Cadrul constituţional al problemei se regăseşte în capitolul VIII din Constituţia Republicii Moldova, intitulat „Administraţia publică“. Art. 107 din acest capitol este consacrat administraţiei publice centrale de specialitate, iar art. 109 determină principiile de bază ale administraţiei publice locale.
Această divizare a administraţiei publice, în centrală şi locală, a fost interpretată în doctrina administrativă în sensul că legiuitorul constituant a dorit să delimiteze, în cadrul administraţiei publice, două sfere de regimuri diferite.
Constituţia Republicii Moldova prevede că administrarea publică în unităţile administrativ–teritoriale se întemeiază pe următoarele principii:
1) autonomiei locale;
2) descentralizării serviciilor publice;
3) eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale;
4) consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit[1].
- Principiul autonomiei locale este principiul fundamental care guvernează administraţia publică locală şi activitatea autorităţilor acesteia, care constă în „dreptul unităţilor administrativ–teritoriale de a‑şi satisface interesele proprii fără amestecul autorităţilor centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care implică autonomia“[2].
Conţinutul acestui principiu, ca şi caracteristicile sale, rezultă din cadrul legislativ din domeniu.
Potrivit Legii privind descentralizarea administrativă, „autonomia locală este dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor publice locale de a reglementa şi gestiona, în condiţiile legii, sub propria lor responsabilitate şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă din treburile publice“[3].
Detalizînd această prevedere legală, Legea privind administraţia publică locală stipulează că „Autorităţile administraţiei publice locale beneficiază de autonomie decizională[4], organizaţională[5], gestionară şi financiară[6], au dreptul la iniţiativă în tot ceea ce priveşte administrarea treburilor publice locale, exercitîndu‑şi, în condiţiile legii, autoritatea în limitele teritoriului administrat“[7].
Principiul autonomiei locale, în practică, cunoaşte două forme: autonomia funcţională (tehnică) şi autonomia teritorială.
Autonomia funcţională constă în recunoaşterea posibilităţii pentru unele servicii publice de a beneficia de autonomie în domeniul lor de activitate, iar autonomia teritorială este cea prin care se recunoaşte dreptul unităţilor administrative, în condiţiile legii, de a se autoadministra.
Din această perspectivă, autonomia locală presupune existenţa unor condiţii şi îndeplinirea unor exigenţe, cum ar fi:
— prezenţa unei colectivităţi care să aibă interese şi cerinţe specifice faţă de interesele colectivităţii naţionale;
— existenţa unor mijloace materiale şi financiare puse la dispoziţia colectivităţii locale, sînt gestionate sub responsabilitatea acestei colectivităţi;
— autorităţile care conduc colectivitatea locală trebuie să fie alese dintre cetăţenii care o compun, stabilirea unor atribuţii distincte pentru autorităţile alese, potrivit cărora acestea pot să decidă liber soluţionarea problemelor locale şi, în sfîrşit,
— existenţa „tutelei administrative“.
Conţinutul principiului autonomiei locale se regăseşte atît în activitatea administraţiei publice locale, cît şi în raporturile dintre autorităţile comunale, orăşeneşti, municipale şi raionale, precum şi în relaţiile dintre acestea şi autorităţile administraţiei publice deconcentrate.
Comunele, oraşele, municipiile şi raioanele, potrivit legii, sînt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină, au un patrimoniu, un buget propriu şi hotărăsc în tot ceea ce priveşte administrarea intereselor locale, exercitînd, în condiţiile legii, autoritatea în limitele administrativ–teritoriale stabilite.
În concluzie, autonomia locală este un principiu constituţional proclamat de Constituţia Republicii Moldova, care conferă dreptul colectivităţilor locale de a‑şi rezolva singure problemele locale, în cadrul legii şi al statului unitar.
- Principiul descentralizării serviciilor publice. Descentralizarea serviciilor publice constă, în fapt, în recunoaşterea unei anumite autonomii şi acordarea personalităţii juridice unor instituţii sau servicii publice organizate la nivelul unităţilor administrativ–teritoriale.
În acelaşi timp, legiuitorul constituant, menţionînd principiul descentralizării serviciilor publice ca principiu fundamental al administraţiei publice locale, a avut în vedere şi descentralizarea teritorială, realizată prin recunoaşterea unei anumite autonomii colectivităţilor locale, deci unităţii administrativ–teritoriale, comuna, oraşul (municipiul), raionul, care, pe baza autonomiei locale şi în conformitate cu dispoziţiile legale, se administrează prin ele însele, aşa cum se precizează în legislaţie, prin „autorităţi ale descentralizării teritoriale“[8].
Principiul descentralizării serviciilor publice concură, pe de o parte, la crearea de servicii publice deconcentrate şi mărimea competenţelor acestora, iar, pe de altă parte, la înfiinţarea de servicii publice descentralizate în unităţile administrativ–teritoriale şi, respectiv, a unor instituţii şi servicii publice de interes local organizate sub autoritatea consiliilor locale şi raionale.
- Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale îşi are sediul materiei şi îşi găseşte, în mod distinct, recunoaşterea în norma constituţională (art. 112), care prevede că autorităţile administraţiei publice, prin care este exercitată autonomia locală în sate şi în oraşe, sînt consiliile locale alese şi primarii aleşi.
Principiul eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale este unica formă de realizare a prevederilor normei constituţionale (art. 2 din Constituţia RM), care stipulează că „Suveranitatea naţională aparţine poporului Republicii Moldova, care o exercită în mod direct şi prin organele sale reprezentative în formele stabilite de Constituţie“.
Un ultim aspect pe care îl considerăm necesar a fi subliniat, ca o consecinţă a principiului eligibilităţii, se referă la faptul că autorităţile locale, odată alese, în condiţiile stabilite de lege, devin autorităţi locale reprezentative, recunoscute implicit şi de către stat, ceea ce face ca actele şi acţiunile lor să poată produce efecte juridice încadrate în ordinea juridică a statului, desigur, în măsura în care acestea se încadrează constant în respectarea cadrului legal.
- Principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Instituţia referendumului local. Consacrat expres numai prin dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Legea privind administraţia publică locală, principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit este integrat şi subordonat principiului constituţional al autonomiei locale[9].
Înscrierea acestui principiu la baza organizării şi funcţionării administraţiei publice locale derivă din însuşi spiritul principiului constituţional al autonomiei locale, în procesul de transformare şi reaşezare a instituţiilor administraţiei publice locale pe fundamentul acestui principiu modern, principiu care deteremină un nou sistem de raporturi în planul administraţiei publice locale, cetăţean, colectivitate locală.
Statuarea acestui principiu al consultării cetăţenilor în probleme de interes deosebit este şi o exigenţă impusă de necesitatea asigurării unui echilibru între prerogativele autorităţilor publice locale şi puterea de supraveghere a colectivităţilor locale care le‑au ales, şi care le‑a conferit misiunea de exercitare a unui mandat local. Din acest punct de vedere, în raport de procesul de multiplicare şi de diversificare a instrumentelor legale puse la dispoziţia autorităţilor locale, concomitent implicării acestora în variate domenii de activitate, principiul consultării semnifică şi controlul societăţii civile asupra autorităţilor locale eligibile, mai cu seamă prin participarea efectivă a cetăţenilor în procesul luării deciziilor în privinţa acelor probleme ce au impact deosebit asupra vieţii colectivităţilor locale.
Conform dispoziţiilor art. 8 alin. (1) şi (2) din Legea privind administraţia publică locală, în probleme de interes local, care preocupă o parte din populaţia unităţii administrativ–teritoriale pot fi organizate, cu această parte, diverse forme de consultări, audieri publice şi convorbiri, în condiţiile legii. Iar în probleme de importanţă deosebită pentru unitatea administrativ–teritorială populaţia poate fi consultată prin referendum local, organizat în condiţiile Codului electoral. Cu alte cuvinte, legea organică instituţionalizează referendumul ca formă principală de consultare a colectivităţilor locale, fără a se rezuma însă doar la aceasta. Nu sînt excluse, aşadar, nici alte forme de participare a cetăţenilor la treburile publice, care, deşi şi cele neprevăzute, în mod expres, se subsumează şi ele alături de referendumul local, modalităţilor de manifestare concretă a principiului legal al consultării.
[1] Constituţia RM, art. 109 alin. (1).
[2] Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Op. cit., 2007, p. 196.
[3] Legea Republicii Moldova nr. 435 din 28.12.2006 privind descentralizarea administrativă, art. 1. În: Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr. 29‑31 din 02.03.2007, art. Nr. 91.
[4] Autonomie decizională — dreptul autorităţilor publice locale de a adopta liber decizii, în condiţiile legii, fără intervenţii din partea altor autorităţi publice, în scopul realizării intereselor sale.
[5] Autonomie organizaţională — dreptul autorităţilor publice locale de a aproba, în condiţiile legii, statutul, structurile administrative interne, modalităţile de funcţionare a acestora, statele şi organigrama lor, prcum şi de a institui persoane juridice de drept public de interes local.
[6] Autonomie financiară şi bugetară — dreptul autorităţilor publice locale de a dispune de resurse financiare proprii suficiente şi de a le utiliza liber, în condiţiile legii, prin adoptarea propriilor bugete locale.
[7] Legea privind administraţia publică locală nr. 436 din 28.12.2006.
[8] Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Bucureşti: Lumina Lex, 2007, p. 203.
[9] În acest sens, reprezentantul doctrinei române, Vida Ioan, reliefează că „principiul autonomiei absoarbe şi principiul consultării cetăţenilor în probleme de interes local, ştiut fiind că organizarea unui referendum sau a altor forme de consultare populară intră în conţinutul acestui principiu“. Vida I. Puterea executivă şi administraţia publică. Op. cit., p. 196.