Actul administrativ va fi un instrument juridic eficient în procesul de administrare publică numai în cazul corespunderii lui unor condiţii de principiu aprobate în doctrină şi practica administrării, principale din ele, în viziunea noastră, fiind: legalitatea, oportunitatea şi eficacitatea.
În ceea ce priveşte cerinţele înaintate faţă de actele organelor administraţiei publice constatăm multitudinea de opinii. Aşa, reprezentantul doctrinei ruse Bahrah D. deosebeşte următoarele cerinţe faţă de actele administrative: oportunitatea; legalitatea care poate fi atinsă prin: respectarea competenţei, corespunderea scopului şi conţinutului legii, emiterea în termenele stabilite şi cu respectarea regulilor procesuale[1].
Prof. R. Ionescu menţionează următoarele condiţii de valabilitate a actelor administrative: să fie emis în baza şi în executarea legii; să fie emis în baza tuturor actelor organelor de stat care sînt superioare organului administrativ emitent; să fie emis numai în limitele competenţei organului emitent; să fie conform scopului legii ca şi al celorlalte acte normative ale organelor superioare organului administrativ emitent; să respecte cerinţele legale referitoare la forma sa; să fie oportun[2].
Deci, să examinăm unele din ele, fiind, în viziunea noastră, cele mai importante.
3.1. Actul administrativ să fie emis de către autoritatea (organul) competentă şi în limitele competenţei sale. În dreptul administrativ, prin competenţă se înţelege ansamblul drepturilor şi obligaţiilor care revin unei autorităţi a administraţiei publice sau unui funcţionar public, acordate de lege, şi limitele exercitării lor, pentru a face anumite acte administrative.
Regulile de competenţă se impun administraţiei într‑o manieră strictă. În acest sens, încălcarea regulilor de competenţă constituie ilegalităţi de ordine publică, care pot fi invocate cu ocazia unei acţiuni contencioase, în orice moment al procedurii şi din oficiu de către judecător. De asemenea, regulile referitoare la competenţă sînt de strictă interpretare şi aplicate, în consecinţă, cu rigurozitate.
Competenţa autorităţilor administraţiei publice poate fi personală, materială, teritorială şi temporală.
Competenţa personală are două semnificaţii: una are în vedere sfera atribuţiilor unei persoane care deţine o anumită funcţie, iar a doua priveşte competenţa unei autorităţi în funcţie de calitatea specială a unei persoane[3].
Competenţa materială este forma care determină specificul atribuţiilor unei autorităţi ale administraţiei publice. Această competenţă poate fi clasificată, la rîndul ei, în competenţă generală, şi competenţă specială.
Competenţa teritorială desemnează limitele geografice în care îşi manifestă atribuţiile prevăzute de lege autorităţile administraţiei publice. În acest sens, distingem autorităţi ale administraţiei publice centrale care îşi exercită atribuţiile pe întreg teritoriul ţării şi autorităţi ale administraţiei publice locale.
Competenţa temporală desemnează limitele în timp în care o autoritate a administraţiei publice îşi exercită competenţa.
Competenţa autorităţilor administraţiei publice are anumite caracteristici, cum ar fi:
- a) caracter legal al competenţei. Orice autoritate a administraţiei publice este dotată cu o anume competenţă stabilită de lege. Drept urmare, autorităţile administrative sau titularii funcţiilor nu pot renunţa sau tranzacţiona, adică să o încredinţeze unei alte autorităţi sau funcţionar public. Totuşi, pentru a se evita asemenea situaţii şi a se asigura continuitatea exercitării competenţei, legea prevede şi anumite modalităţi, cum sînt: suplinirea şi delegarea competenţei.
Suplinirea constă în înlocuirea titularului funcţiei cu o altă persoană cînd aceasta nu‑şi poate exercita atribuţiile. Sînt situaţii prevăzute de lege şi, în această situaţie, ne aflăm în faţa unei supliniri de drept (de exemplu, ministrul şi primarul sînt înlocuiţi de adjuncţii acestora pe perioada absenţei). Alteori, desemnarea înlocuitorului este la latitudinea titularului funcţiei.
Delegarea semnifică desemnarea de către o autoritate sau titularul unei funcţii a unei alte autorităţi ori funcţionar public care să exercite anumite atribuţii ale titularului competenţei;
- b) caracterul obligatoriu al competenţei, adică atribuţiile stabilite de lege autorităţilor administraţiei publice trebuie realizate în conformitate cu dispoziţiile legale, exercitarea lor neavînd un caracter facultativ;
- c) caracterul permanent al competenţei. De regulă, competenţa este exercitată în mod continuu, autoritatea administraţiei publice competente poate să adopte (emită) un act administrativ ori de cîte ori sînt întrunite condiţiile stabilite de lege.
3.2. Conţinutul actului administrativ trebuie să fie conform cu Constituţia şi celelalte acte normative în vigoare. Ca un act administrativ să fie valabil, nu este suficient să fie numai emis de către o autoritate competentă şi cu respectarea formelor procedurale stabilite de lege, ci este necesar ca şi conţinutul actului să fie conform cu prevederile constituţionale şi cu celelalte acte normative în vigoare. Actul administrativ este conform cu cele trei elemente ale normei juridice: ipoteza, dispoziţia şi sancţiunea, cuprinse în actele normative în vigoare pe care trebuie să le organizeze şi să le execute.
Elaborînd mecanismul juridic de aplicare a legii, organele administraţiei publice (organul emitent al actului administrativ) va trebui să examineze ce urmează a fi aplicată şi, în primul rînd, dacă există condiţiile de fapt cerute de ipoteza normei juridice. În raport cu ipoteza normei juridice, autoritatea emitentă va avea o dublă obligaţie: să emită un anumit act administrativ pe care legea îl dispune, dacă există în mod obiectiv condiţiile de fapt prevăzute de ea în acest scop; să nu emită actul administrativ, dacă aceste condiţii de fapt nu există[4]. Îndeplinirea acestei duble obligaţii impune şi o a treia, şi anume aprecierea existenţei sau inexistenţei acestei condiţii de fapt.
Dacă autoritatea administraţiei publice nu‑şi îndeplineşte aceste obligaţii, actul va fi ilegal prin conţinutul său.
3.3. Actul administrativ trebuie să corespundă scopului urmărit de lege. Scopul actului administrativ este un rezultat pe care acesta l‑a prevăzut să‑l atingă prin reglementarea pe care o conţine. Actul administrativ trebuie să fie emis în vederea realizării interesului general sau al interesului public determinat de lege.
Cunoscută sub mai multe denumiri: interes public, interes general sau utilitate publică, noţiunea de interes general joacă un rol esenţial în dreptul administrativ. În acest context, noţiunea de interes public poate fi privită sub două accepţiuni, una politică, cealaltă juridică. Din perspectiva accepţiunii politice, interesul public, prin esenţă, nu este distinct de interesul persoanelor, grupurilor sau membrilor unei colectivităţi, locale ori naţionale, fapt pentru care este apreciat ca un „arbitraj“, stabilit atît cantitativ, dar mai ales calitativ. Interesul public este definit ca fiind conceptul care desemnează necesităţile materiale şi spirituale ale cetăţenilor la un moment dat, concept ce depinde de scopurile politice, sensul său putîndu‑se modifica odată cu schimbarea concepţiilor politice.
Noţiunea de interes public, din accepţiunea juridică, semnifică determinarea şi recunoaşterea de către legiuitor a autorităţii competente de a arbitra între interesele particulare. Unii autori consideră că scopul legii, interesul public, este un element care ţine de legalitate, iar mijloacele pentru atingerea acestui scop sînt aspecte ce ţin de oportunitate. Ca urmare, conformitatea unui act administrativ cu scopul urmărit de lege va implica nu numai controlul elementelor care privesc legalitatea actului, ci şi al unor elemente care au în vedere oportunitatea sa.
Actele administrative, pentru a fi valabile, trebuie să fie actuale şi oportune, actualitatea şi oportunitatea reprezentînd concordanţa, în cadrul şi în limitele legii, între sarcinile autorităţilor administraţiei publice şi prevederile actului.
Oportunitatea reprezintă dreptul de apreciere al autorităţilor administrative, în cursul organizării executării şi executarea în concret a legii, prin care este asigurat exercitarea atribuţiilor legale în timp optim, cu cheltuieli minime şi folosind mijloace adecvate realizării scopului legii. Nu este valabil un act oportun, dar ilegal.
Legalitatea şi oportunitatea actului administrativ sînt controlate de către organele care au dreptul de a revoca şi de a anula actele administrative ilegale şi inoportune. Sînt şi alte autorităţi, expres prevăzute de lege, care pot să exercite controlul de legalitate asupra actelor administrative.
Cît priveşte exercitarea controlului realizat de autoritatea judecătorească asupra actelor administrative, regula este de a controla numai legalitatea acestora.
[1] Бахрах Д. Н. Административное право. Учебник для вузов. Москва: Изд‑во БЕК, 1997, p. 162‑164.
[2] Ionescu R. Drept administrativ. Bucureşti, 1970, p. 250‑251 (citat de Orlov M. Drept administrativ. Op. cit., p. 106).
[3] Santai I. Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei. Vol. I. Sibiu: Universitatea „Lucian Blaga“, 1998, p. 60.
[4] Manda C. Drept administrativ: tratat elementar. Op. cit., p. 332.