Revigorarea ideii democratice şi eşecul tuturor formelor de guvernare totalitară au demonstrat, fără putinţă de tăgadă, forţa şi viabilitatea instituţiei Parlamentului, ca exponent al suveranităţii naţionale. A devenit general recunoscută astăzi în lume ideea că parlamentele nu reprezintă numai cele mai largi forumuri democratice naţionale, dar şi laboratoare eficiente de elaborare a legilor, factori de răspundere ai vieţii publice, elemente de contrapondere faţă de orice tentative de a diminua drepturile democratice şi valoarea instituţiilor statului de drept.
În perioada premergătoare elaborării noii Constituţii a ţării - şi chiar în perioada anterioară, când se puneau de abia bazele viitoarelor instituţii ale statului - după Revoluţia din Decembrie 1989 a fost luată în discuţie problema dacă Parlamentul României trebuie să fie alcătuit dintr-o singură Cameră sau din două[1]. În sprijinul ideii bicameralismului au fost invocate argumente istorice, necesitatea unei dezbateri temeinice în cadrul a două forumuri distincte a proiectelor de legi, pentru a fi convenite cele mai bune soluţii, precum şi experienţa altor state democratice europene. S-a mai relevat că sistemul unicameral a fost folosit de statul totalitar, ducând la o simplificare nedorită a procesului legislativ şi la adoptarea unor măsuri ce n-au corespuns în toate cazurile asigurării supremaţiei legii. În final, după ce au fost confruntate toate argumentele pro şi contra, pentru fiecare opţiune, a fost aleasă soluţia bicamerală - dar şi aici s-a ivit o a doua problemă: dacă între cele două Camere urma să existe o specializare sau dacă ele urmau să aibă aceeaşi competenţă.
Tezele pentru elaborarea proiectului noii Constituţii prevăzuseră iniţial o anumită specializare între cele două Camere ale Parlamentului, Camera Deputaţilor fiind competentă, de pildă, să adopte bugetul, moţiunile de cenzură, să aprobe compunerea şi programul Guvernului etc., iar Senatul să ratifice tratatele, să numească Avocatul Poporului, pe directorul Serviciului Român de Informaţii ş.a. Pe parcursul dezbaterilor parlamentare s-a renunţat însă la această specializare, consacrându-se ideea plenitudinii de competenţă a celor două Camere, în absolut toate problemele. Singura atribuţiune care revine în prezent exclusiv Senatului este alegerea Avocatului Poporului.
Cu referire la modalitatea de alegere a parlamentarilor, indiferent dacă este vorba de deputaţi sau de senatori, subliniem că această modalitate este aceeaşi - vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat. O propunere care viza alegerea Senatului prin vot indirect, de către consiliile colectivităţilor locale, şi care recunoştea existenţa unor senatori de drept, nu a fost reţinută de către Constituantă. Nu a fost reţinută nici propunerea, avansată cu prilejul dezbaterii legii electorale, care preconiza ca, spre deosebire de deputaţi, senatorii să fie aleşi nu pe liste, ci prin scrutin uninominal. În consecinţă, practic între cele două Camere ale Parlamentului nu există nici un fel de diferenţă din punct de vedere al prerogativelor, ele acţionând absolut în aceleaşi materii şi fiind alese pe aceeaşi bază.
Este de remarcat că în Camera Deputaţilor, pentru a se asigura o reprezentare a minorităţilor care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, s-a acceptat principiul unor locuri suplimentare pentru reprezentanţii acestor minorităţi, prin derogare de la principiile de reprezentare stabilite. Această inovaţie, pe care a consacrat-o pentru prima dată Decretul-lege nr.92/1990, a fost apreciată pozitiv de o serie de comentatori internaţionali şi oameni de ştiinţă care ne- au vizitat ţara, ea constituind o posibilitate de exprimare a punctelor de vedere ale minorităţilor care nu ar fi avut altfel dreptul să fie reprezentate în Parlamentul României.
În ceea ce priveşte numărul deputaţilor şi al senatorilor, acesta este stabilit prin legea electorală, existând un număr superior de deputaţi faţă de cel de senatori. De altfel, un deputat reprezintă 70.000 cetăţeni în timp ce un senator 160.000. Potrivit dispoziţiilor Legii nr.373/2004, Camera Deputaţilor cuprinde 332 deputaţi, în timp ce Senatul are numai 137 senatori.
În ce priveşte durata mandatului celor două Camere, acesta este, în principiu acelaşi, de 4 ani. Mandatul Camerei Deputaţilor şi al Senatului poate fi însă prelungit, prin lege organică, în caz de război sau de catastrofă. O prevedere interesantă, care este consacrată de articolul 63 alineatul 4 din Constituţie, este aceea care dispune că "Mandatul Camerelor se prelungeşte până la întrunirea legală a noului Parlament. În această perioadă nu poate fi revizuită Constituţia şi nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate legi organice". Raţiunea acestui text constituţional a fost aceea de a se evita un vacuum juridic în perioada dintre cele două parlamente (vechiul parlament şi parlamentul nou ales). De altfel, Constituţia prevede că alegerile pentru Camera Deputaţilor şi pentru Senat urmează să se desfăşoare în cel mult trei luni de la expirarea mandatului sau de la dizolvarea Parlamentului, Parlamentul nou ales întrunindu-se la convocarea Preşedintelui României în cel mult 20 de zile de la alegere. Proiectele de legi sau propunerile legislative înscrise pe ordinea de zi a Parlamentului precedent îşi continuă procedura în Parlamentul nou. În felul acesta s-a concretizat preocuparea de a se asigura continuitate lucrărilor Parlamentului şi de a nu lăsa ţara fără organul reprezentativ decât pe o perioadă foarte scurtă. De altfel, aşa cum s-a arătat, în această perioadă mandatul Camerelor este încă valabil, putând fi adoptate orice legi care se consideră necesare, dar neputându-se revizui Constituţia ori adopta, abroga sau modifica legi organice. Trebuie să menţionăm că într-o variantă a textului Constituţiei, ce a fost supusă Constituantei în toamna anului 1991, figurase o instituţie intermediară, denumită "Delegaţia temporară", care ar fi trebuit să funcţioneze din momentul dizolvării Camerelor până la întrunirea noului Parlament. Ea urma să fie alcătuită potrivit configuraţiei politice a Parlamentului, având competenţa de a exercita prerogativele acestuia, cu excepţia revizuirii Constituţiei, adoptării, modificării şi abrogării unor legi organice. În final, s-a renunţat însă la această instituţie care ar fi constituit, de fapt, un hibrid, deoarece pe de o parte, din punct de vedere conceptual ea nu ar mai fi avut aceleaşi caracteristici de reprezentativitate pe care le avea vechiul Parlament, iar pe de altă parte, întrucât raportul de forţe între diferitele partide este supus schimbărilor, componenţa "Delegaţiei temporare", axată pe vechiul raport de forţe dintre partide, nu ar fi reprezentat imaginea reală a forţelor politice româneşti aflate în competiţie.
Organizarea şi funcţionarea fiecărei Camere se stabileşte prin Regulamentul său de lucru. Fiecare Cameră îşi alege un birou permanent la începutul fiecărei sesiuni. Preşedintele Camerei Deputaţilor şi Preşedintele Senatului sunt aleşi însă pe durata întregului mandat al Parlamentului. Există şi posibilitatea ca membrii birourilor permanente să fie revocaţi înainte de expirarea mandatului.
Potrivit celor mai recente modificări ale regulamentelor parlamentare, deputaţii şi senatorii se pot organiza în grupuri parlamentare, dacă există cel puţin 10 deputaţi sau 7 senatori care au candidat în alegeri pe listele aceluiaşi partid sau ale aceleiaşi formaţiuni politice. Se pot constitui însă şi grupuri mixte, incluzând şi parlamentari din partide mai mici, care au orientări politice apropiate.
În mod constant, practica parlamentară din România a refuzat constituirea unor grupuri parlamentare ale deputaţilor sau senatorilor independenţi, aceştia putând a se alătura însă altor grupuri.
De asemenea, nu s-a admis constituirea unor grupuri parlamentare ale unor partide care nu au obţinut mandate în alegerile parlamentare.
Pentru desfăşurarea lucrărilor, fiecare Cameră îşi constituie comisii permanente. Se pot constitui însă şi comisii de anchetă sau comisii speciale, pe anumite probleme. Există şi posibilitatea constituirii unor comisii comune ale celor două Camere.
Camera Deputaţilor şi Senatul îşi desfăşoară lucrările în şedinţe separate sau în şedinţe comune. Ele se întrunesc în două sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune începe în luna februarie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii iunie, iar cea de a doua începe în luna septembrie şi nu poate depăşi sfârşitul lunii decembrie. Atât Camera Deputaţilor, cât şi Senatul, pot să se întrunească însă şi în sesiuni extraordinare la cererea Preşedintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere sau a cel puţin unei treimi din numărul deputaţilor sau senatorilor. Convocarea Camerelor se face de către preşedinţii acestora.
Sunt de competenţa Parlamentului o serie de activităţi ca: adoptarea actelor normative, exercitarea controlului asupra modului cum îşi desfăşoară activitatea Guvernul şi chiar Preşedintele ţării, în anumite situaţii, desemnarea unor înalţi demnitari etc.
În ceea ce priveşte legiferarea, până la reforma constituţională din anul 2003 nu a existat o diferenţă de competenţă între cele două Camere. Prin reforma constituţională s-a efectuat o anumită departajare între « Camera de dezbatere » şi « Camera de decizie », ceea ce a adus o anumită contribuţie la fluidizarea procesului legislativ[2]. Iniţiativa legislativă aparţine Guvernului, deputaţilor, senatorilor, precum şi unui număr de cel puţin 100.000 de cetăţeni cu drept de vot (după modificarea constituţională din anul 2003). Cetăţenii care îşi manifestă dreptul la iniţiativă legislativă trebuie să provină din cel puţin un sfert din judeţele ţării, iar în fiecare dintre aceste judeţe sau în Municipiul Bucureşti să fie înregistrate cel puţin 5.000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. Pe de altă parte, Constituţia prevede expres că nu pot face obiectul iniţiativei legislative a cetăţenilor problemele fiscale, cele cu caracter internaţional, amnistia şi graţierea.
Parlamentul are importante atribuţii legate de controlul membrilor Guvernului, sau al Guvernului în întregul său, asupra felului în care îşi îndeplineşte îndatoririle[3]. Parlamentarii pot să adreseze întrebări oral, dar şi interpelări, care se depun în scris, cu cel puţin 10 zile înainte. Parlamentul are însă şi dreptul să adopte moţiunea de cenzură, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, care duce la angajarea răspunderii Guvernului.
Moţiunea de cenzură poate fi iniţiată de cel puţin o pătrime din numărul total al deputaţilor şi senatorilor. Ea se comunică Guvernului la data depunerii şi se dezbate după trei zile de la data când a fost prezentată în şedinţa comună a celor două Camere. Aşa cum s-a arătat, dacă moţiunea de cenzură este adoptată, este angajată răspunderea Guvernului, dar dacă ea a fost respinsă, deputaţii şi senatorii care au semnat-o nu mai pot iniţia o nouă moţiune de cenzură în aceeaşi sesiune. Dacă moţiunea de cenzură este acceptată, Guvernul este considerat demis. Guvernul poate să-şi angajeze singur răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului, în şedinţă comună, asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege. Dacă împotriva acestei angajări se emite o moţiune de cenzură, există două posibilităţi: moţiunea de cenzură să fie respinsă, şi atunci programul prezentat de Guvern se consideră adoptat sau moţiunea de cenzură să fie acceptată, situaţie în care Guvernul va fi obligat să-şi prezinte demisia.
Rezultă, aşa dar, că există două posibilităţi: aceea ca o pătrime din numărul deputaţilor sau senatorilor să iniţieze ei o moţiune de cenzură la adresa politicii Guvernului, şi o a doua posibilitate, ca moţiunea de cenzură să fie depusă pentru a contracara un program, o declaraţie de politică generală sau un proiect de lege. În toate aceste situaţii, Parlamentul dispune de prerogative deosebit de importante, deoarece retragerea încrederii acordată Guvernului îl obligă pe acesta să demisioneze.
În competenţa Parlamentului revine şi acordarea votului de încredere asupra programului şi întregii liste a Guvernului, care se dezbate de ambele Camere într-o şedinţă comună, alegerea membrilor Consiliului Superior al Magistraturii de către ambele Camere în şedinţă comună, desemnarea a trei judecători ai Curţii Constituţionale de către Camera Deputaţilor şi a trei judecători de către Senat, ceilalţi trei fiind desemnaţi de Preşedintele României.
Deşi nu este ales de Parlament, ci în mod direct de către popor, Preşedintele României poate fi suspendat din funcţie, în cazul săvârşirii unor fapte grave prin care încalcă prevederile Constituţiei, de către Camera Deputaţilor şi Senat, reunite în şedinţă comună, cu votul majorităţii deputaţilor şi senatorilor, după consultarea Curţii Constituţionale.
Deputaţii şi senatorii îşi încep mandatul la data întrunirii legale a Camerei din care fac parte, sub condiţia validării. Calitatea lor încetează la data întrunirii legale a Camerelor nou alese, sau în caz de demisie, de pierdere a drepturilor electorale, de incompatibilitate ori de deces. Nimeni nu poate fi în acelaşi timp deputat şi senator. Calitatea de deputat sau de senator este incompatibilă cu exercitarea oricăror funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului.
Deputaţii şi senatorii nu pot fi reţinuţi, arestaţi, percheziţionaţi ori trimişi în judecată penală sau contravenţională fără încuviinţarea Camerei din care fac parte, după ascultarea lor. Competenţa de judecată aparţine, în toate cazurile, Curţii Supreme de Justiţie.
În cazul săvârşirii unor infracţiuni flagrante, deputatul sau senatorul poate fi reţinut şi supus percheziţiei, dar ministrul justiţiei va informa neîntârziat pe Preşedintele Camerei asupra reţinerii şi percheziţiei, Camera având dreptul, dacă apreciază că nu există temei de reţinere, să dispună imediat revocarea acestei măsuri.
Deputaţii şi senatorii nu pot fi traşi la răspundere pentru modul în care au votat sau pentru opiniile exprimate în exercitarea mandatului. O asemenea explicaţie se găseşte în principiul potrivit căruia în exercitarea mandatului deputaţii şi senatorii se află în serviciul poporului[4]. Este de remarcat şi ideea, consacrată într-un text constituţional, potrivit căreia "orice mandat imperativ este nul". O asemenea prevedere este firească, deoarece deputaţii şi senatorii, odată aleşi, dobândesc o anumită autonomie faţă de cei care i-au ales şi chiar faţă de formaţiunile politice din care fac parte. În numele unei discipline de partid, un deputat sau senator nu poate fi obligat să acţioneze împotriva propriilor sale convingeri.
După Revoluţia din Decembrie 1989, viaţa parlamentară şi-a regăsit întreaga sa bogăţie şi personalitate din epoca interbelică. Deşi dezbaterile în cadrul Parlamentului României, respectiv al celor două Camere, nu s-au soldat întotdeauna cu rezultatele dorite din punct de vedere legislativ, se poate spune că, în general, viaţa parlamentară revine în drepturile sale, înregistrându-se dezbateri vii, schimburi de păreri, argumente în favoarea unor teze sau altora şi nu rareori critici la adresa unor organe centrale sau locale.
O apreciere de ansamblu asupra vieţii parlamentare, care a însemnat foarte mult din punctul de vedere al reaşezării instituţiilor democratice şi al edificării statului de drept, permite câteva constatări. Urmând practica parlamentelor democratice, activitatea parlamentară ar spori în eficienţă şi operativitate dacă ar fi acordată o mai mare pondere activităţii comisiilor permanente. Pe de altă parte, pentru optimizarea lucrărilor forumului legislativ s-ar putea lua în considerare ideea exprimării votului prin corespondenţă, procedura unor şedinţe speciale de votare la care toţi parlamentarii să fie prezenţi, renunţarea la condiţiile de cvorum pentru simplele şedinţe de dezbateri, un mai mare rol acordat grupurilor parlamentare în definirea priorităţilor şi a ordinii de zi, stabilirea unor termene în care să fie prezentate rapoartele comisiilor permanente, spre a se asigura o maximă operativitate în procesul de legiferare.
De asemenea, urmând practica unor numeroase ţări democratice, s-ar putea perfecţiona procedura întrebărilor şi interpelărilor, în anumite state interpelările fiind întotdeauna urmate de dezbateri, şi chiar de hotărâri, asupra problemelor ridicate.
Considerăm, totodată, că ar putea fi aduse îmbunătăţiri şi regimului imunităţii parlamentare, care ar trebui raportată în toate cazurile exclusiv la cerinţele exercitării mandatului, iar procedura ridicării imunităţii să fie corelată şi ea cu modalităţile de vot prin care se adoptă de regulă toate_celelalte hotărâri ale Camerelor Parlamentului, sincronizându-se astfel practica română în această materie cu
practica ţărilor democratice, având o bogată experienţă parlamentară.
Modificările aduse regulamentelor celor două Camere au adus, incontestabil, elemente noi, de natură a preciza mai bine poziţia şi rolul Parlamentului în sistemul organizării politice din România. Au fost aduse importante completări şi modificări celor două Regulamente, vizând în special simplificarea procedurii legislative, o mai puternică evidenţiere a rolului grupurilor parlamentare, au fost introduse elemente de precizie în legătură cu procedura imunităţii parlamentare ş.a.
Considerăm remarcabil faptul că toate propunerile care au fost făcute în perioada revizuirii Constituţiei au insistat asupra creşterii rolului Parlamentului în sistemul organelor statului. Se poate spune chiar că toate partidele, fără excepţie, achiesează la ideea că rolul Parlamentului trebuie să crească în perspectivă, că este necesară o delimitare mai precisă a atribuţiilor celor două Camere, iar relaţia dintre legislativ şi executiv să fie mai precis fundamentată, în special prin precizarea acelor situaţii în care Guvernul poate emite ordonanţe de urgenţă.
Din păcate, însă, alte propuneri, ca de pildă cea vizând reducerea numărului parlamentarilor sau propunerea ce avea în vedere renunţarea la sistemul alegerilor pe listă şi trecerea la votul uninominal, cel puţin pentru o parte dintre membrii Parlamentului, enunţate de reprezentanţi ai societăţii civile, nu sau bucurat până în prezent de audienţa scontată.
Este un fapt cert însă că în perspectiva aprofundării democratismului în România, instituţia Parlamentului va trebui să-şi sporească în continuare prerogativele, forumul legislativ al ţării ocupând un loc central în orice scenarii de perspectivă privind evoluţia sistemului nostru politic.
Experienţa dreptului comparat este cât se poate de utilă în această direcţie, deoarece cvaziunanimitatea statelor lumii acordă parlamentelor un rol crucial în determinarea obiectivelor politice şi în perfectarea angajamentelor internaţionale. Pe de altă parte, reformele constituţionale ce vor trebui să fie adoptate au în vedere, fireşte, şi racordarea mai puternică a României la instituţiile europene şi atlantice, perfectarea cadrului legislativ în concordanţă cu aceste imperative, recunoaşterea priorităţii dreptului comunitar şi aplicării sale directe în ordinea internă a ţării, tot atâtea obiective în înfăptuirea cărora instituţiei Parlamentului îi revine un rol dintre cele mai importante.
[1] Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice, Tratat, vol.I, Editura Europa Nova, Bucureşti, 1996, pag.233.
[2] Constanţa Călinoiu, Victor Duculescu, Drept parlamentar, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006, pag.140 şi urm.
[3] Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar românesc, Editura ACTAMI, Bucureşti, 1999, pag.117.
[4] Ibidem, pag.88, 95.