Nu există astăzi constituţie în lume care să nu consacre, sub o formă sau alta, existenţa unei puteri legiuitoare, indiferent dacă aceasta este denumită Parlament, Camera Deputaţilor sau Adunare legislativă, indiferent dacă prerogativele unei asemenea adunări sunt mai largi sau mai restrânse. Este un fapt cert însă că pe măsura unei lungi evoluţii istorice, instituţia Parlamentului şi-a câştigat un loc bine definit în gândirea, în practica şi în conştiinţa popoarelor, devenind una dintre verigile esenţiale ale înfăptuirii democraţiei, ale statornicirii unor rânduieli democratice, în măsură să garanteze drepturile şi libertăţile cetăţenilor[1].
Instituţia Parlamentului are origini îndepărtate. Islanda înainte de anul 1000, Sicilia în 1130 şi Anglia în jurul anului 1300, cunoşteau existenţa unor adunări care aveau să constituie, în secolul următor, modelul unor Adunări deliberative. În secolul al XVIII-lea, Parlamentul britanic - profitând de slăbiciunea unor monarhi
- a impus ca model de guvernare regimul parlamentar, care introducea pentru prima dată responsabilitatea Guvernului faţă de Adunarea deliberativă. Acest model a fost adoptat ulterior în Franţa şi Belgia. Constituţia S.U.A. a creat un
Parlament bicameral (Congresul), care echilibrează şi astăzi puterea prezidenţială.
Create la origine cu misiunea unică de a consimţi asupra stabilirii unor impozite, parlamentele au ajuns - cu timpul - nu numai să controleze modul în care erau utilizate fondurile statului, dar şi întreaga activitate guvernamentală. În anumite situaţii, parlamentele au ajuns chiar să dispună de întreaga politică a ţării, aşa cum a făcut, de pildă, Convenţia revoluţionară franceză prin comitetele sale (Le Regime des Assemblees)[2].
Pe măsură însă ce principiul separaţiei puterilor s-a afirmat ca o creaţie a gândirii liberale, parlamentele au început să-şi asume atribuţii tot mai importante legate de alegerea unor demnitari, a judecătorilor, iar în unele ţări chiar a şefului statului. Regimurile parlamentare sunt cele care astăzi controlează cel mai eficient activitatea guvernelor, îşi permit să le înlocuiască atunci când comit greşeli şi chiar să tragă la răspundere pe şeful statului, în cadrul unei proceduri care, evident, comportă o serie de trepte şi garanţii.
Forţa sistemului parlamentar constă însă în principiul suveranităţii naţionale, în ideea că parlamentul reprezintă poporul însuşi, iar parlamentarii sunt delegaţii săi, care nu mai pot în aceste condiţii delega, în nici un caz, prerogativele lor unor alţi funcţionari ai statului. Cunoscutul principiu din dreptul roman "delegata potestas non delegatur" se opune transmiterii oricăror prerogative parlamentare către alte instituţii alese sau numite. Principiul autonomiei parlamentului garantează forumului legislativ plenitudinea de acţiune şi decizie în orice domeniu, Parlamentul fiind, totodată, în unele state, singurul organism în măsură să tragă la răspundere pe membrii săi. Puterea excepţională ce revine parlamentelor şi calitatea cu totul aparte a celor care le alcătuiesc au determinat elaborarea unor statute, garantând existenţa unui regim de imunităţi şi inviolabilităţi, chemat tocmai să asigure exercitarea în cele mai bune condiţii a mandatului parlamentar. Acesta a devenit tot mai mult un mandat reprezentativ, parlamentarul reprezentând nu "o părticică" din suveranitatea naţiunii, ci însăşi această suveranitate, de unde fundamentul drepturilor şi prerogativelor parlamentarilor, independenţa de care ei se bucură pentru a-şi putea înfăptui mandatul în condiţii optime.
Aşa cum sublinia la timpul său în mod inspirat filosoful şi omul politic irlandez Edmund Burke (1729-1797): "Parlamentul nu este un congres de ambasadori care exprimă interese diferite şi ostile, pe care fiecare urmăreşte să le păstreze... Parlamentul este adunarea deliberativă a unei singure naţiuni, având un singur interes, ca un întreg..."[3].
Condiţiile istorice au făcut ca în anumite state structura parlamentară să fie încă de la început o structură bicamerală. Lucrul acesta s-a petrecut în special în statele federale şi în numeroase ţări din America Latină. În alte state, bicameralismul are o raţiune istorică (Franţa, Anglia). Drepturile şi relaţiile reciproce între cele două Camere, acolo unde există un sistem bicameral, nu au fost şi nici nu sunt pretutindeni aceleaşi. În unele state s-a acceptat ideea egalităţii Camerelor, cu unele nuanţe - desigur -, în timp ce în altele, cea de a doua Cameră înclină să devină tot mai mult o Cameră consultativă, având un "rol ponderator".
Împotriva "parlamentarismului" au fost formulate fel şi fel de critici. Exacerbarea dezbaterilor, confruntarea de idei, uneori imposibilitatea găsirii unor soluţii, au fost invocate ca argumente de către adepţii regimurilor antiparlamentare de toate nuanţele, care au teoretizat supremaţia executivului şi au redus până la anihilare rolul factorului reprezentativ.
Revigorarea ideii democratice şi eşecul tuturor formelor de guvernare totalitară au demonstrat însă, fără putinţă de tăgadă, forţa şi viabilitatea instituţiei Parlamentului ca exponent al suveranităţii naţionale. A devenit general recunoscută ideea că parlamentele nu reprezintă astăzi în lume numai cele mai largi forumuri democratice naţionale, dar şi laboratoare eficiente de elaborare a legilor, factori de răspundere ai vieţii publice, elemente de contrapondere faţă de orice tentative de a diminua drepturile democratice şi valoarea instituţiilor statului de drept.
În literatura de specialitate a fost subliniat faptul că deşi Parlamentul a fost desemnat, în mod tradiţional, prin expresia de "putere legiuitoare", în fond, atribuţiile şi competenţele sale sunt mult mai largi, propunându-se pentru definirea mai corectă şi mai exactă a rolului şi funcţiei Parlamentului în stat termenul de "putere deliberativă". "Această denumire exprimă clar importanţa competenţei Parlamentului de a decide în toate problemele fundamentale ale statului, dar şi realitatea că Parlamentul are şi alte funcţii decât cea legislativă, cum ar fi, de exemplu, funcţia de control. Ca atare, «puterea» legislativă este doar o componentă a competenţei Parlamentului"[4].
Ca putere deliberativă, Parlamentul are mai multe funcţii, a căror enumerare implică o ordine firească şi anume: a) funcţia legislativă (legiferarea); b) funcţia de stabilire a direcţiilor principale ale activităţii social-economice, culturale, statale şi juridice; c) funcţia de alegere, formare, avizarea formării, numirea sau revocarea unor autorităţi statale; d) funcţia de control; e) funcţia de conducere în politica externă; f) funcţia de organizare internă a sa[5].
În diversele constituţii pe care le-am analizat, instituţia Parlamentului capătă, desigur, conotaţii specifice, prerogative şi atribuţii diferenţiate, în funcţie de regimul politic al statului în cauză şi, neîndoielnic, de balanţa puterilor în stat, de modul în care într-o ţară sau alta acţionează echilibrul forţelor politice care sunt angajate în acţiunea de guvernare. Desigur, parlamentele de astăzi nu mai au prerogativele adunărilor legiuitoare de altă dată, care puteau trimite în judecată regi şi controla, nediferenţiat, activitatea tuturor organelor şi instituţiilor statului.
După cum se cunoaşte, despre Parlamentul britanic în perioada de apogeu, a afirmării prerogativelor şi influenţei sale, se spunea că poate să facă orice, afară de faptul de a transforma un bărbat în femeie sau o femeie în bărbat. Viziunea modernă asupra rolului şi funcţiilor Parlamentului aduce însă importante nuanţări principiului "suveranităţii parlamentului". Parlamentul rămâne, desigur, cel mai larg forum deliberativ şi reprezentativ al naţiunii, în măsură să destituie organe ale statului şi chiar pe preşedintele ţării, să efectueze controale asupra felului în care sunt îndeplinite atribuţiile diferitelor puteri, să adreseze sugestii ori întrebări organelor din structura statală şi, fără îndoială, să-şi exercite din plin cea mai importantă atribuţie a Parlamentului, care constă în adoptarea unor relgmentări normative având valoare generală. Dar chiar în sistemul separaţiei puterilor, rolul Parlamentului este precis delimitat şi el nu se poate substitui în nici un caz puterii executive sau celei judecătoreşti, chiar dacă în majoritatea statelor lumii judecătorii Curţii Supreme sunt aleşi de Parlament, iar executivul - care este confirmat de Parlament - poate fi demis în urma unei moţiuni de cenzură.
În prezent, în cele mai multe ţări ale lumii, Parlamentul exercită, fără îndoială, un număr de atribuţii esenţiale, controlând celelalte organe ale statului, dar puterea sa este limitată de aria prerogativelor prevăzute prin Constituţie, de însăşi dinamica relaţiilor dintre puteri, care obligă uneori Parlamentul (cum este cazul delegării legislative) să cedeze temporar o parte din atribuţiunile sale unei alte puteri a statului, tocmai pentru a asigura un maximum de operativitate şi eficienţă activităţii de legiferare.
Nu trebuie uitat, pe de altă parte, că Parlamentul, în toate ţările lumii, desfăşoară o remarcabilă activitate internaţională ratificând tratate internaţionale în domeniile cele mai importante, adresând mesaje, adoptând moţiuni care înseamnă, de cele mai multe ori, luări de poziţie neechivoce ale întregului spectru politic faţă de o anumită problemă internaţională. Pe calea diplomaţiei parlamentare, parlamentarii îşi aduc o contribuţie directă şi nemijlocită la dialogul politic ce se poartă pe plan mondial, contribuind la dezamorsarea unor probleme internaţionale litigioase, la convenirea unor soluţii înţelepte în problemele colaborării dintre ţări, la promovarea unui autentic spirit de încredere între ţări şi popoare având culturi, civilizaţii, sisteme politice şi orânduiri dintre cele mai diverse.
Fără îndoială, atribuţiile şi ponderea parlamentelor nu sunt aceleaşi peste
tot. În regimurile parlamentare ele aleg însăşi persoana şefului statului, dar în toate sistemele - cu excepţia unor ţări totalitare - există procedura destituirii şefului statului şi a trimiterii sale în judecată de către Parlament, ce redobândeşte în asemenea cazuri ceva din "suveranitatea" sa de altădată, evidenţiind neechivoc calităţile sale de exponent direct al naţiunii, al drepturilor şi prerogativelor sale suverane.
Activitatea parlamentară diferă, desigur, din punctul de vedere al procedurilor ce sunt cerute pentru adoptarea unor legi, sub aspectul implicării mai largi sau mai reduse a comisiilor parlamentare, a diverselor organe de conducere. Există diferenţieri în ceea ce priveşte modul de desfăşurare a sesiunilor Parlamentului, regulile de procedură. În pofida unor asemenea diferenţieri, rolul Parlamentului în viaţa constituţională contemporană rămâne indiscutabil major, motiv pentru care parlamentarilor li se asigură imunitatea opiniilor şi părerilor, inviolabilitatea persoanei, dreptul de a se exprima liber şi neîngrădit în legătură cu problemele ce sunt supuse atenţiei lor.
Aşa cum se cunoaşte, în România, după Revoluţia din Decembrie 1989, viaţa parlamentară şi-a regăsit în bună parte întreaga sa bogăţie şi personalitate din epoca interbelică. Deşi dezbaterile în cadrul Parlamentului României, respectiv al celor două Camere, nu s-au soldat întotdeauna cu rezultate concrete, anumite măsuri legislative lăsându-se încă aşteptate, pe ansamblu se poate spune că viaţa parlamentară revine în drepturile sale fireşti, înregistrându-se dezbateri vii, schimburi de păreri, argumente pertinente în favoarea unor teze sau altora şi nu rareori critici la adresa unor organe centrale sau locale.
O apreciere de ansamblu asupra vieţii parlamentare, care în general a însemnat foarte mult din punctul de vedere al reaşezării instituţiilor democratice şi al edificării statului de drept, permite câteva constatări. Urmând practica parlamentelor democratice, activitatea parlamentară ar spori în eficienţă şi operativitate dacă ar fi acordată o mai mare pondere activităţii comisiilor permanente. Pe de altă parte, pentru optimizarea lucrărilor forumului legislativ s-ar putea lua în considerare ideea exprimării votului prin corespondenţă, programarea unor şedinţe speciale de votare la care toţi parlamentarii să fie prezenţi, renunţarea la condiţiile de cvorum pentru simplele şedinţe de dezbateri, un mai mare rol acordat grupurilor parlamentare în definirea priorităţilor şi a ordinii de zi, stabilirea unor termene în care să fie prezentate rapoartele comisiilor permanente, spre a se asigura o maximă operativitate în procesul de legiferare.
De asemenea, urmând practica unor numeroase ţări democratice, s-ar putea perfecţiona procedura întrebărilor şi interpelărilor, în anumite state interpelările fiind urmate în mod obligatoriu de dezbateri - şi chiar de hotărâri - asupra problemelor ridicate.
Modificările aduse regulamentelor celor două Camere în decembrie 2000 au adus, incontestabil, elemente noi, de natură a preciza mai bine poziţia şi rolul Parlamentului în sistemul organizării politice din România. Au fost aduse importante completări şi modificări celor două Regulamente, vizând în special simplificarea procedurii legislative, o mai puternică evidenţiere a rolului grupurilor parlamentare, au fost introduse elemente de precizie în legătură cu procedura imunităţii parlamentare ş.a.
Considerăm remarcabil faptul că toate propunerile legate de revizuirea Constituţiei insistă asupra creşterii rolului Parlamentului în sistemul organelor statului. Se poate spune chiar că toate partidele, fără excepţie, achiesează la ideea că rolul Parlamentului trebuie să crească în perspectivă, că este necesară o delimitare mai precisă a atribuţiilor celor două Camere, iar relaţia dintre legislativ şi executiv să fie mai precis fundamentată, în special prin precizarea acelor situaţii în care Guvernul poate emite ordonanţe de urgenţă.
Din păcate însă, alte propuneri, ca de pildă cea vizând reducerea numărului parlamentarilor sau propunerea ce avea în vedere renunţarea la sistemul alegerilor pe listă şi trecerea la votul uninominal - cel puţin pentru o parte dintre membrii Parlamentului - enunţate de reprezentanţi de marcă ai societăţii civile, nu s-au bucurat până în prezent de audienţa scontată.
Este un fapt cert însă că în perspectiva aprofundării democratismului în România, instituţia Parlamentului va trebui să-şi sporească în continuare prerogativele, forumul legislativ al ţării ocupând un loc central în orice scenarii de perspectivă privind evoluţia sistemului nostru politic.
Experienţa dreptului comparat este, din acest punct de vedere, cât se poate de utilă, deoarece cvasiunanimitatea statelor lumii acordă parlamentelor un rol crucial în determinarea obiectivelor politice şi în perfectarea angajamentelor internaţionale. Pe de altă parte, reformele constituţionale ce vor trebui să fie adoptate au în vedere, fireşte, şi racordarea mai puternică a României la instituţiile europene şi atlantice, perfectarea cadrului legislativ în concordanţă cu aceste imperative, recunoaşterea priorităţii dreptului comunitar şi aplicării sale directe în ordinea internă a ţării - tot atâtea obiective în înfăptuirea cărora instituţiei Parlamentului îi revine un rol dintre cele mai importante.
[1] Carl Schmidt, Parlementarisme et democratie, Edition du Seuil, Paris, 1988, pag.11 şi urm.; Philippe Lavaux, Le parlementarisme, deuxieme edition, Paris, P.U.F., 1987, pag.3 şi urm.
[2] Maurice Duverger, Le systeme politique franţais, P.U.F., Paris, edition entierement refondue, pag.45 şi urm.
[3] Robert Andrews, The Concise Columbia Dictionary of Quotations, Columbia University Press, New York, 1989, pag.189.
[4] Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar românesc, Editura ACTAMI, Bucureşti, 1999, pag.119.
[5] Ibidem, pag.119-120.