Bugetele publice, prin conţinutul lor economic, pot alcătui un sistem de relaţii specifice a căror reprezentare să fie dată de trăsături ori caracteristici comune. Însăşi definirea sistemului bugetar poate fi exprimată de aceeaşi manieră, şi anume ca reprezentând ansamblul (totalitatea) relaţiilor economice sub formă bănească, rezultat al repartiţiei venitului naţional, relaţii ce apar cu prilejul constituirii şi repartizării de fonduri centralizate la şi de la dispoziţia statului, precum şi a unităţilor administrativ-teritoriale, în scopul satisfacerii de interese generale ale societăţii ori colectivităţilor publice.
Caracteristicile comune tuturor relaţiilor specifice menţionate constau în: conţinutul economic; exprimarea valorică; rezultatul repartiţiei valorii nou create; constituirea şi repartizarea de fonduri centralizate; implicarea puterii de stat; satisfacerea unor interese de ordin public.
Bugetele publice, în ipostaza de balanţe financiare operative, pot să constituie un sistem prin conţinutul şi forma lor de exprimare. În structura lor, veniturile şi cheltuielile au drept criterii de grupare pe cel financiar, corelat cu cel administrativ (sau de ramură). Veniturile sunt grupate după provenienţă iar cheltuielile după destinaţie, astfel încât subdiviziunile care le exprimă se găsesc aşezate într-un sistem corelat de indicatori ai finanţelor publice. În plan tehnic, determinarea (aşezarea şi calculul) veniturilor se bazează pe legi şi norme
metodologice de aplicare, constituite pe principii şi reguli comune, unde elementele de lucru (procedurile şi operaţiunile) sunt în mare măsură asemănătoare. Spre exemplu, veniturile de ordin fiscal au drept acte normative de referinţă comună Codul fiscal şi Codul de procedură fiscală, pe lângă faptul că fiecare venit în parte îşi are şi legea specifică de instituire.
În ceea ce priveşte cheltuielile, apar aceleaşi considerente de conţinut şi de formă prin care indicatorii reprezentativi sunt structuraţi cu ajutorul unei clasificaţii comune (a indicatorilor finanţelor publice), în care complementaritatea este susţinută mai întâi de clasificaţiei funcţională şi apoi de cea economică. În gestiunea cheltuielilor bugetare, noţiunile utilizate cu
acelaşi sens pornesc de la credite bugetare şi ordonatori de credite bugetare, după care urmează metodele, tehnicile şi procedeele de finanţare, în general asemănătoare între bugetele publice. Tot cu exprimare comună sunt şi consemnările informaţionale prin cele trei forme de evidenţă: statistică, tehnic-operativă, contabilă.
Opus, dar nu antagonic ideii de sistem, pentru bugetele publice apare autonomia, individualitatea acestora care le separă în sistemul de complementaritate mai sus menţionat.
Diferenţele şi, de aici, specificitatea fiecărui buget public sunt determinate de: structura intereselor generale, grupate în centrale şi locale; împărţirea administrativ-teritorială a ţării; cerinţe de ordin public, tot mai mari de acoperit, pentru care sunt necesare alte mijloace băneşti de mobilizat; gospodărire (administrare ori gestiune) mai eficientă a fondurilor publice prin implicări instituţionale responsabile şi competente etc.
Calitatea de sistem pentru relaţiile bugetare mai este susţinută şi de principiile prezentate în literatura de specialitate[1]: anualitate, unitate, universalitate, neafectarea veniturilor, specializarea bugetară, echilibrul bugetar, publicitatea, realitatea. La acestea se adaugă, în sensul noţiunii de sistem, prevederile în plan juridic, legislaţia finanţelor publice.
Structural, sistemul bugetar din România, după opinia noastră, are drept componente principale şi definitorii următoarele: bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de sănătate, bugetele fondurilor speciale (Fig. nr.1). Comparativ cu această structură este cea clasică întâlnită în majoritatea lucrărilor de specialitate, şi anume cea prezentată mai înainte, mai puţin ultimele două componente. La
acestea se pot adăuga, prin prisma cadrului juridic de acţiune dat de legislaţia finanţelor publice[2], mai multe categorii de bugete, care se referă, prin comparaţie cu cele menţionate de noi (exceptând bugetul asigurărilor sociale de sănătate), şi la alte individualizări bugetare ca: bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale; bugetele împrumuturilor interne şi externe contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale; bugetul trezoreriei statului; bugetele instituţiilor publice autonome etc.
Din prezentarea sumară de mai sus a componentelor bugetare pornind de la teoria finanţelor publice, considerăm că primele două interpretări sunt de rezistenţă, în comparaţie cu ultima, care are neajunsul punerii pe acelaşi plan de judecată, în structura sistemului bugetar, a bugetelor tradiţionale cu cele ale situaţiilor conjuncturale ori ale unor instituţii (prin prisma modului de gestionare a veniturilor proprii).
În ceea ce ne priveşte, credem că asigurările sociale de sănătate, atât ca relaţii de mobilizare şi repartizare a fondului specific, cât şi ca mod de gestionare (inclusiv instituţional) pe baza monopolului pe care îl are statul – în acest sens, prin Casa Naţională a Asigurărilor de Sănătate –, se regăsesc în sistemul bugetar, cu asemănări faţă de asigurările sociale de stat, dar şi prin comparaţie cu celelalte componente. Totodată, fondul asigurărilor de sănătate este sub incidenţa execuţiei de casă a bugetelor publice, de care răspunde Trezoreria Finanţelor Publice, ca reprezentant financiar-bancar al statului, aflată în structura administrativă a Ministerului Finanţelor Publice.
Componentele sistemului bugetar pot fi abordate din cele două puncte de vedere prezentate iniţial (1.1), şi anume: din punct de vedere al conţinutului lor economic, exprimând relaţii economice specifice şi, respectiv, ca instrumente economico-financiare de acţiune sub forma de balanţe de venituri şi cheltuieli.
Bugetul de stat exprimă relaţii economice băneşti ce apar în procesul repartiţiei venitului naţional cu prilejul constituirii şi repartizării unui fond centralizat, cu adresare generală, la şi de la dispoziţia statului, în scopul satisfacerii unor interese de ordin naţional.
Ca balanţă financiară, bugetul de stat cuprinde o diversitate pronunţată de venituri şi de cheltuieli la care sunt implicate toate categoriile de contribuabili (persoane juridice şi persoane fizice) şi respectiv de consumatori de fonduri bugetare (ordonatori de credite bugetare), din diverse domenii de activitate.
Structural, la venituri, bugetul de stat cuprinde o diversitate pronunţată de surse de formare şi categorii de indicatori. Plătitorii acestora sunt persoane juridice (agenţi economici şi instituţii publice) şi persoane fizice (îndeosebi salariaţi). Veniturile reprezentative, ca pondere, sunt: impozitul pe salarii, impozitul pe profit, taxa asupra valorii adăugate, taxele vamale şi accizele, care deţin între 80% şi 90% din total, prin raportare la mai multe perioade de gestiune bugetară. La cheltuieli, se remarcă aceeaşi diversitate de indicatori prin regăsirea lor în ramuri şi domenii de activitate din cele mai diverse (învăţământ, sănătate, cultură, justiţie, apărare, cercetare ştiinţifică, economie, ordine publică etc.). Cu caracter exclusiv, numai în bugetul de stat, apar la cheltuieli: apărarea şi siguranţa naţională, justiţia, datoria publică, cercetare ştiinţifică etc.
Bugetele locale reflectă relaţii economice băneşti care apar în procesul repartiţiei venitului naţional cu prilejul constituirii şi repartizării de fonduri centralizate cu adresare generală la de la dispoziţia unităţilor administrativ-teritoriale, în scopul satisfacerii unor interese ale colectivităţilor publice locale.
Aceste bugete mai sunt cunoscute şi sub alte denumiri ca: bugete ale consiliilor locale, bugete ale unităţilor administrativ-teritoriale, bugete ale localităţilor.[3] Ca balanţe financiare, bugetele locale cuprind, pe de o parte, venituri şi, pe de altă parte, cheltuieli. Ambele categorii de indicatori se găsesc într-o structură diversă. Veniturile din bugetele locale se află într-o situaţie particulară, prin comparaţie cu celelalte componente ale sistemului. Astfel, o primă parte a acestora o constituie veniturile proprii reprezentate de impozite şi taxe locale (impozit pe clădiri, impozit pe terenuri, taxa asupra mijloacelor de transport etc.), care deţin în medie, pe total, bugete locale între 30% şi 40% din totalul de venituri ale acestora prin raportare la mai multe perioade de bugetară.
Diferenţa pentru completare, până la concurenţa mărimii cheltuielilor, o reprezintă veniturile de echilibrare ce provin din bugetul de stat, realizate în teritoriu. În ultimii ani bugetari s-a folosit ca venit de echilibrare impozitul pe salarii. Dacă veniturile de echilibrare atribuite în sume absolute nu sunt suficiente în acoperirea diferenţei dintre cheltuieli şi venituri proprii, se apelează la subvenţii, ce reprezintă sume de bani fără nominalizare de surse din bugetul de stat, unde apar la cheltuieli la capitolul „Transferuri către bugetele locale”[4].
Nivelul scăzut al veniturilor proprii în bugetele locale este rezultatul gradului diferit de dezvoltare economică a localităţilor ţării, a zonelor, a regiunilor, a judeţelor, ca urmare a unui cumul de factori de ordin geografic, istoric, climateric, politic. Pe de altă parte, societăţii faţă de populaţie cu privire la acţiuni de interes major ca: învăţământul, cultura, sănătatea, asigurările sociale şi asistenţa socială conduce, în profil teritorial, potrivit cu remarca anterioară, la redistribuiri de mijloace băneşti din bugetul de stat către acele localităţi unde sunt resurse insuficiente în aceste direcţii. Competenţele mai mari, în materie de cheltuieli la bugetele locale, sunt determinate şi de nevoia de implicare a autorităţilor la acest nivel pentru a acţiona în interesul localităţilor şi cetăţenilor pe domeniile menţionate, în sensul dezvoltării şi susţinerii bazei 10
tehnico-materiale a instituţiilor implicate în educaţie, cultură, asistenţă socială.
De bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetul asigurărilor sociale de sănătate ne vom ocupa în alt capitol al prezentei lucrări.
Bugetele fondurilor speciale se constituie ca o componentă distinctă în sistemul bugetar şi reprezintă relaţii economice băneşti ce apar în procesul repartiţiei venitului naţional, cu prilejul constituirii şi repartizării centralizate a unor fonduri la şi de la dispoziţia statului în scopul susţinerii unor activităţi şi acţiuni de interes general bine delimitate[5]. Fiecare fond special, în parte, are un buget propriu, ca balanţă financiară, în care la venituri este consemnată contribuţia specifică plătită, de regulă, de agenţii economici desemnaţi prin lege, iar la cheltuieli este destinaţia care urmează să o aibă o activitate sau o acţiune bine definită.
[1] Văcărel, Iulian şi alţii, Finanţe publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1999 (2003, ed. a II-a), p. 566 şi urm; Filip Gheorghe, Finanţe, Editura Junimea, Iaşi, 2002, p. 131 şi urm.
[2] Legea nr. 500/11.07.2002 privind finanţele publice, art 1, alin. 2
[3] Şaguna-Drosu, Dan, Drept financiar şi fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureşti 1998 (2000)
[4] Dan Şaguna-Drosu, Drept financiar şi fiscal, Ed. Oscar Print, Bucureşti 1998 (2000), p. 89.
[5] Ioan Gliga, Dreptul finanţelor publice, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1992