Drept

Controlul judecătoresc al legalităţii actelor administrative, presupune apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor, împotriva abuzurilor administraţiei publice, în condiţiile legii contenciosului administrativ.

Acest control se înfăptuieşte de către instanţele de judecată în condiţiile legii privind organizarea judecătorească^[1]. Într-u elucidarea subiectului privind realizarea controlului judecătoresc se impune conceptul competenţei, în baza căruia se realizează respectivul control.

Pornind de la scopul primordial al instituţiei contenciosului administrativ care este prestabilit de legiuitor şi care presupune contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice, apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice, asigurarea ordinii de drept.

Şi reieşind din dreptul subiectiv al subiectului afectat, care la fel a fost predeterminat de legiuitorul şi care a fost formulat astfel - orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

În lumina subiectului cercetat devine extrem de importantă analiza competenţei în materie de contencios administrativ, pentru a determina aptitudinea instanţelor de a judeca pricinile ce decurg din raporturile publico - private, întrucât nerespectarea regulilor de competenţă la judecarea pricinii în toate cazurile constituie temei pentru casarea hotărîrii cu trimiterea pricinii la rejudecare instanţei competente.

Potrivit dicţionarului explicativ al limbii române, competenţa presupune capacitate a cuiva de a se pronunţa asupra unui lucru, pe temeiul unei cunoaşteri adânci a problemei în discuţie; capacitate a unei autorităţi, a unui funcţionar etc. de a exercita anumite atribuţii.

În general competenţa jurisdicţională este definită drept o instituţie procesuală prin intermediul căreia se delimitează atribuţiile instanţelor judecătoreşti.

Autorul Ion Deleanu, defineşte competenţa prin prisma a două concepte: subiectiv şi obiectiv, astfel prin competenţa în sens obiectiv este privit - spaţiul activităţii funcţionale a unui organ de stat, iar din punct de vedere subiectiv - aptitudinea sau puterea de care dispune organul în îndeplinirea misiunii pentru care este destinat^[2].

Sursa doctrinară sus citată menţionează că competenţa jurisdicţională poate fi divizată în: competenţă materială - determină atribuţiile comune instanţelor ce fac parte din sistemul judecătoresc şi competenţă teritorială - delimitează pe orizontală prerogativele între instanţele de acelaşi grad .

Astfel, dacă analizăm competenţa materială, menţionăm că potrivit art. 115 din Constituţia RM - Justiţia se înfăptuieşte prin Curtea Supremă de Justiţie, prin curţile de apel şi prin judecătorii. Racordând aceste prevederi la art. 6 din Legea contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10.02.2000, competenţă de judecare a acţiunilor în contenciosul administrativ au: judecătoriile, curţile de apel, Curtea Supremă de Justiţie, totodată legea stabileşte că pentru judecarea acţiunilor în contenciosul administrativ, la curţile de apel şi la Curtea Supremă de Justiţie se instituie colegii specializate.

Privit în aspect comparativ este important să menţionăm că în unele state există un sistem jurisdicţional autonom de înfăptuire a justiţiei administrative în fruntea căruia se afle Curtea Supremă Administrativă.

Observăm că competenţa materială are drept scop delimitarea atribuţiilor instanţelor judecătoreşti pe linie ierarhică între instanţe de grad diferit ori între instanţe de drept comun şi în anumite cazuri instanţe specializate.

Doctrina promovează importanţa delimitării competenţei instanţelor judecătoreşti în totalitatea lor de competenţa altor organe cu activitate jurisdicţională. Unii autori susţin că regulile de competenţă pot fi împărţite în două categorii şi anume: reguli de competenţă generală şi reguli de competenţă jurisdicţională, în contextul în care această delimitare vizează sfera de activitate

a organului de jurisdicţie, după cum delimitarea se face prin referire la organe din acelaşi sistem sau organe diferite .

După cum am menţionat anterior delimitarea competenţei materiale este indispensabilă în contextul în care atrage după sine casarea hotărîrii pe motivul lipsei de competenţă, potrivit art. 386 Cod de Procedură Civilă RM care coroborat cu art. 388, alin.(1), lit. i) prevede că serveşte motiv de casa a hotărîrii în instanţa de apel, examinarea pricinii cu încălcarea competenţei jurisdicţionale.

În cât priveşte competenţa teritorială, Legea contenciosului administrativ, stabileşte în art. 11 „Acţiunile de contencios administrativ se înaintează în judecătoriile sau curţile de apel în a căror rază teritorială îşi are domiciliul reclamantul sau îşi are sediul pârâtul, cu excepţia cazurilor când prin lege este stabilită o altă competenţă."

Potrivit doctrinei unele instanţe judecătoreşti care au competenţă la examinarea litigiilor în materie de contencios administrativ, cum ar fi curţile de apel şi judecătoriile, dispun de o competenţă limitată în plan teritorial de competenţa altor instanţe de grad diferit, astfel necesită concretizare care dintre două sau mai multe instanţe de acelaşi grad este competentă să soluţioneze o anumită cauză.

Un moment distinctiv îl constituie faptul că reclamantul dispune de oportunitatea de a alege intentarea acţiunii: în instanţa de la domiciliul său sau în cea de la locul aflării pârâtului.

Dacă este să analizăm în particular competenţa fiecărei instanţe atunci legiuitorul a prevăzut în textul Legii contenciosului administrativ, competenţa fiecărei instanţe, astfel, potrivit art. 7, în competenţa judecătoriilor intră examinarea litigiilor ce ţin de:

- nesoluţionarea în termenul legal a cererilor şi de verificarea legalităţii actelor administrative emise sau adoptate de autorităţile publice care sunt constituite şi activează pe teritoriul satului, comunei sau oraşului pentru promovarea intereselor şi soluţionarea problemelor colectivităţilor locale, de serviciile publice descentralizate organizate în mod autonom în unitatea administrativ-teritorială respectivă, de funcţionarii publici din cadrul organelor şi serviciilor menţionate şi de persoanele de drept privat de nivelul respectiv, care prestează servicii publice;

• cererile privind constatarea circumstanţelor care justifică suspendarea activităţii consiliului local;
• contestaţiile în materie electorală, cu excepţia celor date prin lege în competenţa altor instanţe judecătoreşti;
• litigiile cu privire la refuzul organelor notariale de a îndeplini anumite acte notariale, precum şi verifică legalitatea actelor notariale îndeplinite, cu excepţia cazurilor când între persoanele interesate apare un litigiu de drept privat ce decurge din actul notarial contestat, situaţie în care cauza se examinează în ordinea acţiunii civile.

În cât priveşte competenţa Curţilor de Apel, art.8 din Legea contenciosului administrativ stabileşte - Curţile de apel examinează în primă instanţă:

• litigiile ce ţin de nesoluţionarea în termenul legal a cererilor şi de verificarea legalităţii actelor administrative emise sau adoptate de autorităţile publice care sunt constituite şi activează pe teritoriul raionului, municipiului, unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special pentru promovarea intereselor şi soluţionarea problemelor populaţiei unităţii administrativ- teritoriale, de serviciile publice descentralizate organizate în mod autonom în unitatea administrativ-teritorială respectivă, de serviciile publice desconcentrate, de funcţionarii publici din cadrul organelor şi serviciilor menţionate, precum şi de persoanele de drept privat de nivelul respectiv asimilate autorităţilor publice, care prestează servicii publice;
• cererile privind constatarea circumstanţelor care justifică suspendarea activităţii consiliului raional;
• litigiile ce ţin de nesoluţionarea în termenul legal a cererilor şi de verificarea legalităţii actelor administrative emise sau adoptate de autorităţile de specialitate ale administraţiei publice centrale, de autorităţile publice autonome constituite de către autorităţile publice centrale şi de funcţionarii publici din cadrul acestor organe;
• verifică legalitatea hotărîrilor Comisiei Electorale Centrale cu privire la încălcarea legislaţiei electorale.

Ca instanţe de recurs, curţile de apel judecă:

• recursurile declarate împotriva hotărîrilor pronunţate de judecătorii.

La capitolul competenţei Curţii Supreme de Justiţie, art.10 din Legea contenciosului administrativ prevede:

Curtea Supremă de Justiţie, în primă instanţă:

• exercită controlul asupra legalităţii actelor administrative cu caracter individual adoptate şi/sau emise de Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern, prin care sunt lezate drepturile şi interesele legitime ale persoanelor fizice şi juridice, în afara actelor exceptate de la controlul judecătoresc;
• verifică legalitatea hotărîrilor Consiliului Superior al Magistraturii în cazurile prevăzute de lege.

Ca instanţă de recurs, Curtea Supremă de Justiţie judecă:

• recursurile declarate împotriva hotărîrilor pronunţate în primă instanţă de curţile de apel, precum şi alte recursuri date prin lege în competenţa sa.

Totodată prin lege, Curţii Supreme de Justiţie i se pot atribui spre judecare în primă instanţă şi alte categorii de cauze.

Tema 4. Subiecţii cu drept de sesizare în contenciosul administrativ

Contenciosul administrativ ca de altfel oricare altă instituţie a dreptului presupune un raport juridic, iar orice raport juridic implică întotdeauna cel puţin doi subiecţi: unul activ (reclamant) şi altul pasiv (pârât).

Potrivit doctrinei teoriei generale a dreptului, subiectul activ are întotdeauna facultatea de a pretinde ceva, la rândul său subiectul pasiv este acela care poartă obligaţia corespunzătoare pretenţiei^[3].

Astfel, analizând mecanismul realizării raportului de contencios, putem menţiona prevederea constituţională, consfinţită în art. 53, alin. (1) „Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei", pe de o parte (în calitate de subiect activ) şi în alin. (2) „Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile săvârşite în procesele penale de către organele de anchetă şi instanţele judecătoreşti' pe de altă parte (în calitate de subiect pasiv).

În acelaşi context, Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000^[4], în art. 5 stabileşte expres categoriile de subiecţi cu drept de sesizare, altfel spus subiectul cu statut procesual de reclamant, astfel distingem:

• Persoana, inclusiv funcţionarul public, militarul, persoana cu statut militar, care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri;
• Guvernul, Cancelaria de Stat, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, preşedintele raionului şi primarul;
• Procurorul care, în condiţiile articolului 5, lit. c) din legea cu privire la contenciosul administrativ, atacă actele emise de autorităţile publice;
• Avocatul parlamentar, care, la sesizarea persoanei vătămate într-un drept al său, atacă actele administrative;
• Comisia Naţională de Integritate - în condiţiile Legii cu privire la Comisia Naţională de Integritate;
• Instanţele de drept comun şi cele specializate, în cazul ridicării excepţiei de ilegalitate;
• Alte persoane, în conformitate cu legislaţia în vigoare.

Astfel, analizând prevederile constituţionale şi cele ale legii cu privire la contenciosul administrativ în special sintagma persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică", trebuie să menţionăm că legea acordă dreptul la sesizare nu doar persoanelor vătămate, ci şi unei categorii de subiecţi care nu sunt vătămate într-un drept propriu, recunoscut de lege, dar urmăresc apărarea drepturilor unor terţe persoane, în temeiul acestui drept au calitatea procesuală: Guvernul, oficiul teritorial al Cancelariei de Stat, preşedintele raionului, procurorul, etc.

Doctrina în acest sens susţine că contenciosul administrativ în asemenea situaţii este atât obiectiv cât şi subiectiv, în contextul în care contenciosul subiectiv are drept scop apărarea drepturilor subiective ale persoanei concret determinate, pe când contenciosul obiectiv are drept scop apărarea unui drept obiectiv în sensul asigurării legalităţii şi apărării intereselor generale^[5].

În lumina celor enunţate anterior se cer a fi tratate anumite noţiuni şi concepte, astfel:

Orice persoană - prin care vom înţelege orice persoană fizică (fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, indiferent de faptul că este cetăţean al RM sau cetăţean străin, eventual apatrid) sau juridică (colectivităţile legal constituite de drept privat şi public) care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

În contextul subiecţilor sus menţionaţi, nu este suficientă doar calitatea procesuală ci şi capacitatea procesuală, care se prezumă a fi aptitudinea generală a persoanelor de a dobândi şi a exercita drepturi şi de a-şi asuma obligaţii, astfel, capacităţii procesuale îi este aplicabilă capacitatea civilă constituită din: capacitatea de folosinţă şi capacitatea de exerciţiu, particularitate care vizează atât persoana fizică cât şi cea juridică.

Militarul (persoana cu statut militar) - poate beneficia de dreptul de sesizare cu excepţia actelor de comandament cu caracter militar, inclusiv actele de aplicare a sancţiunilor disciplinare şi de destituire din funcţie (care sunt exceptate de la control judecătoresc prin art. 4, lit. e) a legii contenciosului administrativ).

În contextul organelor de stat menţionăm, potrivit doctrinei nu se vor putea adresa în contencios administrativ funcţionarii, care se numesc, se eliberează sau se destituie din funcţiile publice prin Hotărîre a Parlamentului, Decret al Preşedintelui RM sau prin Hotărîre de Guvern .

Procurorul - poate sesiza instanţele de contencios administrativ în temeiul art.71 Cod de Procedură Civilă , „Acţiunea în apărare a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime poate fi intentată de către procuror numai la cererea scrisă a persoanei interesate dacă aceasta nu se poate adresa în judecată personal din cauză de sănătate, vârstă înaintată, incapabilitate sau din alte motive întemeiate. Acţiunea în apărarea intereselor persoanei incapabile poate fi înaintată de procuror indiferent de existenţa cererii persoanei interesate sau a reprezentantului ei legal. În cazurile prevăzute de lege, procurorul este în drept să se adreseze în judecată în apărarea drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime ale unui număr nelimitat de persoane" Art. 19 din Legea cu privire la Procuratură nr. 294-XVI din 25.12.2008^[6] prevede Dacă în exercitarea atribuţiilor a depistat acte administrative ilegale cu caracter normativ sau individual, emise de un organ sau de o persoană cu funcţie de răspundere, care încalcă drepturile şi libertăţile cetăţeanului, procurorul este în drept să le conteste cu recurs."

Avocatul Parlamentar - poate sesiza instanţa de contencios administrativ în condiţiile Legii cu privire la avocaţii parlamentari nr.1349-XIII din 17.10.1997 Astfel, conform art. 15 ,Avocaţii parlamentari examinează cererile privind deciziile sau acţiunile (inacţiunile) autorităţilor publice centrale şi locale, instituţiilor, organizaţiilor şi întreprinderilor, indiferent de tipul de proprietate, asociaţiilor obşteşti şi persoanelor cu funcţii de răspundere de toate nivelurile care, conform opiniei petiţionarului, au încălcat drepturile şi libertăţile sale constituţionale" şi art. 17 „Cererea adresată avocatului parlamentar se depune până la expirarea unui an din ziua încălcării presupuse a drepturilor şi libertăţilor constituţionale ale petiţionarului sau din ziua când petiţionarul a aflat despre presupusa încălcare"

Comisia Naţională de Integritate - potrivit art. 32 al Legii cu privire la Comisia Naţională de Integritate nr. 180 din 19.12.2011 , Jn vederea exercitării atribuţiilor sale, Comisia formulează cereri de chemare în judecată în modul stabilit de legislaţia de procedură civilă"

Instanţele de drept comun si cele specializate - în cazul ridicării excepţiei de ilegalitate, în contextul în care excepţia de ilegalitate constă în dreptul oricărei părţi a unui litigiu de a invoca, în apărarea sa, ilegalitatea actului pe care se sprijină susţinerile părţii adverse. Potrivit altei opinii excepţia de ilegalitate reprezintă un mijloc de apărare prin care o parte invocă în faţa judecătorului, în timpul procesului, ilegalitatea actului ce îi este opus şi, totodată, un mijloc de control indirect al actelor administrative^[7].

În acest sens, alin. (3) art.13, din Legea contenciosului administrativ, prevede „În cazul în care instanţa constată că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului în fond, ea sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza.". Unii autori consideră nejustificat dreptul părţilor de a solicita invocarea excepţiei de ilegalitate invocând că acestea pot cere oricând controlul legalităţii actului administrativ cu caracter normativ pe cale ordinară^[8].

Alţi subiecţi - potrivit doctrinei, din această categorie fac parte: consilierii consiliilor locale şi a consiliilor raionale, cărora legea le conferă dreptul de a ataca în instanţa de contencios administrativ având drept obiect, de ex. decizia de ridicare a mandatului sau refuzul preşedintelui consiliului de a convoca şedinţa consiliului.

În această categorie se mai includ şi autorităţile tutelare cum sunt:

1. Autoritatea centrală pentru protecţia copilului;
2. Organele executive ale autorităţilor administraţiei publice locale din UAT de nivelul II;
3. Autorităţile deliberative din UAT de nivelul I.

Ca şi oricare raport juridic, raportul de contencios administrativ implică pe lângă subiectul cu statul de reclamant şi pârâtul, calitate ce urmează a fi conturată reieşind din prevederile Constituţionale, art.53 prevede în sintagmele „ ... vătămată într-un drept al său de o autoritate publică... ", respectiv calitatea de pârât o are autoritatea publică care a vătămat o persoană într-un drept al său subiectiv.

Legiuitorul defineşte expres în textul Legii contenciosului administrativ, în art. 2, conceptul de autoritate publică, astfel menţionând: autoritate publică - orice structură organizatorică sau organ, instituite prin lege sau printr-un act administrativ normativ, care acţionează în regim de putere publică în scopul realizării unui interes public .

Racordarea prevederilor art.2 din legea sus menţionată cu prevederile Titlului III din Constituţie „Autorităţile Publice", ne permită să identificăm expres următoarele categorii de autorităţi: Parlamentul, Preşedinţia, Guvernul, administraţia publică, autoritatea judecătorească, Consiliul Superior al Magistraturii, Procuratura.

Asimilând totodată autorităţilor publice şi persoanele de drept privat care exercită atribuţii de putere publică sau utilizează domeniul public, fiind împuternicite prin lege să presteze un serviciu de interes public, inclusiv persoanele care prestează servicii notariale. Doctrina atribuie acestei categorii atât persoanele fizice cât şi juridice, întreprinderile de stat şi municipale, societăţile comerciale şi alte întreprinderi fondate conform legislaţiei etc.^[9].

Astfel, putem contura subiecţii care pot avea calitatea procesuală de pârât în litigiile de contencios administrativ:

• Autorităţile publice - exponente ale celor trei puteri în stat;
• Autorităţile administrative;

• Funcţionarii publici din cadrul instituţiilor vizate anterior;
• Persoanele de drept privat care exercită atribuţii de putere publică (în cadrul parteneriatului public - privat sau a contractului de concesiune) etc.

^[1]   Monitorul Oficial Nr. 58, art Nr : 641 din 19.10.1995

^[2]   Ion Deleanu. Tratat de procedură civilă, Arad: Servo-Sat, 2000, p. 308

^[3]   Gheorghe Avornic, Teoria Generala a Dreptului, Ediţia I, Chişinău: Cartier, 2004, p. 369

^[4]  Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.57-58/375 din 18.05.2000

^[5] Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Gheorghe Creţu. Contenciosul administrativ. Chişinău: Cartier, 2004, p.66

^[6]  Monitorul Oficial nr.55-56/155 din 17.03.2009

^[7]   I. Nedelcu. Excepţia de ilegalitate în contenciosul administrativ comparativ cu excepţia de neconstituţionalitate. În Revista de Ştiinţe Juridice a Universităţii Craiova, nr. 4/2006, p. 1

^[8]   V. Zubco, I. Creangă, A. Pascari, D. Visterniceanu, O. Uţică, R. Pulbere. Ghidul funcţionarului public în contenciosul administrativ, Chişinău: Bons Offices, 2005, p. 33

^[9]   Ion Creangă, Curs de Drept Administrativ, Chişinău: Epigraf, 2003, p.290