ale dreptului internaţional. Notăm, că aceste reguli tind să dobîndească un caracter de generalitate, alcătuind acea parte de sine stătătoare a dreptului internaţional numită proceduri internaţionale”.680
Ţinem să accentuăm aici, că noţiunea de procedură internaţională este mai largă decît noţiunea de reguli şi proceduri privind organizarea conferinţelor internaţionale şi cuprinde totalitatea de reguli, procedee şi modele organizaţionale şi structurale din diverse domenii ale activităţii diplomatice, inclusiv şi în ceia ce priveşte diplomaţia ad-hoc şi diplomaţia prin conferinţe internaţionale.
Prima cerinţă a oricărei conferinţe internaţionale este un set de reguli scrise care să îndrume şi să determine activităţile participanţilor şi la care preşedintele conferinţei se poate referi în caz de dubii sau dezacorduri. Acestea pot fi ori reguli permanente care sînt acceptate ca procedură standard de către sesiunile ulterioare, ori reguli care necesită să fie puse la vot şi aprobate de către însăşi conferinţa respectivă.681
Regulile de procedură de obicei stabilesc data şi locul conferinţei, agenda, componenţa delegaţiilor, acreditările, limbile oficiale şi de lucru, drepturile participanţilor, modalităţile de discuţii, de a înainta propuneri şi luare a deciziilor, modalităţile de votare, chestiunile de protocol şi precădere, formele şi procedura de conducere a conferinţelor.
Data şi locul petrecerii conferinţei de obicei se negociază din timp şi se include în agenda conferinţei, care listează problemele ce vor fi discutate la conferinţă.682 Agenda provizorie sau agenda-proiect include subiectele şi chestiunile care urmează să fie luate în discuţie şi ordinea în care vor fi luate în consideraţie fiecare. Agenda-proiect, de regulă, este pusa în circulaţie cu mult timp înaintea conferinţei pentru a da posibilitate participanţilor să ia cunoştinţă cu aspectele problematicii discutate.
Componenţa delegaţiilor este stabilită prin negocieri preliminare şi, de obicei, se determină numărul maximum al reprezentanţilor plenipotenţiari, reprezentanţilor supleanţi, experţilor, consilierilor etc. O.N.U. limitează doar numărul reprezentanţilor (maximum cinci) şi numărul reprezentanţilor supleanţi (maximum cinci), dînd posibilitate participanţilor de a determina sin- guri numărul necesar de experţi, consilieri etc.
Procedura de acreditare este legată de statutul juridic al reprezentanţilor şi necesită prezenta- rea de către ei a deplinelor puteri, care îi identifică şi îi autorizează să acţioneze în numele statului său. Acreditările trebuie să fie emise de autorităţile corespunzătoare ale fiecărui stat şi sînt supuse, de regulă, unei verificări de către un comitet de acreditare a conferinţei care raportează şedinţei plenare rezultatele acreditării.
Regulile de procedură stabilesc limbile oficiale şi limbile de lucru ale conferinţei. Limbile oficiale sunt limbile în care se poartă discuţiile şi se publică textele şi rezoluţiile conferinţei. Lim- bile de lucru sunt limbile în care se poartă discuţiile atât la şedinţele plenare cît şi la şedinţele în comisii şi comitete şi din (în) care se asigură traducerea.
Drepturile participanţilor la conferinţă de obicei sînt specificate în regulile de procedură şi constau în:
- dreptul de a vorbi (a lua cuvântul) o dată la şedinţa în plen în legătură cu fiecare chestiune pusă în discuţie;
- dreptul de a iniţia o moţiune procedurală (se are în vedere felul cum este condusă şedinţa). Moţiunea procedurală se pune imediat la vot de către preşedintele şedinţei;
- dreptul la replică;
- dreptul de a face un punct de ordine (se are în vedere dreptul de a obiecta la remarcile unui participant considerate de ne tolerat sau ofensatoare).
Modalităţile de a înainta propuneri şi procedura luărilor de decizii sînt specificate în regulile de procedură şi, de obicei, constau în aceia că deciziile sînt luate în baza unor propuneri în scris, supuse discuţiei de către participanţi, care sînt formulate mai apoi ca rezoluţie-proiect. Propune- rile sub formă de amendament la rezoluţiile-proiect sînt înaintate înainte de procedura votării.
Votarea, de regulă, se face pe baza unei majorităţi simple sau calificate a reprezentanţilor statelor cu drept de vot. Regulile de procedură pot specifica modalităţile de votare în baza cărora se efectuează procedura propriu-zisă. Unele chestiuni pot fi votate cu o majoritate simplă din numărul de reprezentanţi prezenţi (spre exemplu, chestiunile de procedură), altele - cu o majori- tate simplă din numărul total de membri ai conferinţei, sau cu o majoritate calificată, de două treimi, din numărul prezent sau total al membrilor conferinţei (spre exemplu, rezoluţii pe marginea pro- blemelor discutate şi textul final al tratatului internaţional).
În unele cazuri apare problema votării proporţionale, când o ţară-membru are un număr de voturi (în mod normal un vot), iar altă ţară-membru dispune de alt număr de voturi (mai multe voturi), în funcţie şi în dependenţă de aportul şi interesul financiar şi practic al acestei ţări în problema pusă în discuţie (spre exemplu, S.U.A. are la Fondul Monetar Internaţional mai multe voturi decât alte ţări-membre).
Regulile de procedură prevăd şi chestiunile legate de quorum, specificând numărul nece- sar (minimum) de membri care trebuie să fie prezenţi pentru a începe lucrările conferinţei şi numărul minimum necesar pentru a efectua procedura de votare.
Chestiunile de protocol şi ceremonial la congresele şi conferinţele internaţionale erau precăutate în trecutul nu atât de îndepărtat cu foarte mare precauţie şi atenţie. Chestiunile de precădere, de exercitare a alternatului, modalităţile scrise şi orale de negociere (pro-memoria şi viva voce), modelele scrisorilor de acreditare şi de puteri depline, problemele legate de titluri, ranguri şi adresări etc.
În prezent chestiunile de protocol şi ceremonial sau simplificat datorită faptului că proce- dura protocolară este mai mult sau mai puţin cunoscută şi acceptată de majoritatea statelor. La conferinţele bilaterale de obicei este respectat protocolul diplomatic tradiţional. La conferinţele multilaterale precăderea se bazează, de regulă, pe ordinea alfabetică a numelui ţării (în limba engleză, franceză, sau în limba ţării de reşedinţă a conferinţei internaţionale).
Formele şi procedura de conducere a conferinţelor internaţionale este la fel o chestiune ce se specifică în regulile de procedură. De obicei se indică organele ad-hoc alese ale conferinţei, care sînt preşedintele şi secretariatul.
Atribuţiile preşedintelui683 sînt de două categorii, procedurale şi de conţinut:
- Atribuţii procedurale:
- deschiderea, încheierea şi amînarea şedinţelor;
- acordarea cuvîntului reprezentanţilor;
- limitarea discursurilor, atunci cînd e cazul sau dacă aşa cer regulile;
- să explice regulamentul, punctele de ordine şi punctele de procedură;
- să le clarifice pe acestea atunci cînd e nevoie; f) să ceară ca remarcile irelevante să se înceteze;
- g) să se asigure că subiectele de discuţie ale adunărilor sînt urmărite.
- Atribuţii de conţinut:
- să îndeplinească atribuţii ad-hoc pe care adunarea le lasă la libera decizie a preşedintelui adunării (spre exemplu numirea ţărilor membre în noile comitete);
- să activeze ca mediator şi să înlesnească luarea unei decizii de către conferinţă. Această asistenţă poate îmbrăca următoarele forme:
- să acorde timp pentru discuţii neoficiale;
- să promoveze consultări neoficiale la care el să nu participe;
- să promoveze consultări neoficiale la care el să participe;
- să discute în mod individual cu reprezentanţii pentru a vedea dacă exista suficiente puncte de vedere comune pentru depăşirea unui impas.684
Secretariatul conferinţei conform regulilor de procedură se ocupă de pregătirea conferinţei şi de cadrul ei administrativ.
Îndată ce data şi locul conferinţei au fost stabilite, secretariatul se ocupă de invitaţii, de pri- mirea reprezentanţilor, de protocol, de acreditare, de ţinerea legăturilor cu autorităţile locale, de pregătirea şi distribuirea agendei, de pregătirea şi distribuirea proiectului regulilor de procedură, de pregătirea şi distribuirea proiectelor şi materialelor conferinţei, de amenajarea sălii de şedinţe a conferinţei etc.
În timpul desfăşurării conferinţei secretariatul este responsabil de administrarea integrală a acesteia, de asigurarea traducerilor şi publicaţiilor respective etc.
Conferinţa se încheie, în caz de succes, cu adoptarea unor hotărâri în problemele care au constituit obiectul dezbaterilor, iar aceasta se concretizează în documentele ce se aproba de către participanţi. Documentele conferinţei se pot prezenta sub formă de tratate, declaraţii, protocoale, rezoluţii, recomandări, moţiuni etc.685