Economia publică, prin dimensiunea şi complexitatea ei, nu-şi poate desfăşura activitatea fără să-şi elaboreze un program economic, pe timp determinat, care să se reflecte într-un program financiar, în care să se prevadă veniturile şi cheltuielile unei anumite perioade.
Nu este mai puţin adevărat că şi activităţile private cu finalitate economică sau socială au la bază un sistem de programare şi de evidenţiere a veniturilor proprii, pentru a se putea dimensiona eficienţa şi perspectiva activităţilor respective.
"Economia publică nefiind însă un scop în sine, ca economia privată, ci numai un mijloc pentru satisfacerea nevoilor colective, nu poate să lase nevoi nesatisfăcute, prin lipsa de prevederi suficiente, dar nici nu poate să prevadă mai multe venituri decât sunt necesare pentru satisfacerea nevoilor colective, pentru că nu acumularea de bunuri este scopul său primordial".[1]
Veniturile publice, provenind, în principal, din impozite şi taxe, ar putea genera mari inechităţi în repartiţia sarcinilor fiscale asupra membrilor societăţii, dacă nu s-ar prevedea, pe baza unui program financiar, adică a bugetului public, raportul dintre nevoile sociale şi puterea de contribuţie a cetăţenilor şi agenţilor economici. Facultatea de contribuţie a subiecţilor impozabili trebuie să alcătuiască şi măsura în care e bine să se satisfacă anumite nevoi generale care pot fi utile, necesare sau indispensabile.
Prin intermediul bugetului public se poate stabili un echilibru între nevoile colective şi mijloacele cu care ele se acoperă. Prin urmare, un buget bine alcătuit dă posibilitatea, la nivel macroeconomic, Parlamentului şi Guvernului să realizeze o imagine de ansamblu, aproape exactă, asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale şi imateriale create într-o economie financiară şi valoarea eforturilor făcute pentru realizarea lor. Acelaşi scop se urmăreşte şi la nivel microeconomic.
În concepţia ce stă la baza sistemului bugetar din statele moderne, a prevedea, adică a stabili în mod analitic nevoile financiare ale unei perioade, de obicei un an, şi a da acestor previziuni maximum de publicitate, pentru a fi cunoscute de către toţi cei care suportă sarcinile materiale ale bunei funcţionări a administraţiei publice, constituie o obligaţie primordială a organelor statului. Ca atare, „a face un buget înseamnă a enumera, a evalua şi a compara, în mod
periodic, dinainte şi pe o perioadă de timp în viitor, cheltuielile de făcut şi veniturile de
2
perceput."
De altfel, Legea contabilităţii publice din 1929[2] definea bugetul public astfel: „Bugetul este actul prin care sunt prevăzute şi în prealabil aprobate, veniturile şi cheltuielile anuale ale statului sau ale unor instituţiuni publice".[3]
Din totalitatea acestor definiţii rezultă trei elemente specifice ale bugetului public:
- bugetul public este un act de previziuni, în sensul că prezintă un tablou evaluativ şi comparativ de venituri publice, adică indică sursele băneşti ale bugetului;
- bugetul public este un act de autorizare, prin care puterea executivă este împuternicită de puterea legislativă să cheltuiască şi să perceapă venituri în acord cu prevederile bugetare;
- bugetul public este un act anual, deci limitat în timp la o perioadă mai potrivită pentru a se efectua programarea şi a se urmări execuţia bugetară.
Aceste consideraţiuni de ordin general erau necesare deoarece, în prezent, nu există o definiţie legală, expresă şi completă a bugetului public, întrucât Legea finanţelor publice nu are o astfel de prevedere, iar în doctrină încă nu s-a cristalizat o definiţie mai coerentă decât cele doua menţionate mai sus.Totuşi, trebuie reţinut că noua Lege a finanţelor publice, nr. 500/2005, defineşte noţiunea de buget, în sensul că acesta este un „document prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice".
Observăm că este vorba de o definiţie generală a unui „buget", fără a fi stabilită o definiţie specifică a „bugetului public", cu elementele sale specifice. Acesta este motivul pentru care am apelat la definiţiile analizate mai sus, inclusiv la o definiţie dintr-o lege abrogată, dar care este actuală şi caracterizează, după cum s-a văzut, trăsăturile specifice ale bugetului public.
În literatura de specialitate au fost exprimate opinii diferite privind natura juridică a bugetului de stat. Ne vom referi la trei dintre teoriile ce s-au emis şi care consideră bugetul de stat ca fiind: act-condiţiune de natură administrativă; lege; lege şi act administrativ. Argumentul care consideră bugetul de stat act-condiţiune de natură administrativă se bazează pe împrejurarea că, în statele moderne, prin bugetele de stat se condiţionează veniturile şi cheltuielile publice sub aspecte parţial diferite, dar comune actelor administrative de această natură[4].
Cu privire la veniturile bugetare, prin bugetele de stat ale statelor moderne cu economie liberal - capitalistă se determină volumul anual total al veniturilor bugetelor respective, se stabileşte cuantumul principalelor impozite sau categorii de venituri publice şi se indică impozitele şi taxele programate a se realiza anual în temeiul reglementărilor legale ce le instituie.
Când prin bugetele de stat se condiţionează realizarea anumitor venituri publice ca venituri ale acelor bugete, conform necesităţii de stabilire şi autorizare a veniturilor bugetare, se consideră că „bugetul veniturilor este un act-condiţiune". Se are în vedere că în această ipoteză este vorba de un efect specific administrativ.
În ceea ce priveşte cheltuielile bugetare, conform acestei teorii, deşi prin buget se determină şi se aprobă volumul fiecărei cheltuieli prevăzute a se efectua, realizarea bugetului anual este condiţionată de obţinerea de la trezoreria statului a veniturilor necesare acoperirii cheltuielilor programate.
Ca atare, se consideră că şi bugetul cheltuielilor este un act-condiţiune.
În noul cadru politic, economic şi juridic ce a început a se edifica după 1989, un loc deosebit de important revine mecanismului financiar. Acesta trebuie să asigure stabilitatea economică, progresul României şi prosperitatea, în forme concrete, nu golite de conţinut, aşa cum a procedat, o lungă perioadă de timp, regimul comunist.
O structură esenţială a mecanismului financiar o reprezintă finanţele publice.[5] Aceasta explică urgenţa acordată elaborării şi, apoi, adoptării Legii finanţelor publice[6], care reprezintă o adevărată Constituţie financiară a României moderne. La elaborarea legii s-au avut în vedere experienţa şi practica legislativă în materie din ţări avansate ca Franţa, Italia, Germania, Austria şi tradiţiile finanţelor publice româneşti, iar unele prevederi ale legii au fost dezbătute cu experţi din ţările menţionate şi din cadrul unor organisme financiare internaţionale, cum sunt Fondul Monetar Internaţional şi Banca Internaţională pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare.
Cea mai mare parte a legii este consacrată principiilor de elaborare, aprobare, execuţie şi încheiere a bugetului public.
Legea instituie conceptul general de buget public naţional, în locul celui de buget de stat, care nu mai corespunde noilor condiţii social - economice.
Noţiunea de buget public delimitează acest buget de bugetele proprii sau bugetele de venituri şi cheltuieli - instrumente financiare utilizate frecvent cu aceste denumiri în literatura financiară şi practica agenţilor comerciali.
În acelaşi timp, ea exprimă specificul domeniului respectiv, finanţele publice. Expresia naţional înseamnă că bugetul include toate veniturile şi cheltuielile de natură publică ale ţării.
Bugetul public naţional cuprinde patru categorii de bugete publice, şi anume: bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale şi bugetul asigurărilor sociale de stat. În
consecinţă, bugetul public naţional are o sferă foarte largă şi oferă o imagine de ansamblu a tuturor veniturilor şi cheltuielilor publice ale ţării. El reprezintă un instrument de informare a opiniei publice şi control al Parlamentului în domeniul finanţelor publice, însumând veniturile şi cheltuielile din cele patru categorii de bugete publice: bugetul de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale şi bugetul asigurărilor sociale de stat. Prin acest buget nu se creează raporturi de natură administrativă în ce priveşte elaborarea, aprobarea şi execuţia celorlalte patru categorii de bugete menţionate, asigurându-se independenţa deplină a titularilor acestora. Constituţia României din 1991 se referă, succint, atât la bugetul public naţional, cât şi la cele patru categorii de bugete publice.
Pentru prima dată, legea conferă o autonomie largă bugetelor publice care compun bugetul public naţional, ele fiind elaborate şi adoptate distinct. Prin urmare, bugetul de stat cuprinde bugetul Senatului, Camerei Deputaţilor, Preşedinţiei României, Guvernului, ministerelor, altor organe centrale şi al unor instituţii publice care nu au organe ierarhic superioare şi se aprobă de către Parlament.
Bugetul asigurărilor sociale de stat se întocmeşte distinct de bugetul de stat şi se aprobă de Parlament, prin lege separată. În acest fel, autonomia asigură garanţia că veniturile cuprinse în bugetul asigurărilor sociale de stat nu vor mai putea fi utilizate pentru alte cheltuieli bugetare decât cele pentru care sunt repartizate prin prevederile bugetului respectiv.
Bugetele locale, care cuprind bugetele unităţilor administrativ teritoriale cu personalitate juridică (comune, oraşe, municipii, sectoare ale Municipiului Bucureşti, judeţe, respectiv Municipiul Bucureşti), se întocmesc în condiţii de autonomie. Astfel, ca urmare a unei puternice descentralizări[7], organele locale au dreptul de a dimensiona prevederile bugetare de cheltuieli în raport cu nevoile proprii, în corelare cu resursele bugetare pe care le vor putea realiza din impozitele, taxele şi celelalte venituri stabilite de legea bugetară,efectuând controlul social asupra modului de utilizare a fondurilor alocate. Noua lege a înlăturat transferurile ce se admiteau între bugetele locale, iar excedentele bugetare obţinute de unităţile administrativ-teritoriale nu pot fi utilizate pentru alte bugete locale sau pentru necesităţile bugetului de stat, ci rămân la dispoziţia respectivelor unităţi administrativ-teritoriale sub forma fondurilor de tezaur şi a fondurilor de rezervă. Prin această autonomie, se urmăreşte stimularea iniţiativei locale în realizarea veniturilor şi satisfacerea cerinţelor sociale locale.
În schimb, legea prevede posibilitatea ca bugetele locale să beneficieze de transferuri de fonduri băneşti de la bugetul de stat care pot interveni când unităţile administrativ-teritoriale nu-şi pot acoperi cheltuielile din veniturile proprii stabilite în condiţiile legii. Aceste transferuri, ce reprezintă o noutate legislativă în materie bugetară în ţara noastră, se propun de către judeţe şi Municipiul Bucureşti, fiind cuprinse în proiectele bugetelor respective, care sunt prezentate Ministerului Finanţelor Publice.
Bugetele fondurilor speciale, se întocmesc în vederea finanţării anumitor obiective şi acţiuni necesare în perioada considerată, pentru care se instituie prelevări obligatorii pe bază de legi speciale.
[1] Leon George, Elemente de ştiinţă financiară, vol. II, Editura Cartea Românească, Bucureşti, 1930, p. 313.
Legea asupra contabilităţii publice şi asupra controlului bugetului şi patrimoniului public, publicată în „Monitorul
Oficial" nr. 167 din 31 iulie 1929, intrată în vigoare la 1 ianuarie 1930.
- Lăzeanu, Curs de ştiinţă şi legislaţie financiară, editor M. Bădeanu, Bucureşti, 1942, p. 133.
[4] G. Jeze, Cours de science des finances et fiscal europeen, Precis, Dalloz, Paris, p. 24-26.
[5] L.Popescu, I.Budică, Finanţele publice şi reconsiderarea sarcinilor acestora în contextul actual, în revista „Finanţe. Credit. Contabilitate" nr.2/2001, p.26 şi urm.
[6] N. Antoniu, M. Adochiţei, H. Cristea, I. Neagoe, D. Dumitrescu, V. Ilie, Finanţele întreprinderilor, ASE, Bucureşti, 1993, p. 269 şi urm.
[7] E.Stoica, Descentralizarea financiară a serviciilor publice locale, Editura „Dareco", Bucureşti, 2004, p.20 şi urm.