Actele administrative, în majoritatea cazurilor, preiau forma scrisă, apreciată ca o garanţie a respectării legalităţii. Aceasta înseamnă că actele administrative nu sînt, în principiu, consensuale, fapt explicat de caracterul lor de acte autentice, acte emise în numele şi cu autoritatea statului, în realizarea puterii publice.
Forma scrisă a actelor administrative se impune şi pentru alte considerente cum sînt: exclude posibilitatea contestării existenţei sale; creează posibilitatea părţilor dintr‑un raport administrativ de a‑şi cunoaşte cu exactitate drepturile şi obligaţiile; asigură condiţii pentru exercitarea de către autoritatea competentă a unui control eficient al legalităţii actelor administrative; este un mijloc de apărare al drepturilor cetăţenilor, în caz de litigiu.
Condiţia formei scrise la actele administrative normative este indispensabilă, întrucît Constituţia şi alte acte legislative stabileşte obligaţia publicării lor.
Actele administrative individuale, în majoritatea cazurilor, preiau forma scrisă; sînt, totuşi, unele acte administrative care pot prelua şi forma verbală.
Procesul de elaborare şi emitere a unui act administrativ poate fi conceput în trei activităţi de bază, şi anume:
- Activităţi ale fazei de concepere (conceperea şi elaborarea proiectului actului normativ);
- Activităţi concomitente emiterii proiectului actului administrativ (emiterea, adoptarea);
- Activităţi posterioare emiterii actului (aducerea la cunoştinţă, punerea în executare)[1].
Elaborarea actelor administrative, constituind esenţa procesului managerial în orice organ al administraţiei publice, trebuie să răspundă următoarelor cerinţe[2]: să fie fundamentată ştiinţific; să aibă un caracter realist; să fie oportună; să intervină în timp util; să fie integrată în ansamblul actelor administrative adoptate anterior.
4.1. Activităţi ale fazei pregătitoare. Proiectul actului normativ este conceput în baza unui program de elaborare a actelor administrative, stabilit din timp în acest sens sau la iniţiativă.
Proiectele de acte normative sînt concepute de către organele împuternicite, din proprie iniţiativă sau la însărcinarea Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova sau Guvernului. Dreptul de iniţiere a elaborării proiectelor de acte normative, în conformitate cu legislaţia în vigoare[3], au următoarele autorităţi publice:
— ministerele şi alte autorităţi aflate în subordinea Guvernului, autorităţi şi instituţii publice autonome;
— organele de specialitate aflate în subordinea sau în coordonarea ministerelor, prin aceste autorităţi;
— autorităţile unităţilor teritoriale autonome cu statut juridic special şi alte autorităţi ale administraţiei publice locale de nivelul întîi şi de nivelul doi.
Faza de concepere a procedurii de adoptare (emitere) a actului administrativ cu caracter normativ include următoarele activităţi:
1) examinarea propunerilor, documentarea şi luarea deciziei corespunzătoare;
2) asigurarea tehnică, organizatorică şi financiară a procesului elaborării;
3) determinarea conceptelor şi noţiunilor ce vor fi utilizate în proiect;
4) întocmirea textului;
5) fundamentarea;
6) avizarea şi expertizarea;
7) definitivarea.
Fundamentarea. Concomitent cu elaborarea proiectului de act normativ, grupul de lucru întocmeşte o notă de argumentare (informativă)[4], semnată de persoane responsabile, care include: condiţiile ce au impus elaborarea proiectului, argumentele necesare, prognozele social‑economice şi consecinţele realizării lor; principalele prevederi, locul actului în sistemul de acte normative, evidenţierea elementelor noi; argumentarea şi gradul compatibilităţii proiectului de act normativ cu reglementările legislaţiei comunitare; referinţele la reglementările corespondente ale legislaţiei comunitare; fundamentarea economico–financiară în cazul în care realizarea noilor reglementări necesită cheltuieli financiare şi de altă natură; materialele informative şi analitice; actul de analiză a impactului de reglementare, în cazul proiectelor de acte normative ce reglementează activitatea de întreprinzător. Actul de analiză a impactului de reglementare reprezintă argumentarea, în baza evaluării costurilor şi beneficiilor, a necesităţii adoptării actului normativ şi analiza de impact al acestuia asupra activităţii de întreprinzător, inclusiv asigurarea respectării drepturilor şi intereselor întreprinzătorilorşi ale statului; numele, denumirea participanţilor la elaborarea proiectului, precum şi denumirea autorităţilor şi instituţiilor care au efectuat avizarea şi expertiza proiectului.
Avizarea. Înainte de a fi prezentat spre aprobare organului competent, proiectul de act normativ trebuie avizat. Avizele se clasifică în trei categorii: facultative (organul care emite actul poate să ceară un aviz, iar dacă l‑a cerut, este liber să se conformeze sau nu acestuia); consultative (organul emitent este obligat să ceară avizul, dar nu este obligat să se şi conformeze acestuia) şi conforme (ele trebuie cerute de organul care emite actul, iar opiniile pe care le conţin sînt obligatorii).
Proiectul de act normativ este înaintat spre avizare împreună cu nota informativă şi examinat în termen de 10 zile. Termenul începe în ziua intrării şi integrării proiectului la autoritatea sau instituţia care avizează.
Autorităţile şi instituţiile care au primit proiectul de act normativ spre avizare urmează să expedieze organului care a elaborat proiectul actului normativ un aviz cu obiecţii şi propuneri motivate, anexînd, după caz, versiunea redactată a proiectului sau doar a unor prevederi ale lui, ori vor comunica lipsa de obiecţii şi propuneri.
Proiectul actului normativ este supus în mod obligatoriu unor expertize[5], şi anume:
— unei expertize juridice pentru a verifica dacă nu contravine Constituţiei Republicii Moldova, legislaţiei naţionale, legislaţiei comunitare, tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, precum şi normele tehnicii legislative;
— unei expertize anticorupţie pentru a verifica dacă corespunde standardelor anticorupţie naţionale şi internaţionale, precum şi a preveni apariţia de noi reglementări care favorizează sau pot favoriza corupţia.
La decizia organului care l‑a elaborat, precum şi a autorităţii competente de a‑l emite, proiectul de act normativ poate fi supus şi unor expertize financiare, economice, ecologice etc. în calitate de experţi sînt antrenate organizaţii, precum şi cetăţeni, care nu au participat nemijlocit la elaborare, specialişti străini şi organizaţii internaţionale.
Definitivarea. Organul care a elaborat proiectul actului normativ îl definitivează conform avizelor. În caz de divergenţe, autoritatea care a elaborat proiectul actului normativ va organiza o dezbatere cu autorităţile şi instituţiile interesate, pentru a se decide pe principii reciproc acceptabile. Dacă o asemenea decizie nu a fost luată în proiect, se va reflecta punctul de vedere al autorităţii care l‑a elaborat. În plus, se va anexa lista divergenţelor expuse sub formă de tabel, cu argumentarea neacceptării propunerilor, precum şi avizele.
După primirea avizelor şi efectuarea expertizei proiectului de act normativ, grupul de lucru întocmeşte varianta finală, dosarul de însoţire şi le prezintă organului care i‑a împuternicit cu elaborarea actului normativ.
4.2. Activităţi ale fazei concomitente adoptării (emiterii) actului administrativ cu caracter normativ. Această fază include următoarele activităţi de bază: 1) prezentarea proiectului de act normativ autorităţii publice spre examinare; 2) studierea proiectului de către autoritatea emitentă; 3) adoptarea (emiterea) proiectului acceptat.
4.2.1. Prezentarea proiectului de act normativ autorităţii publice spre emitere. Proiectul de act normativ elaborat este prezentat autorităţii publice competente spre emitere în termenul stabilit în dispoziţie sau în planul de elaborare. La proiectul de act normativ, în funcţie de categoria şi caracterul lui, este anexat dosarul de însoţire, care va conţine: rezultatele investigaţiei ştiinţifice; nota de argumentare (informativă); avizele şi rapoartele de expertiză; tabelul divergenţelor cu argumentări; lista actelor condiţionate care trebuie elaborate sau revizuite în legătură cu emiterea actului normativ; raportul final al grupului de lucru; alte acte necesare.
Proiectul de act normativ este întocmit în limba de stat, cu traducere în limba rusă, şi transmits spre examinare autorităţii care îl va emite. Proiectul se prezintă în scris, iar în caz de complexitate, pe suport electronic. Înainte de a fi prezentat spre examinare organului competent, proiectul actului normativ este vizat de conducătorii organelor care au participat la elaborarea lui. Coordonarea este confirmată prin viza conducătorului respectiv ori a adjunctului său, care îi exercită atribuţiile, viza aplicată pe proiect, sau pe scrisoare aparte. Obiecţiile sau completările sînt expuse pe foaie aparte. Dacă în procesul definitivării au fost operate modificări esenţiale, proiectul este vizat din nou de către autorităţile care au participat la elaborarea lui. O nouă viză nu este necesară, dacă la definitivare s‑au făcut precizări care nu au modificat conţinutul proiectului.
4.2.2. Studierea proiectului. La etapa studierii proiectului actului normativ prezentat, pe lîngă stabilirea concretă a obiectului reglementării, o atenţie deosebită se acordă şi limbajului documentului (stilul de expunere a gîndurilor) şi terminologiei juridice. Nu se admite folosirea arhaismelor şi regionalismelor. Se interzice utilizarea neologismelor, dacă există sinonime de largă răspîndire. În cazurile în care se impune folosirea unor termeni sau expresii străine, se va alătura, după caz, corespondentul în limba de stat. Utilizarea abrevierilor pentru anumite denumiri sau termeni se poate face numai după explicarea lor în text, la prima folosire. Verbele se utilizează, de regulă, la timpul prezent.
4.2.3. Adoptarea (emiterea) proiectului acceptat de către autoritatea emitentă. Din punctul de vedere al procedurii şi efectelor juridice ulterioare, această activitate este de o importanţă majoră, în special în cazul în care proiectul elaborat este adoptat de către organul colegial al administrării publice. Adoptarea cuprinde unele reguli procesuale ce trebuie respectate în momentul manifestării de voinţă care produce efecte juridice, şi anume: cvorumul, majoritatea necesară pentru adoptarea şi semnarea (contrasemnarea) actului, precum şi motivarea actului.
Prin cvorum se înţelege numărul de membri, raportat la totalul membrilor unei autorităţi pluripersonale (colegiale), care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestei autorităţi să fie valabile. Cvorumul este obligatoriu întrucît normele ce‑l reglementează sînt stabilite în legi organice sau ordinare şi, în consecinţă, autoritatea trebuie să le respecte şi să li se conformeze. Astfel, legea administraţiei publice locale stabileşte că orice şedinţă a consiliului local trebuie să se desfăşoare legal în prezenţa majorităţii consilierilor în funcţie, adică a majorităţii consilierilor aleşi.
Majoritatea stabilită de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi absolută, simplă (sau relativă) şi calificată.
Majoritatea absolută reprezintă adoptarea unui act administrativ cu votul majorităţii membrilor autorităţii pluripersonale care este un număr mai mare decît jumătate din numărul total al membrilor care constituie autoritatea, membrilor aleşi[6]. Majoritatea simplă (sau relativă) reprezintă adoptarea unui act administrativ cu votul majorităţii membrilor autorităţii pluripersonale prezenţi la şedinţă, care este, de fapt, jumătate plus unul din numărul membrilor prezenţi[7]. Majoritatea calificată reprezintă adoptarea unui act administrativ cu votul a două treimi din numărul membrilor care compun autoritatea pluripersonală[8].
Cvorumul nu poate fi confundat cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act administrativ, întrucît primul priveşte numărul necesar pentru ca o autoritate administrativă pluripersonală să lucreze valabil, pe cînd cea de‑a doua are în vedere numărul de membri necesar pentru ca un act administrativ să fie adoptat în mod valabil.
Semnarea sau/şi contrasemnarea unui act administrativ adoptat este prevăzută de Constituţia Republicii Moldova, de alte acte legislative şi cele subordonate legii.
Motivarea. În dreptul administrativ există obligaţia motivării actelor administrative normative sub forma notei de fundamentare sau a expunerii de motive. Obligaţia motivării există şi pentru actele administrative jurisdicţionale individuale, dar, în puţine cazuri, pentru acte administrative individuale.
4.3. Activităţi ale fazei posterioare adoptării actului administrativ cu caracter normativ. Această fază a procedurii de elaborare şi adoptare (emitere) a actelor administrative cuprinde: comunicarea, publicarea, aprobarea şi confirmarea actului adoptat.
4.3.1. Comunicarea este operaţiunea prin care autoritatea administrativă emitentă aduce la cunoştinţa celui interesat un act administrativ, fie predîndu‑l direct acestuia sau unei persoane din familie, fie prin afişare la uşa locuinţei sale sau prin alte mijloace. Necesitatea comunicării reprezintă o condiţie a actului administrativ respectiv, condiţie prevăzută, de altfel, de lege.
4.3.2. Publicarea reprezintă operaţiunea materială prin care un act administrativ este adus la cunoştinţa cetăţenilor fie prin imprimare, fie prin afişare într‑un loc public sau prin alte mijloace de difuzare.
Publicarea este o formă procedurală posterioară obligatorie pentru actele administrative normative, prevăzută de Constituţia Republicii Moldova şi de alte acte normative.
4.3.3. Aprobarea reprezintă manifestarea de voinţă a unei autorităţi ierarhic superioare, stabilit de lege, prin care acesta se declară de acord cu un act deja emis de către o autoritate ierarhic inferioară, act care, fără această manifestare de voinţă posterioară lui, nu ar putea produce, conform legii, efecte juridice[9]. Aprobările astfel concepute, denumite şi „aprobări propriu‑zise“[10], nu sînt acte juridice distincte de actele administrative aprobate. Ele nu adaugă nimic la efectele juridice ale actelor aprobate, ci constituie doar o condiţie de formă, fără de care actele administrative ale autorităţii ierarhic inferioare nu sînt valabile.
4.3.4. Confirmarea reprezintă o formă procedurală posterioară emiterii actului. Ea are mai multe sensuri. Într‑un prim sens, confirmarea poate fi, de fapt, o aprobare dată de autoritatea administrativă superioară, fără de care, potrivit legii, un act administrativ anterior nu poate fi pus în executare[11]. Această formă de confirmare nu produce şi nu adaugă efecte juridice noi actului confirmat. Însă actul administrativ emis în prealabil de autoritatea inferioară nu poate fi pus în executare fără această confirmare. Într‑un al doilea sens, prin confirmare se poate înţelege actul prin care o autoritate administrativă informează subiectul de drept interesat că înţelege să‑şi menţină un act administrativ anterior[12]. Această manifestare de voinţă nu produce niciun alt efect juridic faţă de actul confirmat, iar acesta nu dobîndeşte caracter de act complex. Într‑un al treilea sens, prin confirmare, o autoritate administrativă urmăreşte să acopere un viciu al propriului său act emis anterior sau să acopere un viciu de care era lovit un act al unei autorităţi inferioare. În acest sens, confirmarea este un act administrativ distinct de cel confirmat, care contribuie la valabilitatea acestuia.
Respectarea formelor procedurale stabilite de lege la elaborarea actelor administrative urmăreşte realizarea unui scop împătrit. Astfel, unele dintre ele, denumite esenţiale, urmăreşte asigurarea legalităţii şi oportunităţii actelor administrative şi, în consecinţă, dacă ele nu sînt respectate, actele vor fi nule sau anulabile. Altele, denumite neesenţiale, sînt prevăzute de lege şi de alte acte normative, numai în vederea stimulării operativităţii activităţii administraţiei sau a îmbunătăţirii tehnicii de muncă de birou a autorităţilor şi serviciilor sale şi, din acest motiv, nerespectarea lor nu influenţează valabilitatea actului[13].
[1] Orlov M., Belecciu Şt. Drept administrativ. Op. cit., p. 192.
[2] Teodorof Gh. Tehnici şi metode de elaborare şi adoptare a deciziei administrative. Suport de curs. Ediţia a II‑a. Bucureşti: ALL Beck, 2008, p. 7.
[3] Legea privind actele normative ale Guvernului şi alte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale nr. 317‑XV din 18.07.2003, art. 29. În: Monitorul Oficial al RM nr. 208‑210 din 03.10.2003.
[4] Legea privind actele normative ale Guvernului şi alte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, art. 37.
[5] Legea privind actele normative ale Guvernului şi alte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale, art. 41.
[6] Potrivit Legii privind administraţia publică locală (art. 19 alin. (4)), deciziile privind aprobarea bugetului local, administrarea bunurilor proprietate a satului (comunei), oraşului (municipiului), stabilirea cuantumului taxelor şi impozitelor locale, planificarea dezvoltării localităţilor şi amenajării teritoriului, asocierea cu alte consilii, instituţii publice din ţară sau din străinătate se adoptă cu votul majorităţii consilierilor aleşi.
[7] Acestea sînt majoritatea actelor administrative adoptate de organele colegiale ale administraţiei publice (Legea privind administraţia publică locală, art. 19 alin. (3)).
[8] Art. 19 alin. (5) din Legea privind administraţia publică locală expres stipulează: „Deciziile privind iniţierea revocării primarului se adoptă cu votul a două treimi din numărul consilierilor aleşi“.
[9] Drăganu T. Acte de drept administrativ. Op. cit., p. 136.
[10] Petrescu R. N. Op. cit., p. 199.
[11] Ionaş I. Op. cit., p. 239.
[12] Ibidem, p. 238.
[13] Drăganu T. Actele de drept administrativ. Op. cit., p. 138.