Drept

Aşa cum s-a arătat la punctul precedent, puterea executivă în Franţa aparţine Preşedintelui Republicii şi Guvernului, ceea ce a făcut pe o serie de comentatori politici şi specialişti în Drept Constituţional să considere executivul francez ca fiind un executiv "bicefal"^[1]. Un asemenea bicefalism reprezintă, de fapt, continuarea unei scheme adoptată în sistemul politic francez după cea de a treia Republică. Dar instituţia prezidenţială a devenit mult mai nuanţată, mai originală, în special după reformele din 1962 şi după departajarea puterilor preşedintelui şi ale executivului, executivul rămânând - fără îndoială - un element esenţial în îndeplinirea sarcinilor aparatului de stat francez.

După cum s-a arătat în cele ce preced, preşedintele republicii ocupă un rol esenţial în viaţa politică franceză; funcţia guvernului are însă şi ea numeroase elemente de importanţă şi de originalitate, puterea Guvernului putând să ducă în foarte multe cazuri la edificarea unor obiective politice şi economice. În timpul celei de a cincea Republici, Franţa a avut o serie de prim miniştri de mare autoritate, care s-au impus în viaţa politică şi care au marcat propria lor concepţie despre evoluţia vieţii politice şi guvernamentale.

În ce priveşte numirea primului ministru, aceasta reprezintă o atribuţie proprie a preşedintelui republicii. Decretul preşedintelui republicii, în acest caz, nu are nevoie să fie contrasemnat de primul ministru care iese din activitate. Pe de altă parte, preşedintele este liber să desemneze pe cine doreşte pentru funcţia de prim ministru, indiferent dacă cel în cauză este parlamentar sau neparlamentar, şi nu este obligat să procedeze ca în timpul celei de a patra Republici la o consultare cu grupurile politice parlamentare. Dar, libertatea preşedintelui de a desemna pe primul ministru nu este totală; el nu este obligat, ca în Marea Britanie, să desemneze ca prim ministru pe şeful partidului majoritar. Cu toate acestea, el trebuie să ţină seama de cerinţa ca persoana ce va fi desemnată drept prim ministru să se bucure de încrederea majorităţii parlamentare. Lucrul acesta nu este întotdeauna uşor, deoarece pot exista situaţii în care o persoană pe care preşedintele doreşte să o desemneze ca prim ministru să nu se bucure de suficientă influenţă sau prestigiu în cadrul grupului majoritar care este chemat, în cadrul Parlamentului, să aprobe desemnarea primului ministru.

În ceea ce priveşte desemnarea miniştrilor, aceştia sunt numiţi de preşedinte la propunerea primului ministru. Trebuie remarcat că, sub aspectul numirii, există un regim diferit în ceea ce priveşte miniştrii faţă de numirea primului ministru. În comparaţie cu procedurile de desemnare a Guvernului în timpul celei de a treia şi a patra Republici se observă mari diferenţieri, deoarece în regimurile precedente guvernul în întregime trebuia să obţină investitura Parlamentului. Dar, la aceasta se poate argumenta că Guvernul are o existenţă juridică numai din momentul în care preşedintele republicii a dispus desemnarea primului ministru.

Art.49 din Constituţie prevede că primul ministru, după deliberarea ce are loc în cadrul Consiliului de miniştri, angajează responsabilitatea Guvernului în faţa Adunării Naţionale în ce priveşte programul sau o declaraţie de politică generală, însă în Constituţie nu este stabilită nici o altă condiţie pentru ca o asemenea dezbatere să aibă loc şi, practic, cazuri de acest gen au fost extrem de

 

variate.

În primii ani ai celei de a cincea republici, Guvernele s-au prezentat în faţa Adunării prezentându- şi programul. Dar, între 1962 şi 1973, nici un guvern nu a mai solicitat, după constituirea sa, încrederea din partea Adunării Naţionale. În 1973, Pierre Messmer, la constituirea celui de al doilea Cabinet al său, a revenit la această practică a prezentării în faţa Adunării şi a angajării responsabilităţii asupra unei declaraţii de politică generală, dar succesorii săi Michel Rocard, Edith Cresson şi Pierre Beregovoy s-au limitat la o declaraţie de politică generală.

Eduard Balladur şi Alain Juppe au solicitat un vot cu privire la o declaraţie de politică generală.

Încheierea funcţiilor guvernamentale se produce prin acceptarea demisiei guvernului.

În principiu, preşedintele desemnează pe primul ministru, dar tot el este şi cel care are dreptul să accepte revocarea pe care o face numai Adunarea Naţională. Dacă preşedintele este cel care desemnează pe primul ministru, revocarea se face numai de către Adunări. Practica oferă, desigur, preşedintelui posibilitatea de a influenţa într-un fel sau altul retragerea unui prim ministru, deoarece acesta îşi deţine puterile din partea şefului de stat.

În ceea ce priveşte statutul membrilor Guvernului, trebuie precizat că există diferite categorii de membri ai Guvernului. Faptul că în sistemul francez preşedintele republicii prezidează deliberările Consiliului de miniştri nu-l transformă pe preşedinte în membru al Guvernului. Pe de altă parte, alături de primul ministru, în Cabinet mai există miniştri de stat, titlu care este dat unor personalităţi în considerarea autorităţilor pe care le au în cadrul unor partide din care fac parte; de asemenea, Guvernul cuprinde uneori miniştri delegaţi pe lângă primul ministru, dar categoria cea mai largă o reprezintă miniştrii titulari ai unor departamente - 26 în prezent în Cabinetul francez. Mai există, în sistemul guvernamental francez, miniştri delegaţi pe lângă miniştri; miniştri delegaţi care nu sunt arondaţi unui minister şi secretari de stat, autonomi sau desemnaţi pe lângă un anumit ministru.

În principiu, secretarii de stat nu participă la şedinţele Consiliului de miniştri; ei sunt invitaţi numai atunci când este în dezbatere o problemă care-i interesează în mod direct.

Funcţiile ministeriale sunt incompatibile cu funcţiile profesionale private, dar şi cu funcţiile publice. Este de observat că, spre deosebire de sistemul nostru, în Franţa funcţia ministerială este incompatibilă cu mandatul de parlamentar.

Constituţia din 1958, în art.23, prevede: "Funcţiile membrilor Guvernului sunt incompatibile cu exercitarea oricărui mandat parlamentar, a oricărei funcţii de reprezentare profesională cu caracter naţional şi a oricărui serviciu public sau activitate profesională"^[2]. Prin urmare, ceea ce trebuie reţinut este faptul că în sistemul Constituţiei din 1958 nu este posibilă cumularea portofoliilor ministeriale cu mandatul parlamentar. Explicaţia acestei măsuri este aceea de a respecta principiul separaţiei puterilor, de a-i feri pe miniştri de luptele politice şi a-i determina să se consacre pe deplin funcţiilor ministeriale.

O ordonanţă din 17 noiembrie 1958 prevede chiar că: "parlamentarul care devine ministru dispune de un termen de o lună din momentul numirii sale pentru a opta între cele două funcţii, iar la expirarea acestui interval de timp, dacă nu a renunţat să facă parte din Guvern, el este înlocuit printr-un supleant care este numit în acelaşi timp ".

În privinţa compatibilităţii sau incompatibilităţii dintre funcţia de ministru şi mandatul parlamentar s-au emis diferite puncte de vedere: au existat personalităţi politice şi specialişti care s-au pronunţat în favoarea cumulului dintre funcţia ministerială şi funcţia parlamentară. În 1974 a existat chiar un proiect de revizuire constituţională pe această temă.

O serie de autori critică dispoziţiile constituţionale actuale considerând că ar exista şi posibilitatea, în perspectivă, a recunoaşterii cumulului mandatului parlamentar cu cel guvernamental,

 

dar majoritatea specialiştilor invocă un argument foarte solid: acela că interzicerea cumulului întăreşte principiul separaţiei puterilor, cel ce controlează neputând să fie în acelaşi timp una şi aceeaşi persoană cu cel controlat.

În ceea ce priveşte responsabilitatea civilă şi penală a miniştrilor, s-au confruntat mai multe puncte de vedere. Au existat păreri potrivit cărora miniştrii trebuie să fie supuşi jurisdicţiei civile şi penale la fel ca şi oricare alţi funcţionari de stat, puncte de vedere care mergeau pe linia scoaterii miniştrilor de sub regulile responsabilităţii obişnuite, şi puncte de vedere care se pronunţau în sensul constituirii unor instanţe speciale.

Până la revizuirea constituţională din 19 iulie 1993 şi la Ordonanţa din 23 noiembrie 1993, care au modificat regimul iniţial, competenţa pentru a judeca actele îndeplinite de către miniştri în exerciţiul funcţiunii lor revenea Înaltei Curţi, ceea ce ducea în realitate la o neresponsabilitate a miniştrilor pentru faptele comise în exerciţiul funcţiunilor lor. Competenţa Înaltei Curţi nu era considerată satisfăcătoare, deoarece în timp ce mulţi parlamentari depuneau zel pentru a deferi pe miniştri acestei instanţe, cum a fost cazul afacerii "sângelui contaminat", miniştrii invocau în faţa instanţei imunitatea, fapt ce ducea la consecinţe neplăcute în percepţia opiniei publice în legătură cu responsabilitatea ministerială.

După revizuirea constituţională la care ne-am referit, o nouă instanţă a fost creată pentru a corecta deficienţele sistemului iniţial şi anume Curtea de Justiţie a Republicii, compusă din 12 parlamentari desemnaţi de Cameră şi Senat şi 3 magistraţi de la Curtea de Casaţie. Această Curte este competentă să judece pe membrii Guvernului pentru actele criminale sau delictuoase săvârşite în exerciţiul funcţiunii lor. Este de menţionat că pentru actele exterioare funcţiei, miniştrii sunt supuşi competenţei tribunalelor ordinare.

Procedura privind sesizarea Curţii de Justiţie aparţine oricărei persoane, existând, privitor la aceasta, un dublu filtru: o Comisie de examinare a plângerilor şi o Comisie de instrucţie. După ce acestea ajung la anumite concluzii, Curtea examinează cauza şi pronunţă soluţiile pe care le consideră necesare.

Este de subliniat şi faptul că urmărirea în acest caz nu este subordonată aprobării prealabile a Parlamentului.

În ce priveşte funcţionarea Guvernului, aceasta se realizează prin Consiliul de miniştri, ceea ce simbolizează solidaritatea ministerială, dar şi prin consiliile interministeriale, care au o participare restrânsă.

Cu privire la rolul Guvernului, art.20 din Constituţie precizează: "Guvernul determină şi conduce politica naţiunii. El dispune de administraţie şi de forţele armate".

În cadrul Guvernului un rol deosebit revine primului ministru, iar relaţiile dintre acesta şi preşedintele republicii prezintă, neîndoielnic, o foarte mare importanţă. Până în 1986, primul ministru îndeplinea de fapt atribuţiunea de şef de stat major al ministrului sau, după cum au spus anumiţi autori, un fel de "berbec" al ministrului, un instrument de promovare a ideilor preşedintelui în luptele parlamentare. După 1986 s-a produs un anumit echilibru al puterilor între preşedinte şi primul ministru. Semnificativă în această privinţă este declaraţia lui Frangois Mitterand, la 8 aprilie 1986 şi apoi la 18 mai 1986, prin care, recunoscând depline puteri lui Jacques Chirac ca prim ministru, declara: "Eu nu am în cap ideea de a împiedica Guvernul să guverneze. Eu nu intenţionez să mă opun politicii sale"^[3]. Aceste schimbări au deschis o pagină nouă în istoria relaţiilor dintre preşedinte şi primul ministru, definind funcţia primului ministru în alt mod decât fusese ea concepută anterior. Puterile primului ministru faţă de Guvern sunt, în principiu, acelea de orientare şi de îndrumare, dar el poate să angajeze răspunderea Guvernului în faţa Adunării Naţionale. În lipsa preşedintelui republicii,

el prezidează Consiliul de miniştri. În sistemul francez, primul ministru este şi şeful administraţiei.

Faţă de Parlament, primul ministru apare ca un reprezentant al majorităţii. El are, totodată, şi dreptul să participe la procedura legislativă, semnând şi depunând pe masa Parlamentului proiectele de legi în numele Guvernului.

În ce priveşte puterile Guvernului, acestea sunt puterile normale care-i revin potrivit art.20 din Constituţie; dar Guvernul are şi puteri excepţionale, la care recurge în anumite situaţii.

O problemă interesantă care s-a pus în Dreptul Constituţional francez este aceea a domeniului rezervat. Cu alte cuvinte, a unui anumit set de competenţe care ar aparţine exclusiv preşedintelui şi unde primul ministru nu ar putea să se interfereze în nici un fel prin acţiunile pe care le-ar întreprinde.

Puterile excepţionale ale Guvernului apar, în mod firesc, în cazul stării de asediu sau al stării de urgenţă. Dar există, de asemenea, şi sistemul ordonanţelor prevăzut de art.38 din Constituţie, care permite Parlamentului să abiliteze Guvernul pentru a emite anumite reglementări cu caracter normativ. Aceste ordonanţe sunt subordonate unor reguli de fond şi anume: să aibă în vedere executarea programului guvernamental; să nu aibă o durată nelimitată şi să nu aducă atingere valorilor constituţionale. Totodată, ordonanţele sunt subordonate unor reguli de control, în sensul că va exista un control efectuat de Consiliul Constituţional asupra legii de abilitare, precum şi de către Consiliul de Stat căruia ordonanţele, ca acte administrative, îi pot fi deferite în timp de două luni de la publicarea lor, cu excepţia cazului în care Parlamentul le-a ratificat. Ordonanţele intră în vigoare imediat, dar Guvernul trebuie - sub sancţiunea caducităţii - să ceară ratificarea lor de către Parlament într-un termen fixat prin legea de abilitare. După ce proiectul legii de ratificare a fost depus pe masa Parlamentului pot exista mai multe situaţii: se poate ca proiectul să nu fie înscris pe ordinea de zi, caz în care se consideră că există o ratificare implicită; există însă şi situaţia în care proiectul este supus votului Adunărilor: dacă este respins, atunci ordonanţa încetează să se mai aplice; iar dacă este aprobat, ratificarea este explicită şi ordonanţa dobândeşte valoare legislativă. Există şi o a treia situaţie, când proiectul nu este înscris pe ordinea de zi, dar legiuitorul se referă la ordonanţă într-o lege ulterioară, considerând că aceasta are valoare legislativă. În asemenea situaţii, autorii de specialitate opinează că ne aflăm în faţa unei ratificări indirecte. Potrivit autorilor de specialitate, ordonanţele pot avea o natură diferită - legislativă sau administrativă - după cum sunt ratificate sau nu. Dar, în orice caz, ele nu pot fi modificate decât prin lege. De remarcat este faptul că în sistemul francez Parlamentul se desesizează pe durata delegării puterii sale de a legifera, dar aceasta numai cu privire la domeniile în care a transmis Guvernului capacitatea de a acţiona. În mod cu totul deosebit, faţă de regimurile constituţionale anterioare, într-o asemenea situaţie Parlamentul renunţă să intervină. Dacă o propunere de lege este totuşi depusă în acest interval de timp în problemele în care s-a făcut delegarea de competenţă, Guvernul poate să opună prevederile art.41 alin.1. În schimb, o propunere care ar tinde să pună capăt abilitării Guvernului şi să restabilească competenţa Parlamentului poate fi acceptabilă.

În ce priveşte puterea miniştrilor, aceştia sunt şefi ai administraţiilor supuse autorităţii lor. Ei dispun de o putere limitată: pot să dea anumite ordine, dar şi să numească în funcţiile publice care sunt de competenţa lor; contrasemnează hotărârile preşedintelui republicii sau ale primului ministru în problemele care se referă la departamentul lor şi sunt ordonatori de credite ai ministerelor respective.

 

 

[1]     Philippe Ardant, op.cit., p.422; Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci, op.cit. pag.333.

[2]        Constitution du 4 octobre 1958, p.10. 252

[3]     Philippe Ardant, op.cit., p.492.