Este deosebit de importantă conturarea mecanismului de control al activităţii organelor autorităţilor publice, control efectual de instanţele judecătoreşti, fapt care constituie o garanţie a exercitării drepturilor cetăţenilor şi un mijloc de protecţie contra încălcării drepturilor subiective.
Astfel, legiuitorul urmărind scopul instituirii unui mecanism eficient de control, introduce o dată cu adoptarea legii contenciosului administrativ, instituţia controlului - ca instituţie care are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice.
Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000, stabileşte în art. 1, alin. (2) „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată", de unde deducem obiectul contenciosului administrativ, însă pentru a evita interpretarea eronată, legiuitorul a consfinţit expres în art.3 al legii, intitulat „Obiectul acţiunii în contencios administrativ", în care menţionează:
Obiect al acţiunii în contenciosul administrativ îl constituie actele administrative, cu caracter normativ şi individual, prin care este vătămat un drept recunoscut de lege al unei persoane, inclusiv al unui terţ, emise de:
- autorităţile publice şi autorităţile asimilate acestora;
- subdiviziunile autorităţilor publice;
- funcţionarii din structurile specificate la lit. a) şi b).
Obiect al acţiunii în contenciosul administrativ poate fi şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.
Reiterând prevederile legale putem delimita anumite condiţii necesare pentru existenţa unei stabilităţi şi a corectitudinii formulării cererilor de chemare în judecată:
- actul emis trebuie să parvină de la o autoritate administrativă;
- condiţia existenţei vătămării unui drept recunoscut de lege reclamantului;
- existenţa capacităţii de exerciţiu şi a celei procesuale;
- vătămarea dreptului să fie cauzată printr-un act administrativ sau prin refuzul autorităţii administrative de a soluţiona în termenul legal cererea;
- obligativitatea îndeplinirii procedurii administrative prealabile.
Astfel, vom încerca să delimităm sistematic elementele care formează obiectul acţiunii în contencios administrativ:
- Actul administrativ
Potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000, actul administrativ reprezintă manifestare juridică unilaterală de voinţă, cu caracter normativ sau individual, din partea unei autorităţi publice în vederea organizării executării sau executării în concret a legii. Totodată legiuitorul asimilând acestuia contractul administrativ.
Potrivit doctrinei, actele administrative prin trăsăturile lor specifice se deosebesc de alte acte juridice sau de alte activităţi ale autorităţilor publice, având drept argument următoarea definiţie: Actul administrativ, este un act juridic emis de sau adoptat pentru a produce efecte juridice, adică pentru a modifica, a stinge sau a naşte raporturi juridice, drepturi şi obligaţii juridice. Prin aceasta deosebindu-se de faptele şi operaţiunile tehnico-materiale ce se adoptă de autoritatea publică în executarea actului administrativ şi nu produc efecte juridice proprii. În contextul în care nu pot constitui obiect: avizele, acordurile şi autorizaţiile prealabile necesare pentru emiterea actului administrativ, inclusiv răspunsul autorităţii publice cu caracter explicativ, corespondenţa prin care autoritatea publică expediază cererea petentului (ultimele două conţinându-se în Hotărîrea nr.10 din 30 octombrie 2009 a Plenului CSJ „Cu privire la practica aplicării de către instanţele de contencios administrativ a unor prevederi ale Legii contenciosului administrativ ").
Urmărind scopul de a distinge acele administrative de celelalte acte civile, am considerat oportun să prezint conceptele doctrinare privind trăsăturile esenţiale ale acestora şi anume:
- Actele administrative sunt manifestări unilaterale de voinţă;
- Sunt adoptate sau emise de autorităţile publice, serviciile sau instituţiile acestor autorităţi
- Sunt obligatorii;
- Se emit în baza şi executarea unei legi existente;
- Sunt executorii;
- Nu sunt îndeplinite în cadrul exercitării unei funcţii judiciare .
Aceiaşi opinie citată susţine că nu toate actele juridice adoptate sau emise de autorităţile publice administrative au aceiaşi natură, importanţă şi valoare juridică, ele divizându-se în:
Acte administrative de autoritate - acel act emis sau adoptat de un serviciu public administrativ, în mod unilateral, în vederea legii, pentru naşterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, de regulă, de drept administrativ.
Actul administrativ de autoritate are următoarele trăsături distincte:
- Este o manifestare unilaterală de voinţă;
- Este emis sau adoptat de autorităţile publice competente sau persoanele asimilate acestora;
- Are un caracter obligatoriu;
- Se emite sau se adoptă în baza şi executarea unei legi existente;
- Este adoptat şi emis în formă scrisă;
- Nu are caracter retroactiv;
- Nu este îndeplinit în cadrul exercitării unei funcţii judiciare .
- Potrivit unei opinii doctrinare[1], când ne referim la actele administrative ale autorităţilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul, trebuie să avem în vedere:
- Actele privind raporturile dintre Parlament şi Guvern;
- Actele privind raporturile dintre Preşedinte şi Parlament.
Această opinie fiind susţinută şi tratată explicit de doctrinarii români Eufimia şi Dumitru Vieru[2], care susţin că în cadrul actelor privind raporturile dintre Parlament şi Guvern includem:
- Stabilirea datei alegerilor parlamentare;
- Stabilirea modelului listei electorale;
- Alocarea fondurilor corespunzătoare pentru alegerile parlamentare.
La categoria actelor privind raportul dintre Preşedinte şi Parlament atribuim:
- Decretul de convocare a Parlamentului rezultat din alegeri parlamentare;
- Decretul de dizolvare a Parlamentului;
- Decretul de supunere spre ratificare a tratatului internaţional încheiat.
Acte administrative de gestiune - acelea pe care le încheie autorităţile publice, serviciile sau instituţiile acestor autorităţi în vederea gestionării patrimoniului statului sau al unităţii administrativ - teritoriale.
Acte administrative cu caracter jurisdictional - potrivit opiniei autorului V. Prisăcaru este actul juridic prin care un organ al administraţiei de stat soluţionează după o anumită procedură şi cu putere de adevăr legal un conflict juridic cu care a fost sesizat.
Potrivit opiniei autorului Antonie Iorgovan, sfera actelor supuse contenciosului administrativ sunt :
- Organe ale administraţiei de stat (Preşedintele României, Guvernul, ministerele, prefecturile )
- Organe ale autonomiei locale (Consiliul Judeţean, Consiliul Local şi structuri subordonate acestora)
- Organisme nonguvernamentale (barouri, asociaţii, societăţi, institute, academii ) autorizate prin lege să presteze servicii publice, în regim de putere publică (stabilimente de utilitate publică).
În contextul în care actul provine de la o componenta a sistemului administraţiei publice.
- Contractul administrativ
Potrivit Legii contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000, contractul administrativ reprezintă contract încheiat de autoritatea publică, în virtutea prerogativelor de putere publică, având ca obiect administrarea şi folosirea bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea de servicii publice, activitatea funcţionarilor publici care reiese din relaţiile de muncă reglementate de statutul juridic al acestora.
În contextul contractului administrativ, doctrina[3] distinge anumite trăsături ale acestuia, şi anume:
- Este un act juridic care reprezintă un acord de voinţă între un organ al administraţiei publice şi un particular;
- Una din părţile acestuia este un subiect determinat (organ care acţionează în realizarea puterii publice);
- Se încheie prin alegerea partenerului de către serviciile publice, în urma unei licitaţii;
- Poziţia ierarhică a subiecţilor (subiectul determinat are o poziţie superioară faţă de subiectul determinabil);
- Este un contract de adeziune, părţile fiind obligate să accepte clauzele reglementate prin lege;
- Obiectul contractului: realizarea unui serviciu publice, efectuarea unei lucrări, punerea în valoare a unui bun public, prestarea de serviciu publice;
Un contract administrativ poate fi încheiat în numele statului de către:
Miniştri si conducători ai organelor de specialitate - pentru actele administrative de gestiune care privesc proprietatea statului;
Preşedintele raionului şi Başcanul UTA Găgăuzia - pentru actele administrative care privesc proprietatea raionului şi a UTA Găgăuzia;
Primarii - pentru actele administrative de gestiune care privesc proprietatea satelor, comunelor, oraşelor, municipiilor[4].
Astfel din categoria contractelor administrative pot face parte:
- Contractul de concesiune
- Contractul de achiziţii publice
- Contractul de prestări servicii sau de executări de lucrări
- Contractul de închiriere de bunuri
- Contractul de împrumut de bani
La fel ca şi alte fenomene juridice, în materia contractelor administrative se atestă tendinţa novatorie, astfel fiind utilizate categorii de contracte precum:
Affermage - este un tip de contract utilizat în Franţa, unde este văzut ca o varianta a concesiunii de serviciu public. În Franţa affermage-ul este utilizat în anumite comune pentru ocuparea, de către comercianţi a unor hale sau pieţe publice sau în sectorul distribuţiei de apa potabila, contra unei taxe.
Contractul de cercetare ştiinţifică (le contrat de recherché) - este vorba de contractul administrativ prin care o persoană publică însărcinează un organism public sau privat să efectueze o cercetare ştiinţifica pură şi aplicată.
- Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege
Potrivit art. 2 din Legea contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000, prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri înţelegem refuzul de a primi o cerere sau faptul de a nu răspunde petiţionarului în termen de 30 de zile de la data înregistrării cererii de către o autoritate publică, în cazul în care legea nu dispune altfel, acest fapt juridic devine obiect al litigiului în contencios administrativ şi prin prevederea art.3, alin. (2), al aceleiaşi legi, care menţionează „Obiect al acţiunii în contenciosul administrativ poate fi şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege'"[5].
Doctrina susţine că nesoluţionarea cererii în termenul legal, are două forme de manifestare[6]:
- Refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a soluţiona cererea referitoare la un drept recunoscut de lege sau aşa numita „tăcere administrativă";
- Lipsa răspunsului oferit petiţionarului în termenul legal de 30 zile de la înregistrarea cererii respective, dacă prin lege nu este prevăzut un alt termen.
În cât priveşte termenul, legiuitorul stabileşte în textul Legii cu privire la petiţionare , în art.8, alin. (2) Jn cazuri deosebite, termenul de examinare poate fi prelungit de către conducătorul organului corespunzător cu cel mult o lună, fapt despre care este informat petiţionarul', astfel încât consider că această prevedere deşi se conţine într-un act normativ atipic contenciosului administrativ, face referire expresă la obiectul acestei instituţii şi anume în art. 4 alin. (1) „Prin petiţie, în sensul prezentei legi, se înţelege orice cerere, reclamaţie, propunere, sesizare, adresată organelor de resort, inclusiv cererea prealabilă prin care se contestă un act administrativ sau nesoluţionarea în termenul stabilit de lege a unei cereri".
- Repararea pagubei
Potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 793-XIV din 10.02.2000, cumulând prevederile art. 1, alin. (2) „...şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată" şi art. 18, repararea pagubei poate servind drept obiect al acţiunii în contenciosul administrativ.
Astfel, acţiunea în despăgubire este înaintată concomitent cu acţiunea principală de contestare a actului administrativ sau ulterior, printr-o cerere separată.
Este de menţiona că potrivit Codului Civil al Republicii Moldova , termenul general de prescripţie extinctivă este de 3 ani, fapt consfinţit în art.267, alin.(1) „Termenul general în interiorul căruia persoana poate să-şi apere, pe calea intentării unei acţiuni în instanţă de judecată, dreptul încălcat este de 3 ani".
[1] Mircea Preda, B. Vasilescu, Drept administrativ, Bucureşti: Lumina Lex, 2007, p. 314
[2] Eufimia Vieru, Dumitru Vieru, Drept administrativ si ştiinţa administraţiei, Bucureşti: Pro Universitate, 2008
[3] Valeriu Zubco, Anastasia Pascari, Gheorghe Creţu. Contenciosul administrativ. Chişinău: Cartier, 2004, p.92-93
[4] V. Zubco, I. Creangă, A. Pascari, D. Visterniceanu, O. Uţică, R. Pulbere, Ghidul funcţionarului public în contenciosul administrativ, Chişinău: Bons Offices, 2005, p.38
[5] Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.57-58/375 din 18.05.2000
[6] Verginia Vedinaş, Introducere în dreptul contenciosului administrativ, Bucureşti, 1999, p.57