O modalitate controversată a desfăşurării raporturilor dintre Parlament şi Guvern o constituie "delegarea legislativă". Prin delegare legislativă se înţelege transferarea unor prerogative ale Parlamentului către Guvern. Aceasta implică o lege specială de abilitare, de natură să împuternicească Guvernul pentru a emite ordonanţe. Ea trebuie să specifice domeniul, dar şi termenul până la care asemenea ordonanţe pot fi emise, cu precizarea că nu pot fi emise ordonanţe în probleme care formează obiectul unor legi organice (de pildă, în legătură cu funcţionarea partidelor politice, statutul funcţionarilor publici, regimul proprietăţii, organizarea învăţământului etc.)[1].
În cazul în care legea de abilitare solicită acest lucru, ordonanţele vor fi supuse aprobării Parlamentului potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Din modul în care este redactat art. 114 alin. (3) al Constituţiei rezultă însă că nu există o asemenea obligativitate, ea putând să fie prevăzută de legea de abilitare, dar putând, la fel de bine, să şi lipsească.
O altă modalitate a delegării legislative o constituie ordonanţele de urgenţă. Acestea vor intra în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament. În cazul în care Parlamentul nu se află în sesiune, el urmează să fie convocat în mod obligatoriu. Parlamentul urmează să aprobe sau să respingă ordonanţele respective printr-o lege care va specifica în mod expres acest lucru.
Această soluţie este explicabilă, deoarece potrivit Constituţiei României, Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării. Potrivit punctului de vedere exprimat de autorii de specialitate, Parlamentul are o competenţă nelimitată deoarece a primit direct de la popor împuterniciri ce ţin de exerciţiul suveran al puterii. Acest principiu, care s-a încetăţenit în practica constituţională, nu este limitat decât de condiţia de a nu se contraveni înseşi prevederilor Constituţiei, sau de a substitui Parlamentul unor alte organe, fapt ce ar contraveni principiului separaţiei puterilor.
Spre deosebire de sistemul român, sistemul constituţional francez cunoaşte posibilitatea exercitării unei competenţe "reglementare", care aparţine exclusiv Guvernului, abilitat a emite acte normative cu caracter primar în unele domenii specifice de activitate. În legătură cu acest aspect, Constituţia franceză din 1958 stabileşte chiar o diferenţă netă între materiile care sunt de "domeniul legii", specificate de art.34, printre care drepturile civile, naţionalitatea, stabilirea infracţiunilor şi a pedepselor, regimul impozitelor, al monedei, regimul electoral etc., şi domeniile care au "un caracter reglementar" şi care sunt de fapt toate cele care nu sunt enumerate ca fiind de domeniul legii. Această situaţie se deosebeşte de regimul "ordonanţelor" pe care le prevede Constituţia României, deoarece acestea se iau - în Franţa ca şi în România - pe baza unei abilitări din partea Parlamentului de a emite acte normative, deci şi în domeniul care "aparţine legii", evident, pe un timp limitat. În sistemul francez există, prin urmare, în afară de dreptul de a emite "regulamente în aplicarea legilor", şi posibilitatea emiterii unor acte normative primare, de exercitare a unei competenţe "delegate", pentru anumite domenii specifice. Delimitarea de competenţă este atât de puternică încât dacă Parlamentul ar intenţiona să elaboreze un proiect într-un domeniu care ţine de competenţa reglementară, Guvernul are dreptul să se adreseze Consiliului Constituţional.
În ceea ce priveşte Ordonanţele de urgenţă trebuie precizat că existenţa acestora este legalizată numai într-un număr foarte redus de state, şi aceasta în toate cazurile cu precizarea situaţiilor de natură a se recurge la asemenea practică. Astfel, potrivit art.77 alin.2 din Constituţia Republicii Italiene, "în cazuri excepţionale de necesitate şi de urgenţă, când guvernul adoptă pe răspunderea sa măsuri provizorii cu valoare de lege, el trebuie în aceeaşi zi sa le prezinte Camerelor pentru a fi preschimbate în lege; chiar dacă sunt dizolvate, acestea sunt
în mod expres convocate şi se întrunesc în termen de cinci zile".
De asemenea, art.86 din Constituţia Spaniei prevede că:
"1. În caz de necesitate extraordinară şi urgentă, Guvernul poate emite dispoziţii legislative provizorii, care iau forma decretelor-lege şi care nu pot afecta organizarea instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, regimul comunităţilor autonome şi nici dreptul electoral general.
- Decretele-lege trebuie supuse imediat Congresului deputaţilor, care procedează la o dezbatere şi un vot asupra ansamblului; el este convocat anume în acest scop, dacă nu este în sesiune, în termen de 30 de zile de la promulgarea lor. Congresul trebuie să se pronunţe în mod expres într-un termen de 30 de zile asupra validităţii sau abrogării lor...".
În literatura română de specialitate au fost formulate importante puncte de vedere în legătură cu regimul ordonanţelor de urgenţă. Pe de altă parte, este de menţionat că însăşi Comisia Europeană a criticat practica adoptării unui număr foarte mare de ordonanţe de urgenţă de către executiv, estimându- se că prin aceasta ar fi fost diminuate prerogativele forumului legislativ.
Autorii de specialitate au relevat că pentru justificarea legitimităţii constituţionale a unei ordonanţe de urgenţă "esenţială este existenţa cazului excepţional... Dincolo de aceste limite ea devine neconstituţională, similară cu excesul de putere în emiterea unui act administrativ cu caracter normativ"[2].
Cu prilejul dezbaterilor care s-au purtat în legătură cu revizuirea Constituţiei României s-a înregistrat un adevărat consens al partidelor politice în legătură cu necesitatea de a se preciza, pe calea unor texte constituţionale, condiţiile într- adevăr deosebite care justifică recurgerea la practica ordonanţelor.
Pe un plan mai larg, problema ordonanţelor, a ordonanţelor de urgenţă, trimite din nou la cerinţa respectării principiului separaţiei puterilor ca o normă neabătută de organizare a raporturilor politice şi juridice în cadrul diverselor structuri şi mecanisme ale aparatului de stat.
Autorii români Ioan Muraru şi Simina Tănăsescu examinează în mod cât se poate de judicios o serie de elemente care, în general, în anumite state au condus la creşterea rolului executivului. Ei arată că, în general, în majoritatea sistemelor de guvernare se înregistrează tendinţa creşterii executivului, deoarece executivul este chemat să înfăptuiască platforma electorală a partidului învingător în alegeri şi care deţine majoritatea în corpurile legiuitoare. "De aici tendinţa de a da guvernului misiunea, dar şi posibilitatea, luării marilor decizii politice care se traduc prin legi sau prin măsurile executive, corpurilor legiuitoare rezervându-li-se rolul de organisme de reflecţie şi de control al acţiunilor guvernului"[3].
Este citată şi afirmaţia lui Pierre Pactet potrivit căreia deşi Guvernul este subordonat Parlamentului, întrucât nu rezultă direct din alegeri, devine totuşi "elementul motor şi dinamic al întregului sistem politic".
Tratatul de Drept constituţional semnat de cei doi autori relevă existenţa unei poziţii egale a Parlamentului şi a şefului de stat în majoritatea ţărilor, atât instituţia parlamentară cât şi cea a şefului de stat întemeindu-se pe voinţa populară. Chiar în sistemele în care şeful executivului este desemnat de şeful statului, o asemenea desemnare este conditionată de poziţia partidului conducător în alegeri. Cu referire la legislaţia delegată se mai specifică şi faptul că "importanţa crescândă a sectoarelor afaceri străine, apărare, economie, sectoare în care parlamentele pot face puţine lucruri, duce evident la sporirea rolului executivului"[4].
După părerea noastră, este necesară, în orice caz, o echilibrare a raporturilor dintre parlament şi executiv, care să respecte delimitarea de competenţe dintre acestea şi funcţiile pe care le exercită în sistemul puterii. Nimeni nu contestă cerinţa de a se recunoaşte Guvernului posibilitatea şi baza juridică de a acţiona pentru adoptarea unor măsuri urgente, în condiţiile în care procedura parlamentară pentru adoptarea acestora ar fi lungă şi dificilă, şi practic ar bloca sensul reformelor preconizate. Ideea este însă ca această prerogativă a executivului, "de a intra într-un alt spaţiu", care nu-i aparţine, să fie limitată, spre a nu se produce disfuncţionalităţi în funcţionarea mecanismelor puterii şi în echilibrul normal ce trebuie să existe între instituţiile statului.
Considerăm semnificative în această privinţă prevederile art. 115 pct.6 din Constituţia României, modificată în 2003, care dispune că « Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică ».
Practica evoluţiei constituţionale a unor ţări în ultimele decenii a arătat că de fapt executivul este cel mai puternic în binomul executiv-parlament. Forţa şi puterea executivului (armata, finanţele, un puternic aparat de stat etc.) trebuie puse cu grij ă în slujba interesului general care postulează, desigur, la fel de mult, astăzi ca şi în trecut, respectul separaţiei puterilor.
Este vorba, deci, nu de o luptă pentru "precădere" între două puteri ale statului, ci de o colaborare loială, eficientă şi cât se poate de funcţională, care trebuie să asigure condiţiile cele mai bune realizării obiectivelor fundamentale ale activităţii statului.
[1] Cu privire la delegarea legislativă a se vedea, în special: Ion Deleanu, Delegarea legislativă - ordonanţele de urgenţă ale Guvernului, în "Dreptul", An XI, Seria III-a, nr.9/2000, pag.9-18; Mihai Constantinescu, Conţinutul ordonanţei de urgenţă a Guvernului, în "Dreptul", anul IX, seria III-a, nr.8/1998, pag.35.
[2] Mihai Constantinescu, Conţinutul ordonanţei de urgenţă a Guvernului, în "Dreptul", an IX, seria 3, nr.8/1998, pag.35.
[3] Ioan Muraru, Simina Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţ ii politice, ediţia a IX-a, revăzută şi completată, Editura "Lumina Lex", Bucureşti, 2001, pag.545.
[4] Ibidem, loc.cit.