- § 1. Definirea dreptului administrativ
Dreptul administrativ, ca ramură a dreptului public, a apărut relativ nu demult. Apariția lui a fost determinată de modificarea relațiilor sociale existente în societate legate de necesitatea protecției drepturilor fundamentale ale cetățeanului și intereselor lui legale.
Constituirea dreptului administrativ ca ramură distinctă a sistemului de drept a început odată cu divizarea puterii în diverse verigi.
În literatura juridică atît cea națională, cît și a altor state există multiple opinii referitoare la definirea dreptului administrativ.
„În doctrina actuală, menționează același autor, dreptul administrativ este definit ca acea ramură a dreptului public care reglementează relațiile sociale din sfera administrației publice, precum și cele de natură conflictuală dintre autoritățile publice sau persoanele juridice de drept privat, care exercită atribuții de putere publică, pentru realizarea unui interes public, asimilate autorităților publice, pe de o parte, și cei vătămați în drepturile lor prin acte administrative ale acestor autorități, pe de altă parte[1].“
În viziunea lui C. Manda, în esența sa, dreptul reprezintă un ansamblu de soluții ale problemelor sociale. Ca atare, misiunea esențială a administrației și a dreptului administrativ constă în realizarea unei raționale și eficiente serviri a interesului general al societății[2].
„În doctrina actuală, constată un alt autor, dreptul administrativ a fost definit ca reprezentînd acea ramură a dreptului public român care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementează organizarea și activitatea organelor de stat înființate pentru realizarea sarcinilor puterii executive, raporturile dintre aceste organe și particulari (persoane fizice sau juridice), precum și răspunderea și sancțiunile aplicate pentru nerespectarea acestor norme'."
În doctrina juridică a Federației Ruse, dreptul administrativ este definit ca fiind:
- cea mai cuprinzătoare ramură de drept public, care reglementează un spectru larg de relații privind organizarea și funcționarea organelor administrației publice, asigurarea legalității în funcționarea puterii executive[3] [4] [5];
- ramura dreptului public, care prezintă în sine totalitatea normelor juridice imperative, în procesul realizării de către stat, în persoana organelor executive și a altor organe, a funcției de dirijare statală a proceselor și evenimentelor vieții sociale în scopul racordării lor la interesele publice';
- ramură a sistemului rusesc de drept, ce cuprinde totalitatea de norme de drept destinate reglementării relațiilor sociale, apărute în legătură cu realizarea practică a puterii executive[6].
Pornind de la cele menționate și în baza analizei diverselor opinii privind definirea acestei ramuri a dreptului, considerăm că „Dreptul administrativ este acea ramură a dreptului public care cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementează relațiile sociale cu caracter executiv și de dispoziție, referitoare la organizarea și funcționarea administrației publice (puterii executive) pe baza și în executarea legii".
Dreptul administrativ, ca ramură distinctă a sistemului de drept, are trăsăturile sale specifice, și anume: este o ramură apărută recent; reglementează un spectru larg de sfere; nu poate fi codificat; este foarte mobil (dinamic); conține norme juridice bazate pe principiul inegalității părților raportului juridic; unele litigii apărute pot fi soluționat de înseși organele administrației publice; legalitatea actelor administrative, emise de organele administrației publice, poate fi apreciată atît de organul legislativ, cît și de instanța de judecată.
Dreptul administrativ diferă de alte ramuri ale dreptului, în primul rînd, prin obiectul reglementării.
- § 2. Obiectul dreptului administrativ
Obiectul oricărei ramuri a dreptului îl constituie un cerc strict determinat de relații sociale, care sînt reglementate prin normele juridice ale ramurii respective.
Obiectul dreptului administrativ îl constituie totalitatea relațiilor sociale care se formează în procesul organizării și funcționării puterii executive[7].
În primul rînd, obiectul dreptului administrativ, în general, cuprinde acea parte a relațiilor sociale care au tangență cu activitatea autoritară a organelor executive și organizațiilor subordonate lor. În al doilea rînd, obiectul dreptului administrativ cuprinde activitatea organizatorică internă (elaborarea organigramei, selectarea și angajarea cadrelor, perfecționarea lor; asigurarea tehnico- materială și juridică de funcționare a organului etc.) a conducătorilor altor organe statale, care nu se referă la sistemul organelor administrației publice. În al treilea rînd, instanțele de judecată la examinarea cauzelor contravenționale, potrivit competenței lor (art. 394 CC al RM), și la examinarea recursului împotriva hotărîrii (deciziei) contravenționale (art. 465 — 474 CC al RM) realizează nu puterea judecătorească, ci pe cea executivă (jurisdicția administrativă), adoptă nu acte judiciare, ci acte administrative cu caracter individual, anume acestea odată cu obținerea forței juridice, implică promt apariția, modificarea sau stingerea unui raport juridic de drept administrativ.
Obiectul dreptului administrativ îl constituie relațiile sociale care apar, se modifică sau se sting în procesul organizării aparatului puterii executive și activității administrative a lui; relațiile ce apar în procesul activității organizatorice interne a altor organe statale; relațiile sociale ce reies din jurisdicția administrativă, efectuate de către instanțele de judecată.
În doctrina actuală se susține opinia potrivit căreia obiectul dreptului administrativ îl formează acele raporturi sociale care constituie obiectul activității administrative a statului și a colectivităților locale, realizate, deci, de către autoritățile administrației publice potrivit normelor legale, cu excepția raporturilor sociale care se nasc în procesul realizării activității financiare a statului și a colectivităților locale^.
Obiectul dreptului administrativ, în viziunea noastră, el cuprinde nu întregul ansamblu de relații sociale care apar, se modifică și se sting în procesul organizării și funcționării organelor administrației publice, ci numai acea parte din ele care are caracter executiv și de dispoziție și care nu se atribuie la obiectul reglementării altor ramuri ale dreptului .
În urma analizei, normelor administrativ-juridice și a practicii administrării publice, putem formula următoarele grupe tipice de relații sociale care constituie obiectul reglementării
dreptului administrativ: 1) dintre diverse organe ale administrației publice situate pe verticală, atunci cînd ele sînt subordonate unul altuia (de exemplu, relațiile dintre aparatul central al MAI și inspectoratele de poliție); 2) dintre organele administrației publice situate pe orizontală, atunci cînd între ele nu există subordonare (de exemplu, relațiile dintre ministere); 3) dintre organele administrației publice și alte organe statale (de exemplu, relațiile dintre MAI și Procuratura Generală); 4) dintre organele administrației publice și organizațiile, întreprinderile, instituțiile subordonate acestora (de exemplu, relațiile dintre Consiliul municipal Chișinău și Direcția Generală Învățămînt din mun. Chișinău); 5) dintre organele administrației publice și
formațiunile nestatale (obștești) (de exemplu, relațiile dintre Guvern și sindicatele de ramură); 6) dintre organele administrației publice și cetățeni.
Particularitatea de bază a raportului administrativ juridic constă în faptul că una din părțile obligatorii la raportul juridic o constituie organul administrației publice (organul executiv), care, de regulă, evaluează în calitate de subiect al administrării publice.
- § 3. Metoda dreptului administrativ
Metoda reglementării juridice este un procedeu de influență asupra voinței și comportării părților raporturilor juridice. Orice ramură a dreptului are metoda sa distinctă de reglementare. Obiectul reglementării este unul de bază de delimitare a ramurilor drepturilor, însă nu unicul. Un criteriu nu mai puțin important este metoda reglementării. Obiectul (ce anume, care relații sociale urmează a fi reglementate?) determină și specificul metodei de reglementare (cum, în ce modul în care urmează a fi reglementate relațiile sociale respective).
Administrarea presupune predominarea voinței a unei părți a raportului juridic față de voința alteia, iar uneori și supunerea unei părți alteia. În sistemul relațiilor administrativ-juridice părțile raportului, de regulă, nu sînt egale, fiecare din ele își realizează rolul său social: unul — calitatea de administrator (subiect al administrării), iar altul — parte administrată (obiectul administrării). Prin aceasta și se manifestă particularitatea metodei de reglementare administrativ-juridică.
Caracteristica de bază a metodei de reglementare juridică se manifestă prin răspunsurile la următoarele întrebări: „Care este statutul juridic al părților raportului juridic? De care fapte sau evenimente juridice sînt determinate apariția, modificarea sau stingerea raportului juridic? Cum sînt determinate drepturile și obligațiile părților raportului juridic și cum ele sînt protejate?“.
Pentru o înțelegere mai profundă a esenței metodei de reglementare și a particularităților metodei administrativ-juridice vom compara metoda dreptului civil cu metoda dreptului administrativ.
În doctrina dreptului administrativ, metoda este percepută ca formă juridică, ca model al administrării. Normele dreptului administrativ fixează inegalitatea, asimetria părților relațiilor de administrare. Acest fapt are legătură cu subordonarea unei părți alteia. Inegalitatea juridică a părților relațiilor este determinată și prin diverse roluri, sarcini ale părților raportului. Chiar la organele, persoanele cu funcție de răspundere, situate pe aceeași scară ierarhică, caracterul statutului juridic (obligațiile și drepturile) diferă.
În ceea ce privește dreptul civil, acesta, fixînd relațiile patrimoniale și cele comerciale, stabilește egalitatea juridică a părților raportului. Prin urmare, evenimentul juridic care dă naștere, modifică sau stinge raportul juridic de drept civil este contractul, care reflectă voința ambelor părți. Raporturile administrativ—juridice, de regulă, apar, se modifică și se sting în legătură cu evenimentele determinate de voința unilaterală a uneia din părți.
În baza celor menționate, concluzionăm că pentru dreptul administrativ sînt caracteristice următoarele metode de reglementare:
- metoda de dispoziție directă (relațiile dintre părțile raportului de drept administrativ se bazează pe supunerea uneia dintre părți la raportul juridic alteia);
- metoda de recomandare (recomandările subiectului administrării obțin forță juridică numai în cazul în care ele sînt acceptate de către cealaltă parte a raportului administrativ-juridic);
- metoda de coordonare (prin această metodă sînt reglementate relațiile dintre părțile raportului de drept administrativ, care nu se află în relații de subordonare);
- metoda egalității părților (subiecții administrării de același nivel al mecanismului administrării statale întreprind anumite acțiuni comune sub formă de contract administrativ).
Esența metodei de reglementare administrativ-juridică a relațiilor din domeniul administrării constă în: stabilirea unor reguli determinate de conduită — dispunerea de a acționa în condițiile și în modul stabilit de norma administrativ-juridică respectivă; interzicerea unor acțiuni sub amenințarea constrîngerii juridice respective; asigurarea posibilității selecționării uneia din variantele de conduită stipulate în norma administrativ-juridică; acordarea posibilității de a acționa sau nu în modul prevăzut în norma administrativ-juridică respectivă.
- § 4. Sistemul dreptului administrativ
Sistemul de drept reprezintă un fenomen juridic indivizibil, care include următoarele elemente de structură: ramurile dreptului, subramurile dreptului, instituțiile juridice, normele de drept.
Elementul de bază al acestui sistem este ramura dreptului. Ea reprezintă elementul relativ separat al sistemului de drept și este formată din norme juridice care reglementează un grup calitativ specific de relații sociale. Normele juridice care reglementează relațiile sociale cu caracter executiv și de dispoziție, ce apar, se modifică sau se sting în procesul realizării puterii executive și formează ramura dreptului administrativ.
Ramura sistemului de drept se subdivizează în subramuri și instituții juridice, fiecare dintre care cuprinde un complex separat de norme juridice ce reglementează relațiile sociale de același gen. Pentru dreptul administrativ, de exemplu, pot fi nominalizate drept instituții juridice răspunderea administrativă și procesul administrativ.
Dreptul administrativ este un sistem integru de norme juridice și instituții juridice asociate după obiect, scop, principii și metoda reglementării. Aceste elemente ale sistemului dreptului administrativ trebuie să fie coordonate și bazate pe definiții unice. În interiorul sistemului există ierarhizarea normelor cu diverse forțe juridice: generale și speciale. În total, ramura dreptului administrativ creează un regim de reglementare juridic specific.
Dreptul administrativ este o ramură a dreptului public, de aceea regimul de ramură al dreptului administrativ poartă un caracter publico-juridic. Partea obligatorie a raportului juridic reglementat de dreptul administrativ este statul în persoana instituțiilor sale.
Dreptul administrativ, ca și alte ramuri, reprezintă un sistem, compus din instituții juridice și norme juridice, care se intersectează strîns. Normele administrativ-juridice, după conținutul relațiilor sociale, se divizează în:
- norme, care reglementează relațiile generale de administrare, adică generale pentru întregul proces de administrare. Aceste norme constituie prima parte a dreptului administrativ — partea generală;
- normele, care reglementează relațiile sociale din ramurile și sferele de administrare separate. Aceste norme constituie a doua parte a dreptului administrativ — partea specială[8];
- normele, care reglementează relațiile sociale din sfera jurisdicției administrative, alcătuiesc a treia parte a dreptului administrativ — procesul administrativ (procedura administrativă).
Fiecare parte componentă a dreptului administrativ conține norme juridice care reglementează relațiile sociale de același gen (relații omogene).
Deci, putem concluziona că dreptul administrativ este unul dintre cele mai voluminoase și cele mai complicate ramuri a sistemului național de drept. Practic, nu există sferă de activitate vitală a societății în care să nu se desfășoare activitatea executivă și de dispoziție și care nu ar fi reglementată prin intermediul normelor juridice ale dreptului administrativ. De exemplu, administrarea în domeniul apărării, securității statale, afacerilor interne, energeticii, standardizării etc., prioritar, este reglementată prin normele dreptului administrativ.
Dreptul administrativ este nu numai cea mai voluminoasă și complicată ramură a dreptului, ci și una importantă, deoarece funcția executivă în stat este de o importanță majoră.
- § 5. Corelația dreptului administrativ
cu ramurile înrudite ale sistemului național de drept
Fiind parte inseparabilă a sistemului de drept, dreptul administrativ se intersectează, practic, cu toate ramurile sistemului de drept:
- cu dreptul constituțional, care cuprinde principiile de bază ale tuturor ramurilor dreptului, inclusiv celui administrativ;
- cu dreptul civil în ceea ce privește reglementarea relațiilor patrimoniale. Dreptul administrativ reglementează aceste relații prin metoda dispozitivă. Metoda reglementării juridice caracteristică pentru dreptul civil, spre deosebire de metoda reglementării administrativ-juridice, se bazează pe egalitatea părților raporturilor reglementate;
- cu dreptul muncii. Multiplele relații de muncă a muncitorilor și funcționarilor sînt reglementate atît de dreptul muncii, cît și de dreptul administrativ. Pornind de la faptul că apariția raporturilor de muncă dintre angajator și cel angajat este precedat de emiterea unui act administrativ — ordin de încadrare și se sting aceste raporturi, la fel, în baza emiterii unui act administrativ — ordin de eliberare din funcție;
- cu dreptul financiar, care reglementează relațiile sociale în sfera activității financiare a statului, relațiile ce apar în procesul acumulării și distribuirii resurselor financiare ce constituie venitul național al Republicii Moldova;
- cu dreptul penal. Normele dreptului administrativ determină care fapte ilicite constituie abatere administrativă, abatere disciplinară, contravenție și care măsuri de constrîngere administrativă pot fi aplicate față de subiecții activi ai faptelor comise. Dreptul penal stabilește faptele ilicite ce constituie infracțiune și care măsuri de constrîngere penală pot fi aplicate față de subiectul activ al infracțiunii.
- § 6. Izvoarele dreptului administrativ
Definirea și clasificarea izvoarelor dreptului. Termenul de izvor, în domeniul dreptului, are semnificația de sursă, de origine, de factor de determinare și de creare a dreptului[9] [10].
Analiza izvoarelor dreptului în teoria generală a dreptului a pus în lumină două categorii de accepțiuni ale acestei noțiuni: izvor de drept în sens material și izvor de drept în sens formaln.
Izvoarele materiale ale dreptului, denumite și izvoarele reale, sînt concepute ca adevărate „dat“- uri ale dreptului, realități exterioare acestuia, care determină acțiunea legiuitorului sau dau naștere unor reguli izvorîte din necesitățile practice.
Izvoarele materiale reprezintă condiții sociale care determină adoptarea unor norme juridice. Pentru ca o regulă de conduită să devină obligatorie pentru cei cărora li se adresează, este nevoie ca acea regulă să capete o formă juridică, prin care voința guvernanților să devină voință de stat, obligatorie pentru membrii societății, pentru a putea să intervină, în caz de nevoie, cu forța de constrîngere a statului. Aici intervin izvoarele formale ale dreptului. Acestea reprezintă actele normative adoptate sau emise de către autoritățile publice competente, acte ce conțin norme juridice, reguli de conduită obligatorii, imperative[11].
Într-o formulare succintă, izvoarele formale reprezintă formele juridice de exprimare a voinței guvernanților.
Știința dreptului investighează izvoarele formale ale dreptului ca forme de exprimare concretă a normelor juridice care au un caracter abstract[12].
Izvoarele dreptului administrativ reprezintă formele în care se exprimă normele dreptului administrativ care generează, modifică sau sting raporturi de drept administrativ.
Cu alte cuvinte, normele juridice sînt cuprinse în acte juridice cu caracter normativ, care devin, astfel, izvoare formale ale dreptului.
Potrivit unei opinii exprimate în doctrina actuală, spre deosebire de celelalte ramuri ale dreptului public, care își au izvorul, de regulă, în lege, dreptul administrativ își are izvorul și în alte forme de exprimare a normelor juridice (actele administrative cu caracter normativ elaborate (emise) de către subiecții administrării de toate nivelele).
Izvoarele scrise ale dreptului administrativ prezintă, în epoca contemporană, o determinare constituțională, Constituția fiind primul dintre acestea.
În principiu, se admite ideea ordonării și a ierarhizării izvoarelor scrise, avîndu-se în vedere un sistem al normativității juridice, ierarhizarea făcîndu-se după forța juridică a actelor normative, înțeleasă ca forță de a produce efecte juridice. Forța juridică a unui izvor scris este dată în conținutul și caracterul acestuia, determinate de natura și poziția autorității publice de la care emană actul respectiv^.
În raport de autoritate publică de la care provin și, implicit, de forța lor juridică, izvoarele scrise ale dreptului administrativ sînt: Constituția, alte legi (constituționale, organice și ordinare), ordonanțele Guvernului, decretele Președintelui Republicii Moldova, hotărîrile Guvernului, actele administrației centrale de ramură, indiferent de denumirea lor (ordine, instrucții, precizări), hotărîrile consiliilor locale, dispozițiile președintelui raionului, dispozițiile primarilor.
Tratatele și convențiile internaționale reprezintă izvoare ale dreptului administrativ numai cu îndeplinirea următoarelor trei condiții: să fie de aplicație directă, nemijlocită; să fi fost ratificate conform dispozițiilor constituționale (art. 8 alin. (1) din Constituție); să cuprindă reglementări ale relațiilor sociale ce fac obiectul dreptului administrativ[13] [14].
Izvoarele nescrise ale dreptului administrativ. În ceea ce privește izvoarele nescrise ale dreptului administrativ, discuțiile se poartă, de regulă, în literatura de specialitate, în legătură cu obiceiul (cutuma), jurisprudența, principiile generale ale dreptului și doctrina.
- § 7. Știința dreptului administrativ
Știința dreptului administrativ este parte componentă a sistemului științelor juridice. Ea este privită ca un sistem de concepții științifice, de metode a cunoașterii, principii de bază despre ramura dreptului administrativ și obiectul reglementării lui.
Obiectul științei dreptului administrativ îl constituie investigațiile privind administrarea publică, relațiile sociale ce apar în procesul administrării și normele administrativ-juridice care reglementează aceste relații, analiza practicii aplicării a acestor norme juridice, dezvăluirea și studierea eficacității mecanismului juridic de reglementare a relațiilor sociale din domeniul administrării publice.
Scopul de bază al științei dreptului administrativ, a investigațiilor științifice din acest domeniu este elaborarea recomandărilor și propunerilor privind majorarea eficacității reglementării administrativ-juridice a proceselor de administrare, perfecționarea practicii creativ-aplicative a normelor dreptului administrativ în toate domeniile și sferele administrării publice. Prin atingerea acestui scop, știința dreptului administrativ vine cu suportul său în soluționarea problemelor stingente a societății și ale statului.
Baza teoretică a investigațiilor din domeniul administrării publice o constituie operele savanților autohtoni și celor străini. Pentru realizarea investigațiilor științifice în domeniul dreptului administrativ un rol deosebit îi revine studierii și conștientizării practicii organizării și funcționării organelor executive ale statului și celor ale administrației publice locale, formelor și metodelor performante de administrare.
Baza metodologică a științei dreptului administrativ o constituie metodele științifice de investigație unanim acceptate, cum ar fi: metoda istorică, analiza comparată, metoda logică și cea formal-juridică, metodele sociologice etc. Știința dreptului administrativ are menirea de a sluji intereselor persoanei, societății și statului.
Este firesc că orice ramură a științei, inclusiv celei juridice, are și sistemul său, care este condiționat de conținutul științei. Sistemul științei dreptului administrativ este bazat pe raporturile interne existente dintre diverse instituții juridice ale ramurii dreptului administrativ.
Sistemul disciplinei dreptului administrativ, studiat în instituțiile universitare, este raportat la sistemul științei dreptului administrativ și sistemul ramurii dreptului administrativ. Totodată, sistemul cursului are specificul său, deoarece este condiționat de amplasarea materialului didactic. Scopul primordial de dezvoltare a științei dreptului administrativ al Republicii Moldova, la momentul actual, trebuie să fie investigarea proceselor de integrare condiționate de intenția Republicii Moldova de a se integra în Uniunea Europeană, investigarea practicii administrării publice în țările europene.
[1] Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. Ed. IV-a. București: ALL Beck, 2005, p. 122.
[2] Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ediția a IV-a, revăzută și adăugită. București: Lumina Lex, 2007, p. 43.
[3] Prisacaru V. Tratat de drept administrativ român: partea generală. Ediția a III-a, revăzută și adăugită. București: Lumina Lex, 2002, p. 17.
[4] Eaxpax fl. H., Poccuhckmm E. B., CrapunoB IO. H. AgMUHuerpaTHBHoe npaBo: vueonuK. — 3-e u3g., nepecMOTp. u gon. MocKBa: HOPMA, 2008, p. 57.
[5] flMumpueB TO. A. AgMUHuCTpaTHBHoe npaBo: vueonuK. MocKBa: 3KCMO, 2009, p. 24.
[6] AgMUHuCTpaTUBHoe npaBo/nog peg. E. H. nonoBa. MocKBa: HOPMA, 2006, p. 18.
- Eaxpax fl. H., Poccuhckmm E. B., CrapunoB IO. H. AgMUHucmpaTHBHoe npaBo: vueonuK. — 3-e u3g., nepecMomp. u gon. MocKBa: HOPMA, 2008, p. 63.
- Alexandru I., Caraușan M., Bucur S. Drept administrativ. București: Lumina Lex, 2005, p. 83.
[8] În prezenta lucrare Partea specială nu este examinată.
[9] Manda C. Drept administrativ. Tratat elementar. Ed. a IV-a, revăzută și adăugită. București: Lumina Lex, 2007, p. 58.
[10] Popa N., Eremia M., Cristea S. Teoria generală a dreptului. Ed. a Il-a, revizuită și adăugită. București: ALL Beck, Colecția curs universitar, 2005, p. 161.
[11] Brezoianu D. Drept administrativ român. București: ALL Beck, 2004, p. 31.
[12] Balan E. Instituții administrative. București: C. H. Beck, Colecția Master, 2008, p. 40.
[13] Iorgovan A. Tratat de drept administrativ. Vol. I. Ed. a IV-a. București: ALL Beck, 2005, p. 129.
[14] Iorgovan A. Op. cit. (2005), p. 135.