Instituţia prezidenţială ocupă un loc important în sistemul instituţiilor politice şi constituţionale ale Franţei. În acest context trebuie subliniat că în cadrul Constituţiei din 1958, instituţia prezidenţială se înfăţişează ca având un profil diferit faţă de Constituţia anterioară. Autorii de specialitate relevă faptul că, în textul Constituţiei, instituţia prezidenţială şi executivul sunt tratate înainte de articolele consacrate Parlamentului, în timp ce Constituţia din 1946 urmase o tehnică inversă. În opinia comentatorilor, această inversare de numerotare a unor articole, respectiv privind funcţia prezidenţială şi cea a Parlamentului, denotă noul rol al instituţiei prezidenţiale în Franţa.
Cu privire la desemnarea preşedintelui republicii, după modificarea constituţională din 1962, aceasta se face în mod direct de către întreaga populaţie. Reforma din 1962 a dat un surplus de autoritate instituţiei prezidenţiale, stabilind că preşedintele republicii este ales pe 7 ani prin sufragiu universal direct[1].
Aşa cum se cunoaşte, există mai multe posibilităţi în cadrul sistemelor republicane de a alege pe şeful statului: o investitură parlamentară, care-i dă preşedintelui o poziţie palidă în raport cu forumul legislativ, şi o investitură populară, care-i conferă o autoritate considerabilă în măsură să-i asigure uneori posibilitatea de a face să încline echilibrul instituţional. Sistemul din 1958 - sistemul originar - a fost, evident, nu un sistem de alegere prin vot direct. În textul original al Constituţiei se prevedea constituirea unui colegiu electoral cuprinzând membrii parlamentului şi consilierii generali ai Adunărilor din teritoriile de dincolo de mare, ce avea să desemneze pe preşedintele republicii.
După cum se ştie, generalul De Gaulle era ostil investiturii parlamentare, apreciind că un asemenea sistem face din preşedinte un prizonier al partidelor. Într-o primă perioadă, el n-a dorit o alegere prin sufragiu electoral direct, pentru a menaja susceptibilităţile politice. Cu toate acestea, reforma din 1962 a dus la o revizuire constituţională care s-a concretizat prin sistemul alegerii preşedintelui prin sufragiu universal direct. Scopul pentru care De Gaulle a recurs la această reformă constituţională era acela de a asigura o anumită legitimitate succesorilor săi.
El nu avea nevoie de aşa ceva - spun autorii de specialitate - datorită personalităţii sale dar, fidel ideii de a excepta preşedintele de la jocul relaţiilor dintre partide, a acceptat ca fiind preferabil sistemul alegerilor prin vot direct.
În ceea ce priveşte poziţia preşedintelui republicii, Constituţia Franţei prevede, în art.5, că: "Preşedintele republicii veghează la respectarea Constituţiei". Textul constituţional precizează că preşedintele asigură, prin arbitrajul său, funcţionarea conform legilor a autorităţii de stat precum şi continuitatea în stat, potrivit prevederilor constituţionale, a integrităţii teritoriale, a respectării acordurilor comunităţii şi a tratatelor.
Cu referire la modalităţile de alegere, art.7 din Constituţie precizează că preşedintele este ales cu maj oritatea absolută din sufragiile exprimate. Dacă o asemenea majoritate nu este obţinută la primul tur de scrutin, se procedează la un al doilea, în a doua duminică. La acest al doilea tur de scrutin se pot prezenta numai cei doi candidaţi care, în eventualitatea retragerii candidaţilor cei mai favorizaţi, au obţinut cel mai mare număr de voturi după primul tur de scrutin.
Scrutinul este deschis la convocarea Guvernului, iar alegerea noului preşedinte are loc la cel puţin 20 şi cel mult 30 de zile înainte de expirarea mandatului preşedintelui în exerciţiu.
În caz de vacanţă a preşedinţiei, indiferent de cauză, sau în cazul unei incapacităţi constatate de Consiliul Constituţional, sesizată de Guvern şi hotărâtă cu majoritatea absolută a membrilor săi, funcţiile preşedintelui republicii sunt exercitate provizoriu de preşedintele Senatului, iar dacă acesta nu are posibilitatea de a exercita aceste funcţii, de către Guvern.
În caz de vacanţă sau de incapacitate definitivă, declarată de către Consiliul Constituţional, scrutinul pentru alegerea noului preşedinte are loc, cu excepţia unor situaţii de forţă majoră constatate de către Consiliul Constituţional, la cel puţin 20 de zile şi la cel mult 35 de zile după declararea vacanţei.
Anterior, sistemul electoral era mult mai complicat, vechiul articol 7 prevăzând că alegerea preşedintelui republicii se face cu majoritate absolută la primul tur de scrutin, iar dacă aceasta nu era întrunită, preşedintele urma să fie ales la al doilea tur de scrutin cu majoritate absolută.
În ceea ce priveşte mandatul preşedintelui, s-a arătat deja că acesta a fost stabilit prin reforma din 1962 la 7 ani, dar în Franţa - după cum se cunoaşte - au existat şi propuneri legate de reducerea mandatului prezidenţial. Aşa, de pildă, Georges Pompidou, în 1973, a propus o revizuire a Constituţiei care avea să reducă mandatul la 5 ani.
Rând pe rând, Valery Giscard d'Estaing şi apoi Francois Mitterand au propus un mandat fie de 5, fie de 6 ani. În ceea ce priveşte durata mandatului de 7 ani, adversarii acestei reglementări au avansat argumentul că preşedintele, titular al unei puteri foarte largi pentru un interval de timp foarte lung, ar fi eliberat de orice fel de control popular. Pe de altă parte, disparitatea de termene între durata mandatului preşedintelui şi cel al Adunării putea antrena, şi a antrenat de fapt, situaţia în care preşedintele aparţinea unei anumite orientări politice şi primul ministru aparţinea unei alte orientări.
Cu toate acestea, unii jurişti au avansat şi argumente în favoarea mandatului de 7 ani, care preconizau o detaşare a statutului preşedintelui de acela al Adunării Naţionale, pentru ca el să asigure mandatului său independenţa şi continuitatea.
La 24 septembrie 2000, în condiţiile unui foarte puternic absenteism (3/4 din electorat) 73% dintre alegători, participanţi la un referendum organizat în mod special pentru aceasta, s-au pronunţat pentru reducerea mandatului prezidenţial de la 7 la 5 ani.
Responsabilitatea tradiţională a şefului de stat, în cazul republicii, cunoaşte anumite nuanţări în cazul preşedintelui republicii franceze. Preşedintele este responsabil politic în faţa poporului, iar mijlocul cel mai clar prin care poporul îşi exprimă dezaprobarea este nerealegerea unei persoane în funcţia de preşedinte al statului; dar responsabilitatea preşedintelui poate să intervină în anumite momente, cum este cazul răspunderii pentru înaltă trădare, când preşedintele este judecat de o Înaltă Curte de Justiţie, dar în principiu preşedintele nu este responsabil nici penal, nici civil pentru actele pe care le-a comis în exerciţiul funcţiilor sale. Răspunderea preşedintelui pentru înaltă trădare este de competenţa unei Înalte Curţi, care se compune din 12 persoane. Procedura în faţa Înaltei Curţi este declanşată printr-o sesizare, printr-o rezoluţie care este votată de fiecare Cameră cu majoritate absolută.
Înalta Curte este asistată de o comisie de instrucţie compusă din 5 membri ai Curţii de Casaţie, care procedează la un prim examen al dosarului. Faptul că instrucţia este încredinţată unei asemenea comisii demonstrează dorinţa de a jurisdicţionaliza procedura.
Dezbaterile sunt publice şi se desfăşoară cu respectul regulilor de procedură penală, iar hotărârile sunt pronunţate cu majoritate absolută, dar nu sunt susceptibile de recurs. În principiu, Înalta Curte pronunţă achitarea sau destituirea preşedintelui, dar Constituţia stabileşte o procedură diferită de cea a dreptului comun, această instanţă extraordinară fiind suverană în determinarea pedepsei, la fel ca şi pentru clarificarea faptelor.
Autorii francezi de specialitate relatează că în istoria Franţei numai doi şefi de stat au fost condamnaţi pentru infracţiuni politice: regele Ludovic al XVI-lea în 1793 şi mareşalul Petain în 1945.
Cu privire la rolul şi funcţiile preşedintelui republicii, Constituţia din 1958 prevede în mod general că acesta este garantul Constituţiei, veghează la respectarea ei şi asigură funcţionarea conform legii a autorităţii de stat şi continuitatea în stat. Atribuţiile preşedintelui sunt definite în Constituţia franceză într-o formă foarte generală, spre deosebire de alte constituţii şi chiar de constituţiile franceze anterioare, unde atribuţiile preşedintelui erau definite într-o altă manieră.
Se reţine ca fiind atribuţii ale preşedintelui, următoarele direcţii principale: preşedintele "apărător" al Constituţiei; preşedintele "arbitru"; preşedintele "garant", pornindu-se tocmai de la formulările art.5 din Constituţie, pe care l-am menţionat deja.
Autorii de specialitate care s-au ocupat de studiul instituţiei prezidenţiale consideră că, în fapt, Constituţia din 1958 a stabilit o adevărată "diarhie", în care preşedintele nu posedă în realitate un număr prea larg de puteri, acestea fiind remise Guvernului[2]. În ceea ce-l priveşte, se estimează că preşedintele este pur şi simplu titularul unor domenii esenţiale care sunt de natură a face ca posibilitatea sa de acţiune să fie limitată. Astfel, se vorbeşte despre o funcţie a preşedintelui ca tutore al naţiunii şi despre faptul că el exercită anumite competenţe "legate", nefiind posibilă o îndepărtare de la prevederile constituţionale care definesc atribuţiile preşedintelui şi modul în care ele trebuie exercitate.
O analiză politică a transformărilor care au avut loc în Franţa şi a poziţiei preşedintelui francez în diferite momente istorice atestă faptul că funcţia prezidenţială a suferit anumite transformări. În timpul lui De Gaulle, preşedintele era într-adevăr un arbitru angajat, un ghid al naţiunii şi un adevărat şef suprem. Referinud-se la funcţia sa de ghid al naţiunii, într-o cuvântare pe care a rostit-o la 6 ianuarie 1961, generalul De Gaulle avea să declare: "De peste 20 de ani evenimentele au voit ca eu să servesc de ghid ţării în marile crize pe care noi le-am trăit. Iată că, din nou, datoria şi funcţia mea m-au dus să aleg calea"[3]. Această idee a fost reluată în numeroase rânduri de preşedintele De Gaulle. În 1962 el a precizat: "Având sarcina de a călăuzi destinul Franţei şi al republicii, totalitatea atribuţiilor sale, îl face pe preşedinte să inspire, să orienteze şi să anime acţiunea naţională"[4].
Asemenea prevederi sunt interpretate de autorii de specialitate ca îndepărtându-se de la dispoziţiile art.5. Funcţia prezidenţială continuă să aibă acelaşi caracter în timpul lui Georges Pompidou, care întăreşte funcţia prezidenţială, înfăţişându-se totodată ca un adevărat şef al majorităţii.
Evoluţiile ulterioare sunt însă de natură să atenueze puterea prezidenţială. După perioada de continuitate amintită, marcată de mandatul lui Georges Pompidou, în timpul lui Valery Giscard d'Estaing se instaurează o concepţie parlamentară a funcţiilor prezidenţiale, ceea ce face ca regimul prezidenţial în timpul acestuia să cunoască importante nuanţări. Sub conducerea lui Francois Mitterand, primatul preşedintelui se reîntoarce însă la art.5, estimându-se că preşedintele este acela care are un adevărat contract cu naţiunea şi, de aceea, prima coabitare a preşedintelui cu primul ministru trebuie să se întemeieze neabătut pe prevederile art.5. Funcţiile prezidenţiale în timpul lui Jacques Chirac sunt încă prea puţin conturate, dar este cert că el va dori să ducă mai departe politica predecesorilor săi, iar evoluţiile pe care le-a cunoscut sistemul prezidenţial francez în timpul celei de a
- a republici sunt de natură să demonstreze necesitatea unei respectări stricte a funcţiilor pe care preşedintele le deţine în cadrul statului francez.
Care sunt, practic, atribuţiile preşedintelui şi care sunt puterile sale?
În ceea ce priveşte puterile proprii, acestea sunt: numirea primului ministru, dreptul de a se adresa Parlamentului cu mesaje, numirea preşedintelui şi a membrilor Consiliului Constituţional, sesizarea Consiliului Constituţional. Sunt însă puteri proprii, dar condiţionate, decizia de a recurge la art.16, măsurile luate pe baza art.16, dizolvarea Parlamentului şi referendumul.
Există un număr de puteri ale preşedintelui care sunt împărţite cu alte organe, situaţie în care este necesară contrasemnarea de către Parlament a unor acte ale preşedintelui. Autorii de specialitate reţin printre atribuţiile cele mai importante ale preşedintelui atribuţii pe care le exercită faţă de naţiune, faţă de guvern, şi atribuţii pe care le exercită faţă de Parlament. La acestea se mai adaugă o serie de atribuţii în domeniul justiţiei.
Cu privire la atribuţiile pe care preşedintele le exercită faţă de naţiune, la loc de frunte se înscrie, desigur, conducerea relaţiilor internaţionale, calitatea sa de comandant al armatei şi recurgerea la prevederile art.16. În legătură cu acest articol se cuvin câteva precizări, deoarece el a fost amplu comentat în literatura de specialitate şi a fost apreciat în mod diferit de către oamenii politici francezi. În continuare vom reda conţinutul acestui articol:
"Art.16. Atunci când instituţiile republicii, independenţa naţiunii, integritatea teritoriului sau îndeplinirea angajamentelor internaţionale sunt ameninţate într-un mod grav şi imediat şi când funcţionarea legală a autorităţii de stat constituţională este întreruptă, preşedintele republicii ia măsurile cerute de circumstanţe după consultarea oficială a primului ministru, a preşedinţilor Camerelor şi a Consiliului Constituţional. El informează şi naţiunea printr-un mesaj. Aceste măsuri trebuie să fie inspirate de voinţa de a asigura autorităţii de stat constituţionale, în cel mai scurt timp, mijloacele pentru a-şi îndeplini misiunea.
În acest sens este consultat şi Consiliul Constituţional.
Parlamentul se reuneşte de drept. Adunarea Naţională nu poate fi dizolvată în timpul exercitării puterilor excepţionale"[5].
În legătură cu prevederile art.16 se ridică mai multe probleme. În primul rând, este necesar să existe circumstanţe care să justifice recurgerea la prevederile acestui articol, cum ar fi o ameninţare gravă şi întreruperea funcţionării regulate a puterilor publice constituţionale. Evident, şi aceste condiţii sunt susceptibile de interpretări, dar după cum se arată în literatura de specialitate, ele sunt cumulative, trebuie să existe în acelaşi timp o ameninţare gravă şi imediată, dar şi o întrerupere a funcţionării regulate a puterilor publice constituţionale.
Decizia de a recurge la art.16 aparţine preşedintelui: ea este adoptată fără contrasemnare, fiind o putere proprie. Dacă şeful statului este cel care apreciază liber care circumstanţe solicită punerea în aplicare a art.16, el trebuie să recurgă la un anumit număr de avize, consultând primul ministru, preşedinţii Adunărilor şi Consiliul Constituţional. Acest aviz este consultativ, el neputând să impieteze
asupra deciziei adoptată de preşedinte.
În ceea ce priveşte puterile care-i sunt conferite, el are dreptul să ia măsurile care sunt impuse de circumstanţe şi care trebuie să fie inspirate din dorinţa de a asigura puterilor publice constituţionale în cele mai mici detalii mijloacele pentru a-şi îndeplini misiunea. Prin urmare, aplicarea art. 16 trebuie să fie întemeiată pe consideratiunea de a face ca puterile publice să îşi recapete eficienţa şi forţa lor în sistemul autorităţilor statului.
În ce priveşte întinderea puterilor, preşedintele - în cazul recurgerii la art.16 - are puteri limitate, neputând să modifice Constituţia sau să dizolve Adunarea Naţională. În timpul în care art.16 este în vigoare, Parlamentul se reuneşte de plin drept, dar ce atribuţii îi mai revin totuşi Parlamentului în cadrul acestei sesiuni prelungite? El va putea, desigur, să îl defere pe preşedinte Înaltei Curţi în cazul în care, în mod manifest, a abuzat de puterile sale pentru a comite un act de înaltă trădare. În 1981, preşedintele Adunării Naţionale a hotărât că o moţiune de cenzură nu putea fi primită într-o perioadă de aplicare a art.16.
O altă problemă interesantă ridicată de practică este aceea dacă Parlamentul poate să legifereze în situaţia aplicării art. 16. Se admite principiul că Parlamentul, în asemenea cazuri, poate să dezbată şi să adopte legi, dar nu poate să se interfereze cu măsurile pe care preşedintele le ia în legătură cu art.16.
În cazul în care în perioada aplicării art.16 preşedintele ar fi săvârşit un act de înaltă trădare, după încetarea acestei situaţii excepţionale el va putea fi deferit Înaltei Curţi, spre a fi judecat. Totodată, în cazul în care au fost emise decizii administrative ilegale, anularea acestora va fi de competenţa judecătorului administrativ.
Cu privire la acest articol există o practică. În perioada preşedintelui De Gaulle, art.16 a fost utilizat numai o singură dată, în aprilie 1961, ca urmare a puciului de la Alger. Atunci, preşedintele De Gaulle a pus în aplicare art.16 în perioada 23 aprilie - 30 septembrie. O asemenea decizie a fost criticată de unii oameni politici care au considerat că măsura în cauză devenise lipsită de obiect întrucât puciul de la Alger fusese descoperit şi reprimat încă de la 25 aprilie. S-a apreciat că prelungirea duratei de aplicare a art. 16 până la 30 septembrie a reprezentat, de fapt, o încălcare a prevederilor Constituţiei. În timpul foarte limitat în care s-a aplicat art.16 au fost luate circa 26 de hotărâri privind crearea unor tribunale, modificarea procedurii penale, suspendarea inamovibilităţii magistraţilor, destituirea şi trecerea în rezervă a unor militari, prelungirea unor termene de privare de libertate, autorizări pentru internarea administrativă ca şi posibilitatea de a interzice anumite publicaţii.
Printre atribuţiile importante ale preşedintelui se citează şi dreptul de a recurge la referendum.
În ce priveşte relaţiile cu Guvernul, atribuţiile preşedintelui vizează numirea primului ministru şi a membrilor guvernului, prezidarea şedinţelor Consiliului de miniştri, practică folosită destul de des în sistemul francez, ceea ce facilitează preşedintelui posibilitatea de a urmări acţiunea guvernamentală.
Printre atribuţiile preşedintelui în raporturile sale cu Guvernul se numără semnarea decretelor şi ordonanţelor acestuia, precum şi numirea unor înalţi funcţionari.
Faţă de Parlament, atribuţiile preşedintelui privesc intervenţia în procedura legislativă, preşedintele putând să intervină în ce priveşte retragerea de pe ordinea de zi a unui proiect de către Consiliul de miniştri. În perioada 1988-1993, preşedintele Mitterand a exercitat o iniţiativă legislativă indirectă, dar intervenţiile acestuia în procesul de legiferare nu au avut o bază juridică, atribuţia sa esenţială în acest domeniu fiind promulgarea. De asemenea, în relaţiile cu puterea legislativă, preşedintele republicii poate dizolva Adunarea Naţională, ceea ce constituie una dintre atribuţiile sale cele mai importante, pe care o poate realiza fără contrasemnarea primului ministru; există însă şi situaţii când dizolvarea este imposibilă, de pildă, atunci când se aplică art.16.
Tot în legătură cu preşedintele republicii şi relaţiile acestuia cu puterea legiuitoare poate fi menţionat dreptul său de a adresa mesaje, dreptul de a cere o a doua dezbatere a unei legi (aşa numitul "drept de veto suspensiv"), dar această atribuţie este supusă contrasemnării; reunirea Congresului în cadrul procedurii de revizuire; deschiderea şi închiderea sesiunilor extraordinare ale Parlamentului.
În sfârşit, în ce priveşte justiţia, preşedintele republicii dispune de dreptul de graţiere şi este preşedinte al Consiliului Superior al Magistraturii.
În afara acestor atribuţii ale preşedintelui, pe care le-am menţionat, mai pot fi citate: iniţiativa revizuirii Constituţiei, sesizarea Consiliului Constituţional şi exercitarea unor înalte funcţii onorifice, ca protector al Academiei Franceze sau Mare Maestru al Ordinului Legiunii de Onoare.
[1] Bruno Baufume, Le droit d'amendement et la Constitution sous la cinquieme Republique, Preface de Pierre Pactet, L.G.D.J., 1993, paag.190; Jack Hayward, The One and Indivisible Franch Republic, W.W.Norton & Co, New York, 1973, pag.85; Odile Rudelle, Le general de Gaulle et l'election direct du president de la Republique, în "Revue Franţaise de science politique", vol.34, no.4-5, aout-octobre 1984, pag.687. Maurice Duverger vede în reforma din 1962 trăsăturile ce individualizează regimul semiprezidenţial ("Revue franţaise...", pag.1035).
[2] Charles Debbasch ş.a., op.cit., pg. 181; Philippe Ardant, op.cit., p.448; Jacques Bourdon, Jean-Marie Pontier, Jean- Claude Ricci, op.cit., pag.243. Vezi şi Elisabeth Zoller, Les alternances et les cohabitions dans la Constitution de 1958?, http://www.conseil constitutionnel.fr/dossier/quarante; Hugues Portelli, Droit constitutionnel, 4e edition, Paris, Dalloz, 2001, pag.237.
[3] Philippe Ardant, op.cit., pag.451.
[4] Idem, loc.cit.
[5] Constitution du 4 octobre 1958, Document edite par le Service de la Communication de l'Assemblee Nationale, pag.9.